【摘要】有效激勵在基層政府人事行政中具有重要作用，它可以增強基層政府的向心力，促進基層公務(wù)員隊伍的穩(wěn)定，提高基層政府的行政管理效率，推動服務(wù)型政府的建設(shè)。但基層政府人事行政管理中也存在不足之處。文章指出了激勵理論應(yīng)用于基層政府管理的必要性，進而結(jié)合激勵理論提出優(yōu)化基層政府人事行政的對策思路。

【關(guān)鍵詞】基層政府 人事行政 激勵理論 基層公務(wù)員

人事行政作為政府行政管理的重要內(nèi)容之一，直接關(guān)系到政府管理績效目標(biāo)的實現(xiàn)。特別是對直接面向社會公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的基層政府（主要包括縣鄉(xiāng)兩級政府）而言，其政府公務(wù)員的激勵狀況決定著基層政府的工作成效，影響著社會公眾對政府的評價和認可度。因此，基層政府應(yīng)當(dāng)加強對激勵理論的應(yīng)用，采取適應(yīng)于政府管理實踐需要的激勵措施來調(diào)動基層公務(wù)員的工作積極性與責(zé)任感，從而推動政府行政效能的提升。

有效激勵在基層政府人事行政中的重要作用

增強基層政府的向心力，促進基層公務(wù)員隊伍的穩(wěn)定。由于基層公務(wù)員是直接面對廣大公眾的政府一線代表，其對政府行政管理的責(zé)任心一定程度上影響著社會公眾對基層政府的評價結(jié)果，同時基層公務(wù)員隊伍的穩(wěn)定與否亦關(guān)系到政府執(zhí)行力的增強或減弱。因此，在基層政府人事行政中，采取有效的激勵方式能夠保障公務(wù)員的生活質(zhì)量和工作條件，使個體公務(wù)員的發(fā)展需求得到政府組織的有力回應(yīng)，從而增強基層政府的向心力，促進基層公務(wù)員隊伍的穩(wěn)定。

促進對政府行政管理目標(biāo)的認同和接受，提高基層政府的行政管理效率。巴納德指出，管理人員的職能之一就是要向組織成員灌輸共同的目標(biāo)確立存在的信念，進行鼓舞士氣的教育工作，并力爭使組織成員感到，通過組織目標(biāo)的實現(xiàn)，他們可以獲得個人的滿足。①由此可知，采取有效的激勵方式可以更有力地激發(fā)基層公務(wù)員的工作潛能，調(diào)動其工作熱情和積極性，促進其對政府行政管理目標(biāo)的認同和接受，從而提高基層政府的行政管理效率。

提升基層公務(wù)員的知識素養(yǎng)和管理能力，推動服務(wù)型政府的建設(shè)?！柏惗髡J為，激勵是公共管理中的三大‘重要問題’之一，公共部門中激勵的目的是要完成公共目標(biāo)。換言之，如果我們要履行對市民和我們所服務(wù)社區(qū)的職責(zé)，激勵自我及他人是極為關(guān)鍵的?！雹谝虼?，通過有效激勵，能夠鼓勵有責(zé)任心和事業(yè)心的基層公務(wù)員不斷地學(xué)習(xí)和運用公共管理的理論及方法，通過持續(xù)性的學(xué)習(xí)和實踐來提高其自身的專業(yè)知識素養(yǎng)和公共服務(wù)能力，繼而有力地推動服務(wù)型政府的建設(shè)，高質(zhì)量地完成服務(wù)地方經(jīng)濟和社會發(fā)展的公共目標(biāo)。

基層政府人事行政管理中存在的不足之處

管理目標(biāo)設(shè)置不合理，激勵功能有限。洛克的目標(biāo)設(shè)置理論指出，為了達到目標(biāo)而工作是工作動機的主要激勵源之一，目標(biāo)可以告訴員工需要做的事情以及為此需要付出的努力。可以說，基層公務(wù)員理解與認可組織目標(biāo)的程度將直接作用于管理績效的實現(xiàn)。而在基層政府實際工作中卻往往出現(xiàn)以下問題：一是管理目標(biāo)的難度不適中，要么缺乏挑戰(zhàn)性，容易使基層公務(wù)員產(chǎn)生倦怠感，失去對工作的興趣；要么難度很大，容易使基層公務(wù)員對目標(biāo)的達成失去信心，產(chǎn)生敷衍了事的結(jié)果。二是管理目標(biāo)設(shè)置得不夠明確，對于工作任務(wù)要求的時效、輔助條件、結(jié)果等缺乏具體地規(guī)劃，通常用“盡力”、“盡快”、“原則上”來描述目標(biāo)，不利于基層公務(wù)員把握行政執(zhí)行的范圍或邊界。

以精神激勵為主的激勵方式功能單一。由于受到傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制人事管理制度的影響，加上基層政府的權(quán)能、財政水平的制約，針對基層公務(wù)員采取的激勵措施大多以精神激勵為主，尤其強調(diào)“政治人”、“道德人”的形象導(dǎo)向，過多地倚重授予榮譽證書、公開表彰等途徑。但單一的以精神激勵為主的方式存在著明顯的局限性，難以充分調(diào)動基層公務(wù)員的積極性。特別是現(xiàn)行基層公務(wù)員薪酬體系還更多地依照行政職位和服務(wù)年限來確定，基層公務(wù)員實際承擔(dān)任務(wù)量的多少以及難度的大小無法完整地體現(xiàn)在薪酬待遇中，導(dǎo)致其物質(zhì)需求的滿足較為困難。

“均貧富”觀念限制激勵作用的發(fā)揮。目前，在基層政府人事行政中依然存在著“均貧富”的觀念，“獎勤罰懶”、“獎功罰過”的激勵機制尚未真正構(gòu)建成熟。績效考核、職位晉升等往往通過“論資排輩”、“輪流坐莊”的方式來確定，“不合格”的公務(wù)員幾乎是不會出現(xiàn)的。然而，奧爾德弗的ERG理論指出，人的多種需要可以同時并存，當(dāng)個體較高層次的需要受到挫折未能滿足時，則較低層次的需要強度會增加。因此，當(dāng)基層政府所采用的激勵措施過度地強調(diào)成員間利益的“均衡”，容易導(dǎo)致部分有著強烈事業(yè)心的基層公務(wù)員無法通過承擔(dān)挑戰(zhàn)性工作來實現(xiàn)其成長需要，長此以往更容易助長基層公務(wù)員形成“不求有功、但求無過”的工作態(tài)度，從而嚴重束縛其主動性和創(chuàng)造性。

優(yōu)化基層政府人事行政管理的對策

合理設(shè)置目標(biāo)，激發(fā)基層公務(wù)員的自我效能感。為了有效激勵公務(wù)人員，基層政府應(yīng)當(dāng)重視管理目標(biāo)設(shè)置的合理性，繼而提升基層公務(wù)員的自我效能感。首先，所設(shè)置的目標(biāo)必須明確而具體。因為“與籠統(tǒng)的、泛泛的‘盡力而為’的目標(biāo)相比，具體而困難的目標(biāo)能帶來更大成效。目標(biāo)的具體化本身就是一種內(nèi)在推動力?！雹刍鶎诱枰鞔_具體行政事務(wù)預(yù)期達到的理想狀態(tài)和必須實現(xiàn)的最低要求，并且規(guī)定完成工作的具體時限，從而合理分配相關(guān)的人、財、物。這樣，上下級能夠?qū)M織目標(biāo)形成清晰、一致地理解。其次，目標(biāo)應(yīng)具有一定的挑戰(zhàn)性。由于“困難的目標(biāo)，一旦被人們所接受，會比容易的目標(biāo)帶來更高的工作績效”，④因此基層政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政事務(wù)推進階段的具體要求和公務(wù)人員實時績效表現(xiàn)來確定較困難的目標(biāo)，使基層公務(wù)員感到有一定的壓力，同時又有達成目標(biāo)的動力和信心，繼而激發(fā)其成就感和責(zé)任感。此外，基層政府還要能夠在具體公共問題的解決難度較大時，引導(dǎo)和鼓勵基層公務(wù)員參與管理目標(biāo)的設(shè)置。

構(gòu)建以外在激勵為基礎(chǔ)、以內(nèi)在激勵為重心的雙因素激勵機制?；鶎诱畱?yīng)當(dāng)全面把握公務(wù)人員的多層次、多領(lǐng)域需求，以外在激勵為基礎(chǔ)、以內(nèi)在激勵為重心，有力地調(diào)動和維持基層公務(wù)員的積極性和創(chuàng)造性。首先，包括工資、福利、物質(zhì)工作條件在內(nèi)的保健因素“惡化到人們認為可以接受的水平以下時，就會產(chǎn)生對工作的不滿意”。也就是說，“當(dāng)工作前后關(guān)系中出現(xiàn)危害身心健康的因素時，保健因素所起的作用是帶來消極的工作態(tài)度?！币虼耍鶎诱畱?yīng)“對公職人員采用職薪掛鉤的分配方法，根據(jù)職務(wù)大小和實職虛職來適當(dāng)拉開分配差距，使公職人員的收入真正與其承擔(dān)的責(zé)任、風(fēng)險相一致”。同時，赫茲伯格指出，真正意義的激勵因素，來自成就、個人成長、職業(yè)滿意感和賞識。所以，基層政府應(yīng)當(dāng)以外在激勵為基礎(chǔ)，將外在激勵與內(nèi)在激勵結(jié)合起來才能有效地發(fā)揮激勵機制的作用，應(yīng)當(dāng)從工作內(nèi)容和要求入手來確立服務(wù)地方公眾的價值導(dǎo)向，將基層公眾根本利益的實現(xiàn)確定為公務(wù)人員的核心價值追求，使其樹立的職業(yè)理想與基層政府追求的公共目標(biāo)緊密結(jié)合起來，從而有助于推動其內(nèi)化責(zé)任感為工作的動力。

系統(tǒng)分析“努力-績效-獎賞-目標(biāo)”間關(guān)系，建構(gòu)針對性強的基層公務(wù)員績效考評體系。弗魯姆提出的期望理論認為，當(dāng)人們預(yù)期某種行為能帶給個體某種特定的結(jié)果，而且這種結(jié)果對個體具有吸引力時，個體就傾向于采取這種行為。根據(jù)期望理論，人們對待工作的態(tài)度取決于對以下三種聯(lián)系的判斷：期望或努力-績效聯(lián)系；手段或績效-獎賞聯(lián)系；效價或獎賞的吸引力。其中，效價主要關(guān)心的是個人的目標(biāo)與需要。

首先，基層公務(wù)員在政府行政中承擔(dān)著具體、繁重的行政事務(wù)，其工作結(jié)果也受到薪酬、福利待遇、人際關(guān)系、職業(yè)發(fā)展空間、工作倦怠感和挫折感等不同因素的影響。因此，基層政府需要在系統(tǒng)分析政府內(nèi)外部環(huán)境及影響因素的前提下深入、細致地了解公務(wù)人員的“個人目標(biāo)與需要”，進而明確地界定基層公務(wù)員能夠從行政工作中獲得的獎勵結(jié)果，并準(zhǔn)確地把握獎勵措施在基層公務(wù)員心中的效價，繼而將其個體需要與政府提供的特定激勵方式結(jié)合起來，盡可能采取措施加大工作結(jié)果或獎勵對基層公務(wù)員產(chǎn)生的吸引力。

其次，當(dāng)基層公務(wù)員明確地知曉滿足哪些具體條件或要求就能實現(xiàn)行政管理目標(biāo)時，基層政府的獎勵措施才能對公務(wù)人員的績效真正產(chǎn)生影響。因此，基層政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)“服務(wù)型政府”建設(shè)的要求，在直接面向地方公眾提供公共物品和服務(wù)的過程中，將公眾的需要、上級政府的規(guī)劃目標(biāo)與基層政府管理的具體要求結(jié)合起來，確定基層公務(wù)員績效考核指標(biāo)體系的具體項目及考核依據(jù)，從而增強工作績效與所得獎勵之間的關(guān)聯(lián)程度。繼而通過職業(yè)培訓(xùn)、工作指導(dǎo)等途徑不斷提高基層公務(wù)員對通過自身努力實現(xiàn)組織預(yù)期目標(biāo)的期望值，以充分激發(fā)其工作的積極性、主動性和創(chuàng)造性。

【作者單位：四川理工學(xué)院法學(xué)院】

【注釋】

①丁煌：《西方行政學(xué)說史》，武漢大學(xué)出版社，2004年，第151頁。

②[美]羅伯特·B·登哈特，珍妮特·V·登哈特，瑪麗亞·P·阿里斯蒂格塔：《公共組織行為學(xué)》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2007年，第163頁。

③④[美]斯蒂芬·P·羅賓斯：《組織行為學(xué)》（第10版），北京：中國人民大學(xué)出版社，2005年，第181頁。