在等待了多年之后，來自河南安陽市的張芳終于有機會解決兒子在上海的“異地”入學(xué)問題了。

這得益于上海居住證管理制度的改革。

經(jīng)2013年5月20日上海市政府第9次常務(wù)會議審議通過，《上海市居住證管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）于2013年7月1日起施行。按照這一辦法，取消了原有制度中的居住證分類，而以積分制度取代。達到120分積分標準值的持證人，可享受子女教育和社會保險等方面相應(yīng)的公共服務(wù)待遇。

張芳，2005年自武漢一所電子類大專院校畢業(yè)后，雖然在上海工作結(jié)婚生子，但戶口問題一直未得到解決。

“引入積分管理，突出了能力和貢獻的導(dǎo)向，為平凡崗位的普通勞動者提供了一個融入渠道?！痹?月19日上海市政府舉行的《管理辦法》新聞發(fā)布會上，上海市發(fā)改委總經(jīng)濟師翁華建說。

由此，上海也成為中國首個對外來人口全部采用居住證積分制管理的城市。

“這種操作手法至少看上去更加符合現(xiàn)代城市的管理理念，也在某種程度上沖淡了以往戶籍改革政策中濃厚的功利性。上海的政策可以說給了人們一個新的視角，在今后的戶籍改革中，更多地考慮人的付出和人的期望值。”上海市人口和計劃生育委員會黨委委員、副主任孫常敏如是認為。

積分制的希望

在6月19日的新聞發(fā)布會上，上海市人力資源和社會保障局副局長毛大立稱此次上海居住證實施積分制度是“從條件管理向積分管理的進步”，并指出希望為“長期合法穩(wěn)定就業(yè)、居住的來滬人員建立透明而且穩(wěn)定的預(yù)期”。

據(jù)記者了解，此前實施的居住證制度按照申請人的不同分為居住證A、B、C證，A證為國內(nèi)人才引進類居住證，審核實行按照要素計分制，C證則是一般居住證，針對普通外來從業(yè)人員——包括投靠親友類、就業(yè)類、臨時類等。而對于留學(xué)人員實行人才引進類居住證為B證。

在此前上海市對引進人才居住證的管理辦法中，“條件”十分明確：具有本科以上學(xué)歷或特殊才能的國內(nèi)外人員，在上海工作或創(chuàng)業(yè)，而持有上述居住證的人員，其居住證的有效期在一定年限以上的，可以申請子女在本市就讀；符合上述規(guī)定的境內(nèi)人員的子女，取得本市高中畢業(yè)文憑的，可以參加上海卷統(tǒng)一高考，報考本市部委屬高校、在外地有招生計劃的市屬高校或者民辦高校。

正是本科的學(xué)歷“條件”門檻，令來滬已經(jīng)多年的大專生張芳一直未能獲得上海居住證。

“按照最新的辦法，我們可以通過申請居住證解決子女就學(xué)和醫(yī)療保障等問題，慢慢地還有希望落戶上海?！碑厴I(yè)之后一直在張江科技園工作的張芳告訴記者。大專畢業(yè)積50分，43歲以下的最高可以達到30分，繳納社保一年還能積3分，修改后的居住證《管理辦法》給了張芳希望。

120分的標準，積分管理可謂是此次上海居住證改革的最大亮點。按照《管理辦法》，整個積分指標體系，由基礎(chǔ)指標、加分指標、減分指標和一票否決指標四部分組成。

“積分構(gòu)成顯示，兩類人士受到上海歡迎。一類是擁有良好教育背景，屬于城市稀缺專業(yè)的專業(yè)人士，他們可以獲得上限最高的積分。另一類是企業(yè)家與投資者，在加分指標中，投資納稅或帶動本地就業(yè)指標最高100分。”知名財經(jīng)分析人士葉檀對記者指出。

除此之外，緊缺急需專業(yè)、投資納稅或帶動本地就業(yè)、繳納職工社會保險費基數(shù)、特定的公共服務(wù)領(lǐng)域、遠郊重點區(qū)域、全日制應(yīng)屆畢業(yè)生、表彰獎勵人員、配偶為本市戶籍人員等條件都可以獲得相應(yīng)加分。

按照規(guī)定，分值決定子女就學(xué)達到積分標準的持證人，同住子女可以按照上海市有關(guān)規(guī)定，在上海參加高中階段學(xué)校招生考試、普通高等學(xué)校招生考試。配偶和同住子女也可以按照上海有關(guān)規(guī)定參加社會保險，并享受相關(guān)待遇。

“擁有居住證的人士與上海本地戶籍人士擁有基本相同的公共服務(wù)，居住證與戶籍含金量相差不大，可以替代戶籍使用。擁有居住證者不必放棄老家的田地、社保等等，相當(dāng)于同時擁有兩份保障。”對于改革之后居住證的“含金量”，葉檀分析道。

“從人數(shù)上來看，因為這個積分達到標準規(guī)定分值的持證人數(shù)肯定會比原有的人才居住證人數(shù)要增加，那么相應(yīng)的隨遷的子女參加中高考人數(shù)也會一定增加?！泵罅⒌脑捊o了如張芳一樣在上海工作的很多人信心。

老齡化下的“剛性需求”

合法穩(wěn)定居住以及合法穩(wěn)定就業(yè)便具有了申辦條件，大大增加了申請的覆蓋面。

“盡管居住證和戶口之間還有很大的不同，但是對于人們普遍關(guān)心的子女教育和社會保險等問題，上海居住證積分管理能起到示范、引導(dǎo)作用。從目前筆者掌握的數(shù)據(jù)看，按照新的規(guī)定，將會有30萬人左右會符合要求，而今后每年申請居住證的人口則由原來的2萬左右增加到4萬左右?！鄙虾Ｊ腥丝趯W(xué)會的一位學(xué)者告訴記者。

“近年來，隨著來滬人員總量不斷增加，為了更好地發(fā)揮居住證制度在保障來滬人員合法權(quán)益方面的作用，實行居住證積分管理，明確來滬人員的權(quán)利和義務(wù)，幫助來滬人員更好地融入上海?！鄙虾Ｊ姓ㄖ妻k高級法律專務(wù)江子浩如此介紹這次《管理辦法》出臺的背景。

上海交通大學(xué)教授陸銘也對記者指出，戶籍政策放寬，一方面有助于促進公平，外來流動人口給城市作出了貢獻，自然應(yīng)該更公平地享受到城市公共服務(wù)；另一方面還能促進經(jīng)濟增長和社會和諧發(fā)展。但是在不少專家看來，城市人口老齡化和社保透支才是推動改革的重要原因。

“這次改革一方面呼應(yīng)了國家推進城鎮(zhèn)化，加快戶籍改革的戰(zhàn)略決策。中國戶籍制度最難啃的骨頭在直轄市，上海的動作意味著戶籍制度整體改革終于開始。另一方面也是應(yīng)對城市日益加劇的人口結(jié)構(gòu)老齡化。” 上海大學(xué)社會學(xué)教授顧駿對記者指出。

據(jù)顧駿介紹，2012年，上海市戶籍人口老年人數(shù)量367萬，占比高達25.4%，老齡化勢頭迅猛，高齡化也呼之欲出。

自從2002年4月1日上海停辦藍印戶口逐步轉(zhuǎn)為“居住證管理”之后，人口的老齡化給上海帶來了諸多社會問題，首當(dāng)其沖的是上海社保。據(jù)了解，戶籍人口長期負增長和人均壽命上升，使得60歲以上的老人超過了戶籍人口總數(shù)的20%。

在2009年上?！皟蓵?期間，時任上海市委書記俞正聲就透露，2008年上海的社?；饑乐卮┑?，超過17%的財政資金被用于補貼社保開支，總數(shù)達到170億元以上。而近三年來，這些情形并未明顯好轉(zhuǎn)。

“如果不引入年輕人口以改變年齡結(jié)構(gòu)，上海將長期受困于老齡化，60歲以上人口將于2030年增加到500萬之多。屆時上海老齡化程度將超過日本，社保透支的情況也將‘越來越嚴重’?！敝袊丝趯W(xué)會副會長、上海社會科學(xué)院經(jīng)濟研究所所長左學(xué)金曾撰文說。

按照上海官方數(shù)據(jù)，2011年全市常住人口為2347.46萬人，沒有上海戶籍的900萬常住人口中，80%以上年齡不足39歲，這與本地人口老化恰成對比。換言之，他們繳納的社保費用將大大充實上海的社?；?。

120分門檻仍過高

“這次上海居住證的改革是典型的拿來主義?！痹谌~檀看來，向高學(xué)歷人才和企業(yè)家傾斜的《管理辦法》與德國、加拿大的技術(shù)移民和資金移民的手法頗為類似。

毛大立也坦言《管理辦法》的形成主要經(jīng)過了國際國內(nèi)比較借鑒、系統(tǒng)設(shè)計、實測模擬和專家論證聽取意見等過程。

“一個正義的、可行的并且穩(wěn)定的戶籍改革，至少是一種有益的嘗試?！比~檀分析道。

“上海作為一線城市，作為人口流入大城，馬上徹底取消非農(nóng)戶口，肯定不現(xiàn)實。因為戶口還是居住證的名稱改變?nèi)菀?，提供大量均等的公共服?wù)不是一個城市馬上能承受的?！鄙虾＝煌ù髮W(xué)特聘教授陸銘也對這次改革評價很高。

事實上，正是如此，自從6月19日新聞發(fā)布會之后，人們普遍對上海的做法持肯定態(tài)度。

并非沒有批評的聲音，上海大學(xué)社會學(xué)教授顧駿就是其中之一。在顧駿看來，120分的標準明顯過高。

“普通農(nóng)民工如果學(xué)歷不高，那積分就少得可憐。盡管工作年限增加會帶來積分，但一年只有2分，而過了40歲后，最高不過30分的年齡積分每年還要倒扣2分，什么時候能積滿120分?！鳖欜E說。

這意味著原來被擋在A證之外的大部分人仍沒有機會，尤其是對于那些農(nóng)民工來說?！案鼑乐氐膯栴}是，對于上海這樣的城市來說，又急需大量的公共服務(wù)如環(huán)衛(wèi)等。既然城市日趨老齡化，那么低端服務(wù)的需求肯定水漲船高，為什么對從事這些行業(yè)的來滬人員還要設(shè)置那么高的門檻？”顧駿進一步質(zhì)疑。

在顧駿看來，如果各地都采用這種自我本位的“準入門檻”，中國的城鎮(zhèn)化豈不應(yīng)該改稱為“精英城鎮(zhèn)化”？值得一提的是，除了上海居住證施行積分制改革之外，其他一些城市如廣州深圳也曾推行過100分制的“積分入戶”改革。

對此，葉檀指出，“上海積分制的做法值得鼓勵，卻沒有解決關(guān)鍵的問題”。

“首先，以政府所需的專業(yè)技術(shù)人才打分，未必能夠篩選出市場真正需要的緊缺人才。最終，上海得到高分的是那些擁有高學(xué)歷的亦步亦趨的高級打工人才。其次，投資移民拉動就業(yè)可以獲得高分，但真正的企業(yè)家早已是國際人士，這座城市應(yīng)該給予創(chuàng)業(yè)者以足夠的關(guān)注，不然很難拉動當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)。”葉檀解釋。

盡管非議被剛性需求所掩蓋，但對于上海、深圳等大型城市來說，對城市“綠卡”進行積分的開放心態(tài)，已經(jīng)走在了北京等地之前。