莊勝男

【摘 要】我國財政支出中，項目支出占財政總支出的比重大，資金使用周期長，且有預(yù)算性和不確定性雙重性質(zhì)，其績效評價情況對整體財政支出的績效評價情況有舉足輕重的影響，因此對財政項目支出績效評價進(jìn)行分析有著非常重要的現(xiàn)實意義。

【關(guān)鍵詞】財政項目支出；績效評價

項目支出是行政事業(yè)單位為完成其特定的行政工作任務(wù)或事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，在基本支出以外發(fā)生的基于項目的專項支出。項目支出預(yù)算占財政總預(yù)算的比重大，資金使用周期長，且有預(yù)算性和不確定性雙重性質(zhì)。因此項目支出在預(yù)算的編制、執(zhí)行、評價上應(yīng)著重考慮自身的特點。對項目支出資金進(jìn)行系統(tǒng)、科學(xué)地績效評價，最大限度的發(fā)揮財政資金的使用效益，是深化部門預(yù)算改革 提高財政資金使用效益的關(guān)鍵。

一、財政項目支出績效評價存在的主要問題

根據(jù)當(dāng)前財政績效評價的要求，我們需要建立量化、互動、規(guī)范的財政績效管理制度，以管理成果為導(dǎo)向，通過建立績效預(yù)算，實行績效評價，從而達(dá)到提高財政資金的使用效率，加強(qiáng)政府管理效能的目的。當(dāng)前我國項目支出績效評價還處于起步階段，財政大專項開始實施績效評價工作，行政事業(yè)類等常規(guī)小專項經(jīng)費并未納入考評，績效評價體制不完善，歸納總結(jié)主要存在以下方面問題：

（一）績效評價觀念不強(qiáng)，未建立常規(guī)評價制度

財政項目支出具有經(jīng)濟(jì)效益與社會效益、雙重性質(zhì)。在傳統(tǒng)的理念下，財政部門的評價重在項目支出合理性、合規(guī)性與合法性，績效評價環(huán)節(jié)沒有納入預(yù)算管理，作為對預(yù)算單位考評的重點。2001年起，我國各級財政部門開展了財政項目資金績效評價試點，取得了一些成績，但財政支出績效評價工作一直未全面推廣，尚未形成明確的績效評價管理機(jī)構(gòu)，績效評價結(jié)果缺乏約束力，使得績效評價改革一直滯后于財政管理體制改革的進(jìn)程。

（二）績效評價制度基礎(chǔ)不完善，缺乏立法支持

當(dāng)前我國財政支出績效評價工作還處于理論探討和試點摸索階段，實施的評價主要是針對項目支出進(jìn)行績效評價。在績效評價工作具體實施過程中，目前僅有《財政支出績效管理暫行辦法》作為評價依據(jù)。該辦法不是國家法律，權(quán)威性不高，對績效評價問題的規(guī)定概括籠統(tǒng)，對績效評價工作規(guī)范性不強(qiáng)。《預(yù)算法》、《審計法》等法律法規(guī)中也未對財政支出的績效評價進(jìn)行著重強(qiáng)調(diào)。財政資金的績效評價依據(jù)未上升到法律層次。

（三）績效評價實施流程不統(tǒng)一，缺乏系統(tǒng)性的評價標(biāo)準(zhǔn)

財政績效評價實施流程影響績效評價結(jié)果，只有規(guī)范的操作流程才能得到客觀公正的績效評價結(jié)果。當(dāng)前我們未建立具有可操作性的統(tǒng)一規(guī)范化流程，績效評價實施流程主要還是倚仗具體評價人的專業(yè)判斷。評價過程中，能否搜集到充足的數(shù)據(jù)支持評價結(jié)果，評價方法選用的恰當(dāng)與否，評價指標(biāo)體系建立是否科學(xué)，評價結(jié)果與預(yù)算單位的設(shè)定的績效目標(biāo)進(jìn)行是否有效對比，由于受主觀因素的影響，會導(dǎo)致評價結(jié)果不夠客觀，存在偏差。此外，如何界定預(yù)算單位績效目標(biāo)初始制定是否科學(xué)有效、切實可依；當(dāng)前項目支出績效評價中過于關(guān)注項目實施過程的評價，而對項目實施的后續(xù)環(huán)節(jié)涉及不多，無法對實現(xiàn)對項目遠(yuǎn)期的社會效益及經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行跟蹤評價，也是我們需要重點關(guān)注的問題。

二、 建立財政項目支出績效評價制度的有效途徑

財政項目支出績效評價制度的建立與推廣實施是一個漸進(jìn)的過程，需要相關(guān)各方面做好基礎(chǔ)工作、全面配合，我主要從以下四個方面進(jìn)行闡述：

（一）以法律形式確定績效評價主體

實施財政資金的績效評價工作是提升政府工作效率和增強(qiáng)政府工作責(zé)任的保證，因此財政績效評價工作需要有專門的法律來進(jìn)行規(guī)范。法律中應(yīng)明確要求各級政府部門樹立績效工作觀念，確定績效評價主體，項目資金使用單位需制定和提供績效工作方案，上報績效評價結(jié)果。

當(dāng)前我國財政資金績效評價工作主要是由所屬財政部門的財政投資評審機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)獨立完成。財政投資評審機(jī)構(gòu)具有隊伍、技術(shù)、專業(yè)和經(jīng)驗等得天獨厚的優(yōu)勢，評審時開展時通常得到各預(yù)算部門和項目實施單位的大力配合，評審結(jié)果比較客觀工作。但是財政投資評審機(jī)構(gòu)隸屬財政部門，財政部門既是項目預(yù)算立項的審核者，又是及財政資金的分配者，有時績效評價工作開展會缺乏相對的獨立性。我們應(yīng)該采用有資質(zhì)的獨立第三方作為績效評價機(jī)構(gòu)，更能夠客觀公正、統(tǒng)一規(guī)范的實施績效評價工作。

（二）建立績效預(yù)算制度

績效預(yù)算制度要求項目預(yù)算的編制向科學(xué)化精細(xì)化水平發(fā)展，以保證項目預(yù)算編制操作性和執(zhí)行力。立項時，需要對項目可行性進(jìn)行論證，按照專家給予的評審意見進(jìn)行修正，確保項目的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。項目預(yù)算具體編制時，需聯(lián)合各個相關(guān)部門搜集整理原始資料，預(yù)測資金需求量，為財務(wù)部門進(jìn)行預(yù)算編制提供科學(xué)合理的依據(jù)。項目執(zhí)行時建立動態(tài)監(jiān)督機(jī)制，切實保證?？顚Ｓ?。明確項目責(zé)任人，項目責(zé)任人通過監(jiān)督項目執(zhí)行進(jìn)度，配比調(diào)撥資金，同時定期分析項目預(yù)算執(zhí)行情況，發(fā)現(xiàn)執(zhí)行不力時及時查找原因，做出調(diào)整。項目資金使用必須真實合法，嚴(yán)格按照預(yù)算支出。如因?qū)嶋H情況確實需要調(diào)整預(yù)算，需報財政部門審核。

（三）規(guī)范財政項目支出績效評價

財政項目支出的績效評價主要是對其項目實施成果與其預(yù)先制定目標(biāo)之間的進(jìn)行比較，評價目標(biāo)設(shè)立是否合理，項目能否如期完成，達(dá)到預(yù)先設(shè)定的評價目標(biāo)。指標(biāo)體系的設(shè)立需財政部門、預(yù)算單位、項目實施單位共同參與。由于項目的種類性質(zhì)不同，我們需要根據(jù)項目設(shè)立相應(yīng)的指標(biāo)體系。通常建立通用指標(biāo)和專用指標(biāo)的復(fù)合指標(biāo)體系來評價不同性質(zhì)的項目，這樣便于體現(xiàn)項目的特性，滿足評價的需要。在指標(biāo)選擇時，定性指標(biāo)和定量指標(biāo)相結(jié)合。定性指標(biāo)用來初步判別項目績效情況，定量指標(biāo)可以精確計算項目達(dá)標(biāo)程度。我們可以通過建立項目庫，進(jìn)行同一性質(zhì)不同項目的比對，形成該類項目總體績效評價趨勢。對偏離項目績效評價的項目進(jìn)行原因查找，為項目改進(jìn)提供依據(jù)。

（四）績效評價結(jié)果的反饋和應(yīng)用

績效評價結(jié)果作為加強(qiáng)政府性資金管理的依據(jù)，為政府做出有效的決策提供可靠的信息?？冃гu價結(jié)果可以幫助項目執(zhí)行部門發(fā)現(xiàn)項目進(jìn)程中存在的問題，依據(jù)評價結(jié)果的指引，進(jìn)行項目調(diào)整，以保證項目達(dá)到預(yù)期的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。其次，績效評價結(jié)果也是下一年度預(yù)算安排的依據(jù)，為我國逐步建立績效預(yù)算制度奠定基礎(chǔ)。同時績效評價結(jié)果也是作為對項目預(yù)算單位考核的依據(jù)，通過建立績效問責(zé)制度，對項目執(zhí)行不利的預(yù)算單位進(jìn)行懲處，形成威懾力和倒逼機(jī)制，督促項目單位嚴(yán)格加強(qiáng)項目管理，用好每一分錢。

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