反腐聲浪持續(xù)高漲，改革再次面臨契機(jī)。

2013年1月22日，中共中央總書記習(xí)近平在十八屆中央紀(jì)委二次全會(huì)上稱，“要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制?！?/p>

這次會(huì)議既有新年反腐大計(jì)的部署，亦可觀新一屆中央集體的施政風(fēng)向。

自中共十八大以來(lái)，習(xí)近平已多次就此公開表態(tài)。他首次出訪時(shí)在廣東指出，“現(xiàn)在我國(guó)改革已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，我們必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時(shí)機(jī)深化重要領(lǐng)域改革?！痹谡尉值谝淮渭w學(xué)習(xí)時(shí)又稱：“大量事實(shí)告訴我們，腐敗問題越演越烈?！?/p>

中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院副院長(zhǎng)李永忠觀察到，“腐敗問題越演越烈”這一說法是首次出現(xiàn)在總書記的公開話語(yǔ)里。

與此同時(shí)，反腐重拳連出，兩個(gè)月間免去了李春城、衣俊卿兩名省部官員，其中正在受查的李春城是十八大后首位落馬的候補(bǔ)中央委員。

而新華社首次披露政治局常委的家庭成員信息，亦被民間解讀為推動(dòng)官員財(cái)產(chǎn)公示的信號(hào)。

最新的進(jìn)展是，十八屆中央紀(jì)委二次全會(huì)公報(bào)提出，認(rèn)真執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)制度，并開展抽查核實(shí)工作。反腐力度逐漸加大，已為大勢(shì)。

2013年引首以望，既是十八大之后的開局之年，又是第二個(gè)反腐五年規(guī)劃（《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013-2017年工作規(guī)劃》）的起草接近尾聲之際；還是中國(guó)加入《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》后的履約審議年，來(lái)自內(nèi)外部的壓力與改革契機(jī)并存。

按照中央紀(jì)委研究室主任李雪勤的說法，在建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系問題上，第一個(gè)五年規(guī)劃主要是“建立”，下一個(gè)五年規(guī)劃主要是“健全”，重點(diǎn)放在健全體制機(jī)制制度上，核心是把權(quán)力管好。這與《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》所要求的反腐“更加制度化、機(jī)制化”不謀而合。

1979年以來(lái)的反腐實(shí)踐證明：經(jīng)濟(jì)體制改革與政治體制改革不同步所拉開的縫隙，恰是腐敗滋生蔓延并得以易發(fā)多發(fā)的生存空間。李永忠認(rèn)為，腐敗從權(quán)錢交易、權(quán)色交易轉(zhuǎn)為權(quán)權(quán)交易，大案、要案頻發(fā)，向要害部位和核心層滲透。因此，應(yīng)該把制度反腐作為中國(guó)特色反腐的根本之道，“唯有制度反腐才能大面積、大范圍及比較深入地解決社會(huì)轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌期間所出現(xiàn)的問題”。

前瞻制度反腐，不僅要在官員財(cái)產(chǎn)公示、腐敗存量處理、“法外反腐”的使用和規(guī)范、民眾參與等方面推陳出新，更須通過改革權(quán)力結(jié)構(gòu)，趟過腐敗雷區(qū)，推進(jìn)改革進(jìn)程。

網(wǎng)絡(luò)反腐與鼓勵(lì)舉報(bào)

1月17日，衣俊卿被免去中央編譯局局長(zhǎng)職務(wù)，新華網(wǎng)稱其“因?yàn)樯钭黠L(fēng)問題不適合繼續(xù)在現(xiàn)崗位工作”。此前，女博士常艷12萬(wàn)字網(wǎng)文自曝與衣俊卿婚外情，在網(wǎng)絡(luò)瘋轉(zhuǎn)。這僅是網(wǎng)絡(luò)反腐拉下的官員之一。

2008年底被網(wǎng)民曝光的南京“名煙局長(zhǎng)”周久耕，從躥紅網(wǎng)絡(luò)到被免職僅用了15天。2012年，“表哥”楊達(dá)才、雷政富不雅照、“房叔”蔡彬等事件使微博反腐突起。

紙媒、網(wǎng)媒、外媒與自媒體，似乎組成一個(gè)立體網(wǎng)絡(luò)，正自發(fā)對(duì)中國(guó)官員進(jìn)行“財(cái)產(chǎn)公示”。

反腐是一場(chǎng)沒有硝煙的戰(zhàn)爭(zhēng)，僅僅依靠職能部門，不足以打擊腐敗。民眾作為反腐的主力軍，其作用不容忽視。網(wǎng)絡(luò)公開反腐反應(yīng)快、傳播廣、影響大，同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)反腐亦凸顯了傳統(tǒng)渠道的不暢，民眾反腐的迫切愿望和對(duì)清廉政治的向往。作為反腐主力軍的民眾為何不依托、不信任官方舉報(bào)渠道，而選擇網(wǎng)絡(luò)反腐，是值得反思的問題。

2012年12月28日，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)通過了《關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》，立法推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制。這一決定給逐漸興起的網(wǎng)絡(luò)反腐籠罩了一層不確定性。不過，11天之后，中央紀(jì)委新聞發(fā)言人崔少鵬在發(fā)布會(huì)上表示，各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)提倡實(shí)名舉報(bào)，凡是實(shí)名舉報(bào)的，優(yōu)先辦理，及時(shí)回復(fù)。

2003年，網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)就已進(jìn)入官方反腐渠道。當(dāng)年，最高檢察院建立網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)平臺(tái)。兩年后，中央紀(jì)委信訪室、監(jiān)察部舉報(bào)中心的網(wǎng)址公布。但因官方網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)渠道的低調(diào)、非透明，其處理效果如何外界所知不多。

事實(shí)上，早在十五大報(bào)告中即明確，“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨政齊抓共管，紀(jì)委組織協(xié)調(diào)，部門各負(fù)其責(zé)，依靠群眾的支持和參與?！眮?lái)自紀(jì)檢部門的人士稱，這些年來(lái)前四句話有不同程度的落實(shí)，但最后一句卻沒有得到落實(shí)。

李永忠認(rèn)為，群眾沒有參與進(jìn)來(lái)，或者是少平臺(tái)，或者是缺渠道，在期望之下，眼看腐敗越來(lái)越嚴(yán)重，不滿情緒逐步上升，就會(huì)由對(duì)腐敗分子的不滿逐漸轉(zhuǎn)向?qū)Ψ锤瘷C(jī)關(guān)的不滿。因此，“網(wǎng)絡(luò)反腐是群眾自發(fā)參與和支持反腐的契機(jī)。對(duì)群眾參與反腐要疏導(dǎo)不要阻撓，要回應(yīng)不要回避，要積極引導(dǎo)而不要扮演行政領(lǐng)導(dǎo)?！?/p>

在支持和鼓勵(lì)群眾舉報(bào)方面，香港廉政公署的經(jīng)驗(yàn)或可參考。香港廉政公署發(fā)言人對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者介紹，香港市民對(duì)廉政公署的信任，可從具名舉報(bào)的比例看出。廉政公署成立之初，收到的舉報(bào)中，只有約三分之一的投訴人愿意提供個(gè)人資料，但近年具名舉報(bào)的比例為70%以上。

廉政公署實(shí)行的舉報(bào)人保密政策，也讓舉報(bào)人安心舉報(bào)。所有舉報(bào)材料均以秘密檔案處理，只有獲授權(quán)人士在必要知情的情況下才可接觸，廉署人員必須遵守保密守則，否則視為違紀(jì)甚至違法。

香港還設(shè)有保護(hù)證人法例，讓執(zhí)法機(jī)構(gòu)在法律的框架下對(duì)證人做出適當(dāng)保護(hù)。廉政公署經(jīng)過評(píng)估，如需為證人安排保護(hù)措施，可把證人納入保護(hù)計(jì)劃中。比如24小時(shí)人身保護(hù)、給身份證換名字、適當(dāng)時(shí)安排去國(guó)外等。

香港廉政公署前副專員郭文緯稱，對(duì)實(shí)名舉報(bào)者，廉政公署的承諾是48小時(shí)給出答復(fù)是否跟進(jìn)調(diào)查，如果對(duì)方同意見面還可約見。如果證據(jù)不清楚，會(huì)向舉報(bào)人說清楚。調(diào)查結(jié)束后會(huì)告知舉報(bào)人。“一般來(lái)說至少90%的舉報(bào)一年里會(huì)處理完，每一年廉政公署都會(huì)公布這個(gè)數(shù)字?！?/p>

中央紀(jì)委有關(guān)實(shí)名舉報(bào)優(yōu)先辦理的承諾如能落到實(shí)處，將可獲取更多的群眾支持。目前自發(fā)的網(wǎng)絡(luò)反腐，機(jī)會(huì)成本太大、勝率太低、風(fēng)險(xiǎn)太高。有關(guān)紀(jì)檢人士建議，在反腐中應(yīng)發(fā)揮社會(huì)組織如工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、媒體、民間機(jī)構(gòu)在政治參與中的作用，讓分散式的反腐轉(zhuǎn)變?yōu)橛薪M織的反腐?！肮裆鐣?huì)的形成，就要依靠社會(huì)組織的發(fā)育，而社會(huì)組織的出現(xiàn)必須要在政治體制改革和反腐中發(fā)揮應(yīng)有的作用。”

“鎖著的抽屜”如何打開

在“房叔”、“房姐”相繼曝光的同時(shí)，有關(guān)官員拋售房產(chǎn)之說亦頻現(xiàn)報(bào)端，這再次引起各界對(duì)官員財(cái)產(chǎn)公示制度的討論。

官員財(cái)產(chǎn)公示自1988年進(jìn)入官方視野，曾一度列入立法規(guī)劃，后因種種原因擱置。去年12月28日，官方重提研究論證建立國(guó)家公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)方面的法律制度，但這一制度何時(shí)落地尚不明朗。

中國(guó)目前實(shí)行的是官員財(cái)產(chǎn)內(nèi)部申報(bào)制，因“報(bào)而不公”“報(bào)而不查”，被稱為“鎖在抽屜的財(cái)產(chǎn)申報(bào)”。

這項(xiàng)制度俗稱“陽(yáng)光法案”，目前已在137個(gè)國(guó)家實(shí)施，被認(rèn)為是防止官員腐敗的治本之策和反腐制度建設(shè)的突破口，是“終端防腐”的不二法門。民間和多數(shù)學(xué)者對(duì)此寄予厚望，多年來(lái)呼聲不斷。自2009年阿爾泰首次試水后，多地試點(diǎn)大多無(wú)疾而終。2012年12月，廣東省紀(jì)委書記黃先耀公開表態(tài)開展領(lǐng)導(dǎo)干部家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)試點(diǎn)，并在一定范圍內(nèi)公示，2014年前完成試點(diǎn)后逐步推開。

按照廣州市紀(jì)委新聞發(fā)言人梅河清的介紹，推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示制度已被納入廣州市委全會(huì)100項(xiàng)重點(diǎn)督辦工作，南沙新區(qū)將在春節(jié)后啟動(dòng)試點(diǎn)。梅河清表示，香港與廣州地緣相近、文化同源，具有一定借鑒意義，但目前在認(rèn)識(shí)上存在四個(gè)誤區(qū)：一是并非所有公務(wù)員都要申報(bào)，香港16萬(wàn)公務(wù)員中只有3100多名在重要崗位上的公務(wù)員需要申報(bào)；二是財(cái)產(chǎn)申報(bào)不包括工資收入，主要是房產(chǎn)、公務(wù)員配偶和子女的從業(yè)情況、公務(wù)員的投資及交易情況；三是申報(bào)但不完全公開，香港只有40個(gè)公務(wù)員職位要向社會(huì)公開財(cái)產(chǎn)情況；此外，香港把保護(hù)隱私作為財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示制度的基本原則，亦是國(guó)際慣例。

多數(shù)受訪的專家學(xué)者認(rèn)為，官員財(cái)產(chǎn)應(yīng)該公示而且必須公示，但針對(duì)公示的內(nèi)容、時(shí)機(jī)、官員的級(jí)別等具體分歧可以討論。

一位駐中央機(jī)關(guān)紀(jì)檢組工作人員認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)中存在很多難以界定的情況，如灰色收入、高級(jí)干部的福利待遇等。以在京部級(jí)官員為例，其中一些人低價(jià)購(gòu)入的“房改房”多在三環(huán)以內(nèi)，周圍房?jī)r(jià)每平方米四五萬(wàn)元，“這怎么界定？這些不明確，無(wú)法公示，最后如果公示官員的工資收入，意義何在？”另外，公示個(gè)人財(cái)產(chǎn)還是家庭財(cái)產(chǎn)，家庭財(cái)產(chǎn)如何界定？

去年11月30日，中共中央政治局常委、中央紀(jì)委書記王岐山在京召開反腐座談會(huì)，出席專家稱，王岐山表示有信心搞官員財(cái)產(chǎn)公示，但困難很大，不會(huì)馬上出臺(tái)政策。

“試點(diǎn)搞了那么久，為什么推不動(dòng)，找到隱情才能做到科學(xué)規(guī)劃。”李永忠說，現(xiàn)在還不完全具備在全國(guó)范圍內(nèi)普遍推廣的前提條件。第一是技術(shù)條件不完全具備；第二是存在相當(dāng)數(shù)量的腐敗存量。要推進(jìn)官員家庭財(cái)產(chǎn)公示，首先必須對(duì)腐敗存量有科學(xué)的判斷。腐敗存量的大小、人數(shù)的多少、時(shí)間的長(zhǎng)短，才能決定公示的范圍、內(nèi)容和先后。

湖南商學(xué)院副院長(zhǎng)王明高長(zhǎng)期致力于反腐敗研究，他同樣反對(duì)目前大范圍推行官員家庭財(cái)產(chǎn)公示制?！斑@是一把雙刃劍，如果不消除腐敗呆賬，倉(cāng)促推行這一制度會(huì)遭遇不可測(cè)的政治風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。”

李永忠建議可行的辦法是：先在試點(diǎn)地區(qū)搞財(cái)產(chǎn)公示，從新提拔、新后備的干部開始，成功后再?gòu)?fù)制并推行全國(guó)。通過試點(diǎn)也可以知道官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)真實(shí)性程度如何，出了問題怎么解決，遇到阻力抵制怎么辦。

他建議將廣東的三個(gè)試點(diǎn)地區(qū)設(shè)為“政改特區(qū)”以激勵(lì)改革?！叭绻麤]有特區(qū)來(lái)做‘政改的孵化器’，試點(diǎn)很難有所作為，一旦出了問題沒人埋單，因此縮頭縮腦，不敢大膽前行?！?/p>

中央黨校政法教研部教授林則主張先利用現(xiàn)有的申報(bào)制度，增加四個(gè)環(huán)節(jié)。第一，審查環(huán)節(jié)。由紀(jì)檢部門、單位財(cái)務(wù)部門、銀行、群眾代表組成審核小組，審核官員申報(bào)的財(cái)產(chǎn)，并與干部的重大事項(xiàng)匯報(bào)制相聯(lián)系。第二，公示環(huán)節(jié)。先在同級(jí)之間公示，同級(jí)之間收入和機(jī)會(huì)相近，且容易發(fā)現(xiàn)問題。隨后，公示的范圍逐漸擴(kuò)大。第三，懲治環(huán)節(jié)。對(duì)于瞞報(bào)、漏報(bào)、謊報(bào)的，嚴(yán)肅處理，給予黨紀(jì)、政紀(jì)處分。第四，登記環(huán)節(jié)。對(duì)干部每年的申報(bào)情況留檔建誠(chéng)信檔案，并在任用干部時(shí)作為參考依據(jù)。

中央紀(jì)委此次提出要抽查核實(shí)已有的領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)事項(xiàng)，與林所提的第一點(diǎn)吻合。

受訪者中，唯有香港廉政公署前副專員郭文緯和北京航空航天大學(xué)廉潔教育與研究中心主任任建明認(rèn)為，依靠官員財(cái)產(chǎn)公示反腐的作用并不是那么大。郭文緯稱，財(cái)產(chǎn)公示制度下，問題官員不會(huì)把財(cái)產(chǎn)登記在自己名下，香港的財(cái)產(chǎn)申報(bào)主要是用來(lái)防止利益沖突，只有一定級(jí)別的官員申報(bào)投資和配偶的職業(yè)，需向社會(huì)公示的人員更少。

因此，需要厘清的一個(gè)誤區(qū)是國(guó)外并非所有官員公開申報(bào)財(cái)產(chǎn)。美國(guó)的財(cái)產(chǎn)申報(bào)分公開申報(bào)和不公開申報(bào)兩種。美國(guó)聯(lián)邦政府行政部門包括總統(tǒng)、副總統(tǒng)、高級(jí)行政官員在內(nèi)的公職人員須進(jìn)行公開申報(bào)，部分中層或中層以下的官員進(jìn)行不公開申報(bào)。

國(guó)家行政學(xué)院博士后仲武冠也表示，在以往的試點(diǎn)中，科級(jí)干部成為財(cái)產(chǎn)公示的主要對(duì)象，效果并不理想。應(yīng)選擇一定級(jí)別的官員申報(bào)公示財(cái)產(chǎn)，級(jí)別越高越有利于實(shí)現(xiàn)反腐目標(biāo)。比如中央單位（含央企）局級(jí)以上的官員，地方官員中處級(jí)以上的官員?！皬膰?guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，實(shí)現(xiàn)副部級(jí)以上官員財(cái)產(chǎn)公示的成效最為顯著，也是一國(guó)是否真正實(shí)現(xiàn)官員財(cái)產(chǎn)公示的標(biāo)志。”

“法外反腐”如何規(guī)范

在中國(guó)的反腐斗爭(zhēng)中，中央紀(jì)委及各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)具有核心地位，握有“兩規(guī)”“兩指”兩把利器。這源于上世紀(jì)80年代末90年代初，在反腐斗爭(zhēng)形勢(shì)嚴(yán)重的特殊時(shí)期，“兩規(guī)”應(yīng)運(yùn)而生成為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查案所亟須的特殊組織措施和調(diào)查手段。

“兩規(guī)”（民間俗稱為“雙規(guī)”）最早見于1990年12月頒發(fā)的《行政監(jiān)察條例》（已于1997年5月廢止）。隨后1994年《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》的施行，使“兩規(guī)”的使用有了內(nèi)部依據(jù)，并成為突破要案行之有效的重要手段。1997年通過的《行政監(jiān)察法》則規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)“責(zé)令有違反行政紀(jì)律嫌疑的人員在指定的時(shí)間、地點(diǎn)對(duì)調(diào)查事項(xiàng)涉及的問題做出解釋和說明”。

作為紀(jì)檢部門采取的一種非訴訟的調(diào)查方式，“兩規(guī)”在一定程度上限制了被查者的人身自由，近年來(lái)多受詬病。按照《立法法》的規(guī)定：限制公民人身自由的強(qiáng)制措施只能由法律規(guī)定。因此，在現(xiàn)代法治背景下，“兩規(guī)”也到了變革的時(shí)候。

京衡律師集團(tuán)董事長(zhǎng)兼主任陳有西認(rèn)為，紀(jì)委主導(dǎo)的、封閉的、不受《刑事訴訟法》制約的反腐敗模式，只會(huì)越反越腐敗，應(yīng)該取消“兩規(guī)”“兩指”。

王明高對(duì)此并不認(rèn)可。他認(rèn)為，“兩規(guī)”“兩指”是在反腐的長(zhǎng)期實(shí)踐中形成的中國(guó)特色的制度，是行之有效的措施和經(jīng)驗(yàn)，但因?yàn)槿狈σ?guī)范和制約，在實(shí)踐中有所變形。在他看來(lái)，應(yīng)該嚴(yán)格規(guī)范“兩規(guī)”，使之法律化、規(guī)范化。比如，可將執(zhí)法主體規(guī)定為反貪污賄賂部門或紀(jì)檢監(jiān)察部門，嚴(yán)格限定執(zhí)行程序等。

事實(shí)上，30多年來(lái)幾乎所有的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的違紀(jì)、違法腐敗案件，鮮見有同級(jí)紀(jì)委監(jiān)督、檢舉、揭發(fā)，這與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的同體監(jiān)督模式有關(guān)。依據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)是黨內(nèi)監(jiān)督的專門機(jī)關(guān)，因?qū)嵭型w監(jiān)督，而非異體監(jiān)督，各級(jí)紀(jì)委無(wú)法完成職責(zé)，這也是各級(jí)紀(jì)委重建以來(lái)面臨的最大困境和尷尬。

“但是各級(jí)紀(jì)委又不得不發(fā)揮作用，通過辦案體現(xiàn)其職責(zé)、完成其使命，隨著外延的擴(kuò)大，內(nèi)涵不得不縮小，各級(jí)紀(jì)委由監(jiān)督機(jī)關(guān)變?yōu)檗k案機(jī)關(guān)，黨內(nèi)專門監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位隨之下降?！币晃患o(jì)檢官員說，隨著違紀(jì)違法黨員和黨組織數(shù)量的不斷增加，紀(jì)委選擇性執(zhí)紀(jì)和自由裁量權(quán)也隨之增加，一些地方和單位的紀(jì)檢監(jiān)察違紀(jì)違法現(xiàn)象也在上升。

“‘兩規(guī)’是反腐一線斗爭(zhēng)的產(chǎn)物，而不是腐敗分子的發(fā)明創(chuàng)造，是目前突破腐敗案件的一個(gè)殺手锏，對(duì)腐敗分子具有極大的殺傷力?！崩钣乐医ㄗh，可以十年為期，每年逐漸減少“兩規(guī)”的使用，使紀(jì)檢機(jī)關(guān)逐步從辦案機(jī)關(guān)向監(jiān)督機(jī)關(guān)恢復(fù)，最后實(shí)現(xiàn)不用。這樣既有利于推進(jìn)政治體制改革，也能全面履行黨章賦予的職責(zé)。

反腐機(jī)構(gòu)如何高效運(yùn)行

在對(duì)“兩規(guī)”制度反思的同時(shí)，領(lǐng)銜中國(guó)反貪的紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)等反腐機(jī)構(gòu)的職能和體制設(shè)計(jì)也開始引起注意。

目前中國(guó)反腐敗的職能機(jī)構(gòu)，主要有中共紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、國(guó)家司法機(jī)關(guān)、政府監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)以及國(guó)家預(yù)防腐敗局，形成了“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管、紀(jì)委組織協(xié)調(diào)、部門各負(fù)其責(zé)、依靠群眾支持和參與的具有中國(guó)特色的反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制”。

從反腐的部門和人力看，反腐的決心和投入極大。但為什么腐敗官員的級(jí)別越來(lái)越高，腐敗金額越來(lái)越大，以至有人認(rèn)為當(dāng)前進(jìn)入“越反越腐”的怪圈？而在彈丸之地的香港，香港廉政公署在職人數(shù)1300余人，把700余萬(wàn)人口的香港打造成了廉潔之都。

“太多反腐機(jī)構(gòu)相互掣肘，又缺乏獨(dú)立性，處處受到制約，相當(dāng)于把拳腳捆綁起來(lái)?！比谓髡f。在受邀參與王岐山組織的座談時(shí)，他就提出要建立一個(gè)有效、專業(yè)的反腐體系。

實(shí)踐中，紀(jì)委是反腐的重要機(jī)構(gòu)，但因其是黨內(nèi)的監(jiān)督機(jī)關(guān)，基本上處于“被動(dòng)反腐”的狀態(tài)；監(jiān)察機(jī)關(guān)依法監(jiān)督行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員等執(zhí)法、廉政、效能情況，但1993年起監(jiān)察機(jī)關(guān)與紀(jì)委合署辦公后，實(shí)行一套工作機(jī)構(gòu)；人民檢察院內(nèi)設(shè)的反貪局，專門偵查國(guó)家工作人員貪污、受賄等職務(wù)犯罪，但其主動(dòng)發(fā)揮作用的空間不足；審計(jì)機(jī)關(guān)因設(shè)置在同級(jí)政府內(nèi)，難有獨(dú)立性。

為確保反腐機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，需突破目前的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。對(duì)簽署國(guó)具有范本作用的《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》，規(guī)定各締約國(guó)均應(yīng)當(dāng)確保設(shè)有一個(gè)或多個(gè)機(jī)構(gòu)專司打擊腐敗，“這類機(jī)構(gòu)或者人員應(yīng)當(dāng)擁有根據(jù)締約國(guó)法律制度基本原則而給予的必要獨(dú)立性，以便能夠在不受任何不正當(dāng)影響的情況下有效履行職能”。

香港廉政公署的高度獨(dú)立性，被公認(rèn)是香港有力打擊腐敗的重要因素之一。廉署獨(dú)立工作，對(duì)行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)。郭文緯說，他擔(dān)任廉署副專員時(shí)，職級(jí)排名在香港是40多位，“但從來(lái)沒有什么局長(zhǎng)、政務(wù)司司長(zhǎng)等官員，敢在案件上跟我打招呼，這是妨礙司法公正?！?/p>

任建明建議進(jìn)行“縱向垂直、橫向整合”的改革，把隸屬于地方各級(jí)政府的反腐機(jī)構(gòu)從地方政府中剝離，橫向整合各部門，以改變現(xiàn)有設(shè)置條塊分割、資源分散、職能交叉的局面，提高反腐效力。

進(jìn)行縱向和橫向的改革后，要通過體制改革和立法對(duì)反腐機(jī)構(gòu)充分授權(quán)，包括調(diào)查權(quán)。正因紀(jì)委不具有調(diào)查權(quán)，“兩規(guī)”“兩指”才成為替代性措施。另外，還要通過體制改革對(duì)反腐機(jī)構(gòu)設(shè)置制約監(jiān)督機(jī)制。

中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授陳衛(wèi)東建議，在紀(jì)委、監(jiān)察和檢察院反貪部門的基礎(chǔ)上組建反腐偵查機(jī)關(guān)，偵查終結(jié)的案件則由檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)批捕和起訴，以形成權(quán)力之間的制約。

多位研究反腐制度的學(xué)者提出，在下一個(gè)五年反腐規(guī)劃中，應(yīng)當(dāng)防止紀(jì)委進(jìn)一步擴(kuò)權(quán)，弱化紀(jì)委的辦案職能，加強(qiáng)其對(duì)制度反腐的頂層設(shè)計(jì)并落實(shí)執(zhí)行。而對(duì)今后的反腐機(jī)構(gòu)調(diào)整，應(yīng)逐步由黨的機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)至國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)序列，實(shí)現(xiàn)從黨內(nèi)反腐向制度反腐轉(zhuǎn)變。

頂層設(shè)計(jì)與試點(diǎn)可能

部分民眾寄希望于法制建設(shè)，希望通過立法反腐。去年底，全國(guó)人大常委會(huì)抓緊研究綜合性的反腐敗立法的表態(tài)，算是對(duì)社會(huì)公眾關(guān)切的一種回應(yīng)。

王明高稱，刑法和其他單行法規(guī)在反腐敗上，存在體系不完整等立法漏洞，亟待制定一部專門的反腐敗法，通過系統(tǒng)、科學(xué)的法律規(guī)定，形成以“打擊”為基礎(chǔ)，以“控制”為特征，以“預(yù)防”為重點(diǎn)的綜合治理體系，使反腐工作形成長(zhǎng)期效應(yīng)。

他建議，反腐敗法應(yīng)注重可操作性。內(nèi)容應(yīng)包括官員家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度、遺產(chǎn)稅與贈(zèng)與稅制度、金融實(shí)名制、公民信用保障號(hào)碼制度及反腐敗國(guó)際合作制度等一系列科學(xué)的反腐敗制度。還應(yīng)包括不得披露舉報(bào)人、對(duì)舉報(bào)有功者予以獎(jiǎng)勵(lì)、部分調(diào)查措施合法化等措施。

中央黨校教授林認(rèn)為，反腐敗法還應(yīng)包括公務(wù)員接受禮品范圍和最高限額的規(guī)定、親屬回避制度的規(guī)定、反腐權(quán)威機(jī)關(guān)的認(rèn)定等。

林說，反腐敗法的出臺(tái)是反腐敗懲治和預(yù)防體系建成的標(biāo)志。在1980年全國(guó)“兩會(huì)”上，反腐敗法被當(dāng)作一號(hào)提案提出后，30多年沒有進(jìn)展，原因就在于反腐的執(zhí)法主體的確定。國(guó)外反腐敗主要是國(guó)家行為，國(guó)內(nèi)反腐目前主要是黨內(nèi)自清行為。一旦反腐敗法出臺(tái)，執(zhí)法主體可能就會(huì)變?yōu)椤皟稍骸薄?/p>

2005年初，中央頒布了《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》，2008年，第一個(gè)反腐五年規(guī)劃（《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008-2012年工作規(guī)劃》）出臺(tái)，明確2012年建成懲治和預(yù)防腐敗體系基本框架，拒腐防變教育長(zhǎng)效機(jī)制初步建立，反腐倡廉法規(guī)制度比較健全，權(quán)力運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制基本形成。

顯然，現(xiàn)在與這一目標(biāo)還存距離。而下一個(gè)五年規(guī)劃的制定已接近尾聲，是否有路線圖與時(shí)間表？可行性如何？還有很多疑問。

中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院副院長(zhǎng)倪星從公共政策的視角建議，在制度反腐方面，官方應(yīng)繪制改革路線圖和時(shí)間表，民間也可出方案。雙方應(yīng)有全民討論的舞臺(tái)，理性探討以達(dá)成共識(shí)。

李永忠說，經(jīng)過戰(zhàn)爭(zhēng)反腐、運(yùn)動(dòng)反腐、權(quán)力反腐，我們已經(jīng)開始了自覺不自覺地制度建黨、制度反腐。

十六大報(bào)告提出：“把思想建設(shè)、組織建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，把制度建設(shè)貫穿其中。”這是“制度建設(shè)”第一次與 “三大建設(shè)”相提并論。十七大報(bào)告提出“反腐倡廉建設(shè)”的概念，還與思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)和制度建設(shè)并列。十八大報(bào)告則將“反腐倡廉建設(shè)”位次前移。

“因?yàn)闀r(shí)代、任務(wù)、載體不同，只能依靠制度反腐。制度反腐主要是依托新的權(quán)力結(jié)構(gòu)為載體，以權(quán)力之間的制衡為主要形式的反腐?！崩钣乐艺f。

他建議，第一，改革決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)集為一體的權(quán)力結(jié)構(gòu)，通過黨內(nèi)分權(quán)形成黨內(nèi)制衡，可實(shí)行三步走戰(zhàn)略：黨內(nèi)分權(quán)、黨政分工、黨政分開；第二，改革選人用人體制，用普選代替等級(jí)授職制的用人體制；第三，以有條件的赦免化解存量很大的腐敗呆賬；第四，支持并合理疏導(dǎo)群眾參與反腐??；第五，設(shè)立政治體制改革特區(qū)作為政治體制改革的孵化器，先行探索，“突破在地方，規(guī)范在中央”。

在任建明的改革構(gòu)想中，同樣提出需由中央授權(quán)設(shè)立特區(qū)。2010年，佛山市醞釀改革反腐機(jī)構(gòu)，將市檢察院反貪污賄賂局、反瀆職侵權(quán)局與監(jiān)察、審計(jì)職能重組合并，組建市監(jiān)察審計(jì)和反貪局，與市紀(jì)委合署辦公，但因檢察院反對(duì)擱淺。因此，他提倡中央授權(quán)設(shè)立廉政特區(qū)，可進(jìn)行反腐機(jī)構(gòu)改革、清理歷史上積累下來(lái)的腐敗問題、建立財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示制度等綜合性試驗(yàn)。

經(jīng)濟(jì)特區(qū)的經(jīng)驗(yàn)可循，而政改特區(qū)尚無(wú)先例，今后是否可能，有待于高層更大的決心。