從今年7月1日起，上海實(shí)行居住證積分制度。目前，上海、深圳、杭州、廣州等城市都相繼出臺(tái)了居住證制度。今年5月6日的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議明確提出了“出臺(tái)居住證管理辦法，分類推進(jìn)戶籍制度改革”。其核心目標(biāo)就是讓非戶籍人口的權(quán)益得到保障和重視，使流動(dòng)人口在勞動(dòng)就業(yè)、醫(yī)療保險(xiǎn)、子女教育等方面享有應(yīng)有的待遇。

近年來，戶籍改革的呼聲日益高漲。農(nóng)村人口和城市外來人口渴望平等享受城市戶籍背后的公共福利和社會(huì)權(quán)利，從中央到地方也在逐步推進(jìn)戶籍制度改革。戶籍改革的阻力是什么？改革應(yīng)該怎么改？到底改什么？針對(duì)戶籍改革的三大焦點(diǎn)問題，記者近日與多位專家展開了對(duì)話。

短期內(nèi)改革成本大于改革利益是戶籍改革的重要阻礙

以居住證積分制度為代表的戶籍改革已提了很多年。很長(zhǎng)時(shí)間里，一紙戶口不僅是身份的象征，更負(fù)載著教育、醫(yī)療等各種公共福利。但有專家指出，戶籍改革的背后是尋求公共服務(wù)和權(quán)利均等化，在這種情況下，一次性解決所有人的戶籍問題，路途依然很遙遠(yuǎn)。

記者：戶籍制度核心問題是什么？目前戶籍改革遇到的阻礙有哪些？

中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院副教授王青斌：戶籍改革的核心是解決兩個(gè)問題：一是從農(nóng)民到城鎮(zhèn)居民的身份轉(zhuǎn)化問題；二是不同地域之間人口流動(dòng)問題。第一個(gè)問題的實(shí)質(zhì)是解決農(nóng)村戶口和城鎮(zhèn)戶口在醫(yī)療、教育等諸多方面的不同待遇；第二個(gè)問題的核心在于因不同地域發(fā)展的不平衡，人口過度向大城市集中所產(chǎn)生的一系列問題。

北京大學(xué)政府管理研究中心執(zhí)行主任閻雨：實(shí)現(xiàn)在法制基礎(chǔ)上的居住和遷徙自由是我國(guó)戶籍制度改革的目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，是一個(gè)逐步剝離戶籍附加成分，還本歸原的過程。

但各地區(qū)之間、大城市與小城鎮(zhèn)、城鎮(zhèn)與農(nóng)村之間，在就業(yè)、居住、社保等方面有巨大的政策性差異必然存在，仍然無法快速實(shí)現(xiàn)均等化。就地方政府而言，戶籍改革就意味著給外來人口以市民待遇，也就意味著要擴(kuò)大財(cái)政開支，就眼前的利益看，改革的成本是大于改革帶來的利益的，短期內(nèi)會(huì)花掉大筆的錢，而沒有明顯的政績(jī)，這也是戶籍制度改革重要的阻礙。

財(cái)稅改革是破解城鄉(xiāng)福利二元分割體制重要途徑

城鎮(zhèn)化改革方案的制定成為近日熱點(diǎn)，其發(fā)展規(guī)劃備受關(guān)注。與城鎮(zhèn)化改革方案相配套的是備受關(guān)注的戶籍制度改革?！蛾P(guān)于2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見》要求，根據(jù)城市綜合承載能力和轉(zhuǎn)移人口情況，分類推進(jìn)戶籍制度改革，統(tǒng)籌推進(jìn)相關(guān)公共服務(wù)、社會(huì)保障制度改革，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，將基本公共服務(wù)逐步覆蓋到符合條件的常住人口。

記者：阻礙城鎮(zhèn)化的體制藩籬已嚴(yán)重制約經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，面對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)化的改革難題，備受關(guān)注的戶籍制度該如何突破？

閻雨：就城鎮(zhèn)化進(jìn)程而言，要把富余農(nóng)村勞動(dòng)力從土地上轉(zhuǎn)移出來，首先必須拆除城鄉(xiāng)壁壘，改革戶籍制度，取消對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)的不合理限制，引導(dǎo)勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)間的流動(dòng)，建立城鄉(xiāng)一體的勞動(dòng)力市場(chǎng)，形成城鄉(xiāng)人口有序流動(dòng)的機(jī)制，創(chuàng)造自由流動(dòng)的良好就業(yè)環(huán)境。

推進(jìn)城鄉(xiāng)間的戶籍改革，有兩種做法值得關(guān)注：一是許多省市在實(shí)行的積分入戶，它包括基礎(chǔ)分、附加分、扣減分，基礎(chǔ)分包含個(gè)人素質(zhì)、居住情況和工作經(jīng)驗(yàn)三項(xiàng)內(nèi)容。這一方式有個(gè)明顯的特點(diǎn)：對(duì)入戶條件有了明晰的規(guī)定。積分制促進(jìn)了資源有限前提下的公平分配，條件清晰、簡(jiǎn)潔、公開，有利于避免暗箱操作和戶籍腐敗，為農(nóng)民工入戶打開了一扇大門。二是重慶的做法，它針對(duì)農(nóng)村承包地、宅基地、林地“三件衣服”和城市就業(yè)、社保、住房、教育、醫(yī)療“五件衣服”，為農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進(jìn)程設(shè)計(jì)了“3年過渡、3項(xiàng)保留、5項(xiàng)納入”的完整政策體系：一方面農(nóng)村居民轉(zhuǎn)戶后繼續(xù)保留農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、林地使用權(quán)等農(nóng)村土地權(quán)益，并保留原戶籍地計(jì)劃生育政策、農(nóng)村中糧直補(bǔ)與土地相結(jié)合的各種補(bǔ)貼，為進(jìn)城農(nóng)民提供更多、更大選擇余地；另一方面，確保轉(zhuǎn)戶進(jìn)城的農(nóng)村居民能夠進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)、養(yǎng)老、住房、教育、醫(yī)療等保障體系，充分享受城鎮(zhèn)公共服務(wù)。

大城市戶籍放開的實(shí)質(zhì)是資源配置實(shí)現(xiàn)均等化

在推動(dòng)戶籍制度改革過程中，有觀點(diǎn)認(rèn)為，大城市戶籍如果放開，人們會(huì)“一窩蜂”涌入，大城市就業(yè)壓力會(huì)變得更大，環(huán)境也會(huì)更加惡劣。以北京為例，有研究人員指出，若北京人口持續(xù)膨脹，那么南水北調(diào)的水量將會(huì)被快速增長(zhǎng)的人口吞噬。因此有專家指出，對(duì)于北京這類大城市，“留京指標(biāo)”是控制人口總規(guī)模的一步棋，與機(jī)動(dòng)車搖號(hào)、房產(chǎn)限購出發(fā)點(diǎn)相似，即短期內(nèi)遏制北京市人口不斷膨脹的傾向。

記者：一方面戶籍制度在進(jìn)一步放開，另一方面大城市不堪人口重負(fù)，面對(duì)這樣的矛盾，大城市的戶籍改革該如何解決這一困局？

首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)城市經(jīng)濟(jì)與公共管理學(xué)院副教授王暉：由于北京這類城市已經(jīng)具備了“壟斷性”發(fā)展能力，使很多其他地區(qū)的人對(duì)一線城市產(chǎn)生了特別的“羨慕嫉妒”心理。目前通過戶籍限制購車購房等，都帶有某種“社會(huì)排斥”的傾向，本身不符合現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的要求。但是，如果不改變北京這種類似壟斷性的城市發(fā)展格局，其吸引力只會(huì)增加，不會(huì)減少。戶籍如果開放，那必然加劇這種潮流式人口流動(dòng)，因?yàn)槿藗冞M(jìn)入一線城市是想獲得發(fā)展機(jī)遇和人生機(jī)會(huì)。所以，從這個(gè)層面理解，一線城市戶籍的無條件開放，暫時(shí)還將存在巨大的壓力。

中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)匡賢明：大城市戶籍放開的實(shí)質(zhì)是擺脫超經(jīng)濟(jì)的約束，使資源配置在各地實(shí)現(xiàn)均等化。如果在其他城市也可以同等公共服務(wù)待遇，大城市的吸引力將相對(duì)下降。退一步，即便沒有完全達(dá)到這個(gè)目標(biāo)，空氣污染、交通擁堵等成本上升，也將削弱大城市吸引力。但最壞的情況是，戶籍放開了，而公共資源配置仍高度傾向于北京等大城市，那有可能出現(xiàn)“人口爆炸”。坦率地說，這不能歸罪于戶籍制度，而要?dú)w罪于行政主導(dǎo)的城市化模式。

閻雨：在現(xiàn)有條件下，大城市可以首先為一部分長(zhǎng)期在城市就業(yè)的居民、農(nóng)民、外來人口提供“本地化”的公共服務(wù)，但更長(zhǎng)期的做法是逐步縮小教育、社保、住房等公共服務(wù)的差別，這樣才能最終消除“自由遷徙”的真正障礙。此外，大城市勞動(dòng)力數(shù)量繼續(xù)擴(kuò)張的空間十分有限，破解“大城市病”不能只著眼于人口數(shù)量增減進(jìn)出，更要看人口質(zhì)量。一個(gè)城市的競(jìng)爭(zhēng)力要進(jìn)行綜合考慮，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的引領(lǐng)方向是什么？到底需要什么樣的人？城市戰(zhàn)略規(guī)劃要把產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與教育結(jié)構(gòu)、人口素質(zhì)、就業(yè)層次等聯(lián)系在一起，就是要提高勞動(dòng)力的勞動(dòng)生產(chǎn)率，通過提升勞動(dòng)力素質(zhì)和提高勞動(dòng)技能才能獲得新的人口紅利。