夏柱智

編者按：上世紀90年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七站八所”人員臃腫、機構癱瘓、職能不清等困境促使一些地方進行了探索性改革。其中，湖北把“七站八所”推向市場最有獨特性，也頗有爭議。這場改革解決了站所存在的一些痼疾性問題，但隨著改革大背景的轉換，這一改革樣式正在一些地方走上“回頭路”。

“棚鄉(xiāng)那場改革是失敗的”，2013年春，湖北棚鄉(xiāng)鎮(zhèn)信訪辦陳主任告訴筆者。

他說的那場改革是，上世紀90年代，湖北推行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革——以市場化改革為取向，把“七站八所”推向市場，成為“民辦非企業(yè)”單位。

棚鄉(xiāng)當時成立了3個“民辦非企業(yè)”單位——文化體育中心、農業(yè)服務中心和建環(huán)中心（以下簡稱“中心”）。以前“七站八所”人員失去干部身份，整合進這些中心。

陳主任之所以認為改革是失敗的，是因為到2008年，棚鄉(xiāng)所在的地級市為了彌補人力不足，“收編”各中心的人員，整合到鄉(xiāng)鎮(zhèn)各具體職能部門，工資由財政保障。

在各地調研中，沒有一個地方干部認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜改取得了成功。

對于那場改革，湖北的地方政府一般還在形式上堅持，但各地的中心早已支離破碎，留下從事本職工作的人員很少，基本上被借調走了。棚鄉(xiāng)所在市只是較為徹底的典型例子。

不過，棚鄉(xiāng)的“回頭路”不僅是只做不說的，而且走得并不容易。

2008年的“回頭路”

從2005年底實施，到2008年初“收編”， 棚鄉(xiāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜改實際只運行了兩年。

2005年改革之前，陳主任在棚鄉(xiāng)文化中心工作，屬于自收自支的編制。改革之后，陳主任被整合進入農業(yè)服務中心。

當時政策規(guī)定，“七站八所”全部轉為“以錢養(yǎng)事”的中心運行機構，原來農口干部失去干部身份，政府通過“市場化機制”購買他們的服務，按照年度考核來付費，一年簽訂一次合同重新聘用。

這些農口干部有一個新稱呼——“中心人員”。他們脫離整個政府運轉機制，不僅失去干部身份，還失去了固定場所，可以不到鄉(xiāng)鎮(zhèn)上班。按照政策，他們只需要完成簽訂合同所規(guī)定的各項服務，就可以拿到一年一萬多元。

但2年后的2008年初，棚鄉(xiāng)所在市發(fā)文，把“中心人員”整合進各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，分配到各個具體職能部門，做與普通公務員無異的事。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜改在該市走上了一條“回頭路”。

棚鄉(xiāng)的18個“中心人員”也就此離開了“以錢養(yǎng)事”的中心——17個被分配到鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門，只有1個與鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂合同后，開始自謀職業(yè)。

走“回頭路”的根本原因在于基層組織人力資源缺乏。以棚鄉(xiāng)為例，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)6村1一個林場，15000多人，5000余戶，又處在城市化擴張階段，政務極為繁重，依靠僅有的21個公務員是沒有辦法治理好農村的。

陳主任認為，該市普遍是這一做法，上級政府包括省里是完全知道的，基層只是運作，并不能說出來，說出來就是政治不正確的事情。

整合之后，“中心人員”實際成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織最重要的干部力量，沒有他們，鄉(xiāng)鎮(zhèn)運行就面臨問題。他們是鄉(xiāng)鎮(zhèn)中最接近實際工作的一群人，工作最為辛苦。

但他們仍然不是干部身份，沒有公務員或事業(yè)編制，政治、經濟上前途暗淡。

運行混亂的兩年

棚鄉(xiāng)3個中心運行的兩年，也是混亂的。按照陳主任的說法，新成立的“以錢養(yǎng)事”機構“并沒有按照實際的職能運行一天”。

之所以如此，第一是人員走了，人心散了，到各中心的并不一定是專業(yè)技術人員，只是以中心人員的名義領取報酬；第二是并沒有一種制度化的方式，激勵中心為農民提供服務，也難以設計一種制度來監(jiān)督他們?yōu)檗r民提供服務。這種農業(yè)服務本身是不可量化的。

棚鄉(xiāng)主要的農作物是柑橘，但陳主任所到的農服中心，沒有人懂得農技。此前農技推廣站的工作人員，在改革中分散到了其它部門，不懂得農技的則充任到農技隊伍中。

2007年，當地由于肥料和農藥使用不當，造成棚鄉(xiāng)柑橘大片死亡，涉及20畝地。

這些農戶上訪到區(qū)農林水局、市區(qū)政府，狀告農資經銷商要求賠償。地方政府調解沒有成功，農戶又上訴到市中院。

最后，法院判決廠家承擔賠償責任。但廠家只賠償了十幾萬元，理由是廠家雖然負有推廣農技的責任，但實際上是農戶使用不當，與廠家沒有關系。

企圖由生產農資的廠家來指導千百萬農戶是很難的，小農的農機需求有巨大的差異性，廠家很難監(jiān)督小農使用農藥化肥的方式。

身份與權利之爭

改革之后的兩年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心人員“心情都是一樣的，人心并不穩(wěn)定”，因為改革之后他們成為“三無人員”，“既不是干部，又不是農民，又不是工人”。在福利工資待遇上是表面上的，在社會地位和政治地位上則是深層的。

有一個微小的細節(jié)讓他們一直有陰影。改革后，他們和公務員、事業(yè)編制人員雖然同在一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作，但不再有資格到食堂吃飯。這種落差讓他們感到心灰意冷。在2008年整合之后，他們才重獲資格。

雖然在2008年整合后，可以進入食堂吃飯，工資待遇也由財政保障，然而新的矛盾又出現?，F實是公務員、事業(yè)編制合法地漲工資發(fā)福利，“中心人員”就需要自己聯合去爭取，形成了新的穩(wěn)定壓力。

2011年，棚鄉(xiāng)所在區(qū)上漲公務員和事業(yè)編制人員待遇，“中心人員”不涉及。知道之后，“中心人員”不服氣，群體到區(qū)政府上訪。

2012年，棚鄉(xiāng)所在區(qū)決定團購商品房，“中心人員”又不在區(qū)里考慮之列，遂向所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府反映，如果真的沒有，就要群體上訪。最后區(qū)里只得決定，“中心人員”和公務員、事業(yè)編制一樣可以參加團購。

經過一系列的爭取，“中心人員”雖然在工資福利上有所保障，但在政治身份中并沒有納入干部體系或者說一個科層制內部的晉升體系中，做得再好也是沒有政治前途的，提干招干輪不到他們。這形成的穩(wěn)定壓力仍然沒有得到根本的解決。

“回頭路”只是地方政府主導的補救措施。目前棚鄉(xiāng)所在市僅止于為了挽回損失和防止基層政府治理失控，由地方政府主導推動“只做不說”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜改“回頭路”。然而，深層次的矛盾依然存在，這需要更高層次的改革。

短時間改掉一個基層組織體系很容易，重新建立起一個基層組織體系卻很難。（作者單位：華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心）