【摘要】我國(guó)目前存在對(duì)流動(dòng)人口服務(wù)管理和公共服務(wù)的一體化脫節(jié)現(xiàn)象，存在人本理念尚未真正形成、對(duì)流動(dòng)人口的機(jī)構(gòu)人員編制嚴(yán)重缺位等問(wèn)題。實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口和公共服務(wù)一體化有利于從根本上解決流動(dòng)人口服務(wù)管理中存在的諸多問(wèn)題，具體措施包括切實(shí)完善和健全政策保障措施、保障機(jī)構(gòu)人員編制、拓展流動(dòng)人口公共服務(wù)均等化內(nèi)容等。

【關(guān)鍵詞】流動(dòng)人口 社會(huì)管理 公共服務(wù) 一體化

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，我國(guó)的城市化進(jìn)程也快速推進(jìn)，大量農(nóng)村人口流動(dòng)到城市居住和工作，這導(dǎo)致城市的流動(dòng)人口規(guī)模越來(lái)越大，成為一個(gè)特殊的群體。對(duì)他們采取切實(shí)有效的管理，為其提供比較健全和完善的公共服務(wù)是各級(jí)政府和城市管理者應(yīng)盡的職責(zé)義務(wù)，有利于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，促進(jìn)城市社會(huì)治安穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展。但是，我國(guó)目前的流動(dòng)人口服務(wù)管理和公共服務(wù)存在脫節(jié)，導(dǎo)致許多從農(nóng)村到城市暫時(shí)居住或工作的流動(dòng)人口難以享受到城市公共服務(wù)，從而產(chǎn)生了一些負(fù)面影響。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，如何切實(shí)加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口的服務(wù)和管理已成為一項(xiàng)重要工作，并受到社會(huì)大眾的普遍關(guān)注。

必要性分析

流動(dòng)人口社會(huì)管理和公共服務(wù)一體化，是指政府的治安、計(jì)劃生育、教育、勞動(dòng)力市場(chǎng)、文化、醫(yī)療等相關(guān)部門(mén)和行業(yè)在對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理的過(guò)程中，為流動(dòng)人口提供相應(yīng)的社會(huì)保障、計(jì)劃生育和教育等方面的服務(wù)和管理，從而達(dá)到兩者的有機(jī)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)管理和公共服務(wù)的一體化。相關(guān)政府行政部門(mén)和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)在對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)行服務(wù)和管理的過(guò)程中必須樹(shù)立人本理念，把服務(wù)和管理結(jié)合起來(lái)，通過(guò)服務(wù)實(shí)現(xiàn)管理，充分滿足流動(dòng)人口對(duì)于各種公共服務(wù)的需求。

有利于規(guī)范政府對(duì)流動(dòng)人口的管理。我國(guó)歷來(lái)高度重視對(duì)人口的管理，但是在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，大量農(nóng)村居民涌入城市生活和工作，而國(guó)家相關(guān)部門(mén)對(duì)于這些流動(dòng)人口的管理并沒(méi)有很好地跟上形勢(shì)發(fā)展的需要，在很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，其對(duì)流動(dòng)人口采取粗暴管理的方式，導(dǎo)致城市特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部的社會(huì)治安狀況在一定程度上因?yàn)榱鲃?dòng)人口的違法犯罪而惡化。這并非是流動(dòng)人口的過(guò)錯(cuò)，其根源是政府相關(guān)部門(mén)特別是公共服務(wù)部門(mén)未能為流動(dòng)人口提供最基本的公共服務(wù)，其防范式的管理引起了流動(dòng)人口群體的極大不滿，這是由于政府管理工作的缺位而造成的。目前，部分地區(qū)政府在對(duì)流動(dòng)人口管理上采取強(qiáng)制性的管理措施，而不是通過(guò)為流動(dòng)人口提供最基本和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)來(lái)促進(jìn)管理，因此成效并不明顯。此外，管理方式比較落后，以登記、辦證和收費(fèi)為主，政府的服務(wù)工作嚴(yán)重缺位。因此，推進(jìn)流動(dòng)人口社會(huì)管理和公共服務(wù)一體化有利于解決政府服務(wù)工作缺位的問(wèn)題，進(jìn)一步規(guī)范政府對(duì)流動(dòng)人口的服務(wù)管理，是政府有效開(kāi)展流動(dòng)人口管理工作的迫切需要。

有利于進(jìn)一步提升流動(dòng)人口的服務(wù)質(zhì)量和水平。大量農(nóng)村居民涌入城市之后，他們對(duì)于就業(yè)、住房、就醫(yī)和其他社會(huì)保障以及公共服務(wù)等方面具有十分迫切的需求，需要政府為其提供最基本的服務(wù)，從而滿足在城市生活的基本需求。但是，目前部分地區(qū)政府對(duì)此重視不夠，對(duì)流動(dòng)人口提供的公共服務(wù)十分有限，甚至將流動(dòng)人口完全排斥在城市居民之外，使流動(dòng)人口在公共服務(wù)的方面的需求得不到滿足。具體而言，流動(dòng)人口在城市完全處于比較弱勢(shì)的地位，其在就醫(yī)、勞動(dòng)保障、子女入學(xué)等方面的相關(guān)權(quán)益得不到根本保障，部分城市的流動(dòng)人口的子女根本沒(méi)有在城市入學(xué)的資格，流動(dòng)人口的權(quán)益經(jīng)常受到侵害而無(wú)法進(jìn)行有效的維權(quán)，用人單位拖欠流動(dòng)人口工資的現(xiàn)象也常有發(fā)生，在戶籍、失業(yè)、工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的措施更是難以滿足流動(dòng)人口的需求。為此，政府相關(guān)部門(mén)需要積極探索對(duì)流動(dòng)人口的服務(wù)管理模式，為流動(dòng)人口提供均等的公共服務(wù)，推進(jìn)流動(dòng)人口社會(huì)管理和公共服務(wù)一體化進(jìn)程，以便進(jìn)一步提升對(duì)流動(dòng)人口的服務(wù)質(zhì)量和水平，實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口的基本權(quán)利，推進(jìn)公平社會(huì)建設(shè)，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

新形勢(shì)下深入推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新的迫切需要。伴隨著我國(guó)流動(dòng)人口的不斷增加，政府及其相關(guān)部門(mén)對(duì)流動(dòng)人口的管理和服務(wù)中存在的問(wèn)題日益突出，傳統(tǒng)的由公安部門(mén)對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)行防范式、管制式的管理模式已無(wú)法適應(yīng)新形勢(shì)下的服務(wù)管理工作，并且影響了社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)。對(duì)此，我國(guó)政府采取了一系列解決措施，近年來(lái)，中央政法委下發(fā)相關(guān)文件要求深入推進(jìn)社會(huì)矛盾化解、社會(huì)管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法“三項(xiàng)重點(diǎn)工作”，之后，“三項(xiàng)重點(diǎn)工作”被提升到黨委、政府實(shí)施的重大工程的層次，各級(jí)黨委、政府將“三項(xiàng)重點(diǎn)工作”作為黨委、政府的中心工作來(lái)謀劃、推進(jìn)，并取得明顯成效。按照深入推進(jìn)“三項(xiàng)重點(diǎn)工作”要求，在新形勢(shì)下，我國(guó)必須推進(jìn)對(duì)流動(dòng)人口的服務(wù)管理，對(duì)流動(dòng)人口的服務(wù)管理模式要逐步轉(zhuǎn)化為由公安部門(mén)、計(jì)劃和生育部門(mén)、社會(huì)保障部門(mén)、法院檢察院以及醫(yī)療、城鄉(xiāng)建設(shè)、工商等部門(mén)共同進(jìn)行的綜合服務(wù)治理。由此可見(jiàn)，實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口社會(huì)管理和公共服務(wù)一體化是新形勢(shì)下深入推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新的迫切需要。

存在的問(wèn)題

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，我國(guó)的流動(dòng)人口規(guī)模必將越來(lái)越大，人口的合理流動(dòng)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。比如，大量的人口從農(nóng)村流動(dòng)到城市，為城市建設(shè)提供了充足的勞動(dòng)力。但是，流動(dòng)人口在為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特別是城市建設(shè)做出突出貢獻(xiàn)的同時(shí)，城市的政府以及相關(guān)部門(mén)并沒(méi)有為流動(dòng)人口提供必要的基本公共服務(wù)，在實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口社會(huì)管理和公共服務(wù)一體化的進(jìn)程中還存在許多問(wèn)題。

城市管理者的人本理念尚未真正形成。目前，“以人為本”的理念似乎成為各級(jí)黨委、政府和相關(guān)部門(mén)的口頭禪，各種會(huì)議、各種文件、各種場(chǎng)合，其都在不斷強(qiáng)調(diào)必須要牢固樹(shù)立“以人為本”的理念，要求按照人本理念深入開(kāi)展好各項(xiàng)工作。但是，“以人為本”僅僅是在口頭上重要，很少真正落實(shí)到具體行動(dòng)中。比如，我國(guó)的城市管理者也不斷強(qiáng)調(diào)開(kāi)展城市的管理必須“以人為本”，但是在具體的實(shí)踐中，城市管理者對(duì)流動(dòng)人口非常排斥，認(rèn)為流動(dòng)人口是造成城市臟亂差和社會(huì)治安狀況惡化的罪魁禍?zhǔn)?，在為他們開(kāi)展服務(wù)管理工作的過(guò)程中存在歧視現(xiàn)象，更不要說(shuō)落實(shí)“以人為本”理念了。

流動(dòng)人口機(jī)構(gòu)人員編制嚴(yán)重缺位。對(duì)流動(dòng)人口的跨部門(mén)綜合服務(wù)管理模式存在嚴(yán)重不足，嚴(yán)重制約了流動(dòng)人口社會(huì)管理和公共服務(wù)一體化的推進(jìn)。流動(dòng)人口的服務(wù)管理工作是一項(xiàng)綜合性的社會(huì)系統(tǒng)工程，涉及眾多的政府職能部門(mén)，但事實(shí)上仍主要停留在公安機(jī)關(guān)治安和計(jì)劃生育管理的層面上，而教育、工商、勞動(dòng)和社會(huì)保障等相關(guān)職能部門(mén)卻缺少相應(yīng)的服務(wù)管理機(jī)構(gòu)，造成服務(wù)管理工作的整體合力難以很好發(fā)揮。即使許多城市的政府設(shè)立了流動(dòng)人口服務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組，由領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)流動(dòng)人口的服務(wù)管理相關(guān)事宜進(jìn)行協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)，但是，領(lǐng)導(dǎo)小組僅是城市政府的一個(gè)臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，對(duì)流動(dòng)人口的服務(wù)管理缺乏應(yīng)有的機(jī)構(gòu)、編制和人員，無(wú)人辦事、無(wú)錢(qián)辦事的現(xiàn)象普遍存在，因而無(wú)法形成齊抓共管的局面。

保障機(jī)制

要實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口社會(huì)管理和公共服務(wù)一體化進(jìn)程，就必須對(duì)上述存在的問(wèn)題進(jìn)行認(rèn)真細(xì)致的研究，采取有針對(duì)性的保障措施，主要體現(xiàn)在以下方面。

第一，要切實(shí)完善和健全政策保障措施。改革戶籍制度，推進(jìn)流動(dòng)人口與常住人口在身份和社會(huì)地位上逐步實(shí)現(xiàn)平等，促進(jìn)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)向一元社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。流動(dòng)人口的移民化趨勢(shì)要求政府的政策設(shè)計(jì)必須兼顧這一特殊群體，正視并維護(hù)其合法權(quán)益，逐步解決長(zhǎng)期在城市就業(yè)和居住的流動(dòng)人員的戶籍問(wèn)題，注意避免其被邊緣化所帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題。

第二，加強(qiáng)體制機(jī)制保障。要以城市黨委、政府的名義，把流動(dòng)人口服務(wù)管理工作作為城市政府加強(qiáng)社會(huì)管理創(chuàng)新的重要舉措認(rèn)真加以落實(shí)，采取切實(shí)有效措施，實(shí)行計(jì)劃和生育、公安、教育、衛(wèi)生、文化、工商、城建、勞動(dòng)和社會(huì)保障等各部門(mén)綜合治理、綜合施策、協(xié)調(diào)配合、共同推進(jìn)的機(jī)制體制。

第三，保障機(jī)構(gòu)人員編制。目前，許多城市成立了流動(dòng)人口服務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組，但是這個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組僅僅是一個(gè)臨時(shí)性的機(jī)構(gòu)，缺乏專門(mén)人員辦事。為此，城市政府之下應(yīng)該成立專門(mén)的流動(dòng)人口服務(wù)管理機(jī)構(gòu)，立足于長(zhǎng)遠(yuǎn)，牢固樹(shù)立“以人為本”的理念，在編制、人員等方面予以切實(shí)保障，政府財(cái)政為其提供必要的經(jīng)費(fèi)支持，實(shí)現(xiàn)“有人辦事、有錢(qián)辦事”的問(wèn)題，真正推進(jìn)流動(dòng)人口社會(huì)管理和公共服務(wù)一體化，深入推進(jìn)對(duì)流動(dòng)人口服務(wù)管理的社會(huì)管理創(chuàng)新，為城市建設(shè)提供更加良好的人文環(huán)境。

第四，拓展流動(dòng)人口公共服務(wù)均等化內(nèi)容。建立戶籍地和現(xiàn)居住地網(wǎng)上信息交流協(xié)作制度，推進(jìn)流動(dòng)人口基本公共服務(wù)工作，秉承“人文關(guān)懷”的建設(shè)理念，推廣各地有效經(jīng)驗(yàn)。例如安徽試點(diǎn)建設(shè)“城市生活驛站”，整合、改造社區(qū)原有的硬件和配套設(shè)施，高標(biāo)準(zhǔn)打造和建設(shè)“城市生活驛站”，通過(guò)“城市生活驛站”網(wǎng)、社區(qū)網(wǎng)站、街道QQ群、街道微博等形式，第一時(shí)間發(fā)布政策法規(guī)、辦事指南、社區(qū)活動(dòng)等信息，并為居民提供網(wǎng)上申請(qǐng)受理、網(wǎng)上互動(dòng)咨詢、專家輔導(dǎo)等服務(wù)，突出以人為本、服務(wù)民生的主題等，全方位、多層次地創(chuàng)新社會(huì)公共服務(wù)管理模式。

【作者單位：中國(guó)科技大學(xué)公共管理學(xué)院、安徽省人口計(jì)生委信息中心】