沈陽

如果行政審批制度和“大部制改革”僅僅立足于權(quán)力的重新分配，那么這種“改革”的成效則有待觀察。

2013年上半年，中國宏觀經(jīng)濟領(lǐng)域出現(xiàn)了幾起具有象征性意義的大事。

一是經(jīng)濟形勢不樂觀。M2（廣義貨幣）超過了一百多萬億元，人民幣對美元不斷升值；一線城市的房市升高；前4個月GDP的實際增長率從過去的8%左右下降到了7%左右；中央財政收入下降，而地方財政的上漲主要來源于“土地財政”。

另外一件是國家發(fā)改委黨組成員、副主任（兼任國家能源局局長）劉鐵男被中央紀委查處。作為十八大以來被查處的第二名副部級干部，且又在國家發(fā)改委這一主管宏觀調(diào)控的部委，劉鐵男的落馬具有重大意義。

第三件大事則是國務(wù)院繼續(xù)推進機構(gòu)改革。3月28日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)通知，明確了國務(wù)院職能轉(zhuǎn)變各項任務(wù)的時間表和路線圖，其中一大亮點就是簡政放權(quán)。除了多部委開始積極調(diào)研醞釀審批權(quán)下放的相關(guān)事宜外，4月24日和5月6日國務(wù)院兩次召開常務(wù)會議決定繼續(xù)強力推進改革落實，分別決定取消和下放71項、62項行政審批事項。5月13日國務(wù)院再次動員部署機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變工作。

也就是說，在當(dāng)前國內(nèi)經(jīng)濟陷入困境的局面下，新一屆政府宣布啟動經(jīng)濟體制改革，其手段是通過行政審批制度，規(guī)范政府與市場、政府與社會之間的關(guān)系，建立服務(wù)型政府。

劉鐵男的“審批情節(jié)”

先講一個與劉鐵男關(guān)系不大的事。主題是國家部委權(quán)力如何被一些別有用心的人利用。

湖南省祁東縣化工廠的鄒斌勇自2004年之后，開始冒充國家發(fā)改委基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司副司長，騙倒了從縣長至省部級眾多官員以及各地商人。作為一個“高級騙子”，鄒知道副司長相當(dāng)于副廳級官員，有權(quán)卻不出名，不容易被識破。這里的要害還在于被冒充的是主管重大項目審批的國家發(fā)改委官員。

著名經(jīng)濟學(xué)家茅于軾在微博中直言不諱地說：“我就住在發(fā)改委的斜對面，看得清清楚楚。我們這條馬路上開了很多專門收禮品的店，這些外地來的人都拎著大包小包進去，出來是空手的。下班的時候，干部們拎著大包小包出來，這些東西他也用不著，就賣給禮品收購店，禮品收購店再賣給到北京來送禮的人，這里就變成了這么一條街?！?/p>

茅于軾說的這個現(xiàn)象，被稱為“跑部錢進”。早在十年前，劉鐵男擔(dān)任國家發(fā)改委工業(yè)司司長、手握工業(yè)項目審批權(quán)柄時，就是地方政府“跑部錢進”的主攻對象之一。

劉鐵男曾如此放言：副省長請我，我根本不理他們。正因為送禮背后的審批權(quán)力有這么大的誘惑力，劉鐵男在被舉報后審批明顯加快。劉落馬前的3個月，新審批的能源項目在50個以上。相反，在此之前，劉對能源項目審批卡得很緊，“他手里積壓了大批項目”。道理在于，沒有被舉報之前，“卡住項目”既可以顯示權(quán)力，又可以為隨時索賄創(chuàng)造條件。

根本原因正是行政審批制度以及背后所體現(xiàn)的計劃經(jīng)濟體制的長期存在。

聯(lián)系到國務(wù)院近期取消和下放的行政審批項目中，國家發(fā)改委占25項，且多屬投資審批類，中央決心可見。

“大部制改革”旨在削權(quán)

原鐵道部是計劃經(jīng)濟的重鎮(zhèn)，與劉志軍的腐敗相對應(yīng)的是，劉時期的鐵道部喜好大工程、大項目。

然而，由鐵道部改組而來的中國鐵路總公司2013年一季度財務(wù)報表顯示，總負債和負債率比起前兩年，不降反升。

早在2008年，一些國家部委就被合并。當(dāng)時的不足之一是鐵道部沒有和交通部合并實現(xiàn)“大交通部”。5年后的“兩會”彌補了這個缺陷，并且宣布深入推進“大部制改革”。其新聞公報連續(xù)用了五個“減少”（減少和下放投資審批事項、減少和下放生產(chǎn)經(jīng)營活動審批事項、減少資質(zhì)資格許可和認定、減少專項轉(zhuǎn)移支付和收費、減少部門職責(zé)交叉和分散）。

就屬性而言，這次“改革”屬于行政審批制度變革。至于“改革工商登記制度、改革社會組織管理制度、改善和加強宏觀管理、加強基礎(chǔ)性制度建設(shè)、加強依法行政”基本上屬于行政制度變革領(lǐng)域的范疇。正是基于此精神，從3月到5月，國務(wù)院宣布深入改革。

這就意味著改變半拉子“改革”局面，拒絕這種不以公平正義為導(dǎo)向的制度變遷。

半拉子“改革”的特點是一些公益性的部門改組成了“公司”。由于“市場化”，這些“公司”可以隨意要求物價部門批準其“定價”，卻仍享有行政審批制度所保障的壟斷利益。

也就是說，這些部門的領(lǐng)導(dǎo)人可以變化自己的身份，從而實現(xiàn)利益最大化。例如，高等教育“產(chǎn)業(yè)化”后，大學(xué)校長既是教師、又是政治人物，還是商人。

如果不徹底改革行政審批制度，進而打破“央企”和一些部委“官官相護”的利益裙帶關(guān)系，已經(jīng)廢除了的鐵道部或許也可以這樣變異。

很可能，因為鐵路“市場化”了，民眾所享受的“低價”不見了，但固有的頑疾卻怎么也改變不了。以往石油銷售部門的高價就是證明，以至于有人賭氣地說，負責(zé)國家改革業(yè)務(wù)的國家發(fā)改委專門是為中石油、中石化漲價進行“服務(wù)”的。

“服務(wù)”的邏輯是，希望“漲價”的時候向國際社會看齊，應(yīng)該降價的時候就祭起了“國情”的“旗子”。其根子當(dāng)然在于以行政審批來限制、甚至禁止民企進入市場的某些領(lǐng)域。

“小政府，大社會”

劉鐵男的故事在很多地方很多部門都在發(fā)生，因此有太多權(quán)力亟需被規(guī)范。

用人民大學(xué)顧海兵教授的話來說，“‘基本沒有'教育部'”是美國教育發(fā)達的制度保障。如此，教育何以發(fā)展？靠的是這個國家的制衡制度。這里倒不是說橫向的制衡，而是縱向的聯(lián)邦與州的分權(quán)?；蛘哒f，是法治化的地方教育制度。當(dāng)然，美國還有頗為發(fā)達的民間教育體系。著名的哈佛大學(xué)就是教會大學(xué)發(fā)展而來的。

提起歐美發(fā)達國家的經(jīng)驗，是想指出，如果行政審批制度和“大部制改革”僅僅立足于權(quán)力的重新分配，那么這種“改革”的成效則有待觀察。

其實，當(dāng)前的行政審批制度轉(zhuǎn)型涉及制度經(jīng)濟學(xué)中一個最基本的問題，正確處理國家和社會、政府與法人及個人之間的關(guān)系；進一步地說，目標是建立亞當(dāng)·斯密時代所確立起來的、促進公平正義的“守夜人政府”和“最小的政府”。

可以朝著兩個目標邁進。在市場領(lǐng)域為了提高效率，方便消費者，擴大對外出口，應(yīng)該給民企的進入提供良好的服務(wù)。這還意味著應(yīng)該有計劃地減少民企的賦稅，扶持實體經(jīng)濟。

只有當(dāng)行政審批制度轉(zhuǎn)型直接進入當(dāng)前被行政壟斷合法化起來的種種領(lǐng)域，將權(quán)力關(guān)在法治的籠子里，企業(yè)界屢屢頓胸垂足的投資環(huán)境才有可能改變，文化教育等各領(lǐng)域的全面發(fā)展才能提速。而從宏觀經(jīng)濟來說，其相應(yīng)制度改革，可以視為下一步發(fā)展的風(fēng)向標。

也只有這樣，劉鐵男這種貪腐的惡習(xí)才會改變，也就是以好的制度杜絕官員變壞。

要知道，歷史也曾經(jīng)如此無情：“總理衙門總署大臣”作為清朝領(lǐng)導(dǎo)“洋務(wù)運動”的中央改革協(xié)調(diào)機構(gòu)，總覽外交、通商、海軍、翻譯出版，業(yè)務(wù)范圍遠超今天的任何國家部委；可是由于缺乏戰(zhàn)略，并不能使清朝政府免于在中日甲午戰(zhàn)爭中的戰(zhàn)敗?？梢?，“大部制”的好也是有條件的，良性配套的框架有利于產(chǎn)生好的績效。（作者系芝加哥“制度經(jīng)濟研究中心”研究員）