范靖靖

由于我國(guó)城市建設(shè)和通信事業(yè)飛速發(fā)展，加之通信設(shè)施的周期性更新?lián)Q代，一段時(shí)間以來(lái)，集中爆發(fā)了移動(dòng)通信基站撤、并、建等各種問(wèn)題。圍繞基站的拆與建、進(jìn)與退、出與入，在各大通信運(yùn)營(yíng)商、基站設(shè)施入駐地以及廣大居民之間，上演了一場(chǎng)場(chǎng)“維權(quán)”、“對(duì)價(jià)”并存的博弈戰(zhàn)。由于對(duì)相關(guān)法律問(wèn)題的認(rèn)識(shí)不一致，歧見(jiàn)紛紜，最終導(dǎo)致矛盾多多，一時(shí)成為各方關(guān)注的社會(huì)熱點(diǎn)。

從現(xiàn)狀來(lái)看，公用移動(dòng)通信基站設(shè)置更多是企業(yè)的自主行為，但是從應(yīng)然層面來(lái)看，由于基站所具有的基礎(chǔ)設(shè)施和公共利益屬性，又適宜作為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》所說(shuō)的公共基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)看待。

在基站設(shè)置使用和日常管理中，始終存在兩個(gè)維度的法律關(guān)系：首先是政府職能部門(mén)應(yīng)對(duì)公用移動(dòng)通信基站的設(shè)置使用需要加強(qiáng)組織規(guī)劃和日常管理，即政府和運(yùn)營(yíng)商之間的行政法律關(guān)系；其次是電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者在民用建筑上設(shè)置基站，必然涉及公民的物權(quán)、租賃權(quán)、相鄰權(quán)、物業(yè)管理權(quán)等法律關(guān)系，即運(yùn)營(yíng)商和居民之間的民事法律關(guān)系。但由于電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者的電信服務(wù)屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，其服務(wù)的對(duì)象包括社會(huì)不特定的公眾群體，所以其法律關(guān)系又不完全等同于一般的民事法律關(guān)系。

在公用移動(dòng)通信基站的行政法律關(guān)系中，目前主要通過(guò)行政審批來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)基站的監(jiān)管，從相應(yīng)的布局規(guī)劃引領(lǐng)、年度計(jì)劃實(shí)施、具體站址認(rèn)定直到臺(tái)站執(zhí)照核發(fā)等一系列行政管理手段比較完備，基本實(shí)現(xiàn)了對(duì)基站設(shè)置使用等行為的有效監(jiān)管；而存在爭(zhēng)議較多、矛盾較為突出的則是來(lái)源于運(yùn)營(yíng)商和居民之間的民事法律關(guān)系糾紛。本文將重點(diǎn)探討其中的幾個(gè)主要問(wèn)題，包括基站通信機(jī)房法律屬性、基站輻射的損害賠償認(rèn)定以及基站租賃合同糾紛等。

通信機(jī)房的法律屬性

傳統(tǒng)意義上居民對(duì)于基站的投訴主要集中在電磁輻射影響，但是在《物權(quán)法》出臺(tái)后，公眾對(duì)于物權(quán)保護(hù)意識(shí)的新一輪升溫，從基站通信機(jī)房改變房屋住宅性質(zhì)的角度提出的信訪相對(duì)增多。

通信機(jī)房的法律屬性如何認(rèn)定？由于架設(shè)樓頂基站的同時(shí)需要設(shè)置通信機(jī)房，為樓頂基站配套提供電源供給、軟件配套等，而從方便管理和運(yùn)維的角度出發(fā)，此類(lèi)通信機(jī)房大都通過(guò)租借或收買(mǎi)商品房的方式在居民樓內(nèi)取得。故此，居民往往以違反經(jīng)營(yíng)性改造的限制條款，按照《物權(quán)法》第77條“業(yè)主不得違反法律、法規(guī)以及管理規(guī)約，將住宅改變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性用房。業(yè)主將住宅改變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性用房的，除遵守法律、法規(guī)以及管理規(guī)約外，應(yīng)當(dāng)經(jīng)有利害關(guān)系的業(yè)主同意”為由，要求拆除通信基站。鑒別一處房產(chǎn)是否改變了使用性質(zhì)，主要是看它的產(chǎn)權(quán)證上是如何規(guī)定的（住宅或非住宅）。如果產(chǎn)權(quán)證上規(guī)定的是住宅，而實(shí)際上是用作非住宅使用，那么即為改變房屋使用性質(zhì)，是違規(guī)的，業(yè)主、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)有權(quán)予以制止。從這個(gè)角度看，無(wú)論移動(dòng)通信的公共利益性如何，運(yùn)營(yíng)商辯解通信機(jī)房不屬于經(jīng)營(yíng)性用房是于法無(wú)據(jù)的。運(yùn)營(yíng)商解決糾紛的唯一出路就是除了保證機(jī)房的運(yùn)行環(huán)境安全可靠，不產(chǎn)生輻射，不干擾居民正常生活外，還需經(jīng)有利害關(guān)系的業(yè)主同意。

通信機(jī)房產(chǎn)權(quán)糾葛是主要成因。產(chǎn)權(quán)的初始界定對(duì)于經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率會(huì)產(chǎn)生十分重要的作用，不同的產(chǎn)權(quán)制度，會(huì)導(dǎo)致不同的資源配置效率。因此，產(chǎn)權(quán)問(wèn)題的不清晰，往往是造成外部性（尤其是外部不經(jīng)濟(jì)）的主要原因。具體到基站建設(shè)，在其過(guò)程中就具有很明顯的外部性（包括外部經(jīng)濟(jì)和外部不經(jīng)濟(jì)），基站的外部經(jīng)濟(jì)無(wú)疑提升了移動(dòng)通信質(zhì)量，保障了移動(dòng)通信發(fā)展；而基站的外部不經(jīng)濟(jì)主要包括電磁輻射對(duì)環(huán)境的影響、因設(shè)站導(dǎo)致社會(huì)矛盾或糾紛等。由于公共通信設(shè)施的寄居性，基站往往是依附于城市建筑物及大型項(xiàng)目公共配套設(shè)施的一部分，建設(shè)投資方、使用方及建筑物業(yè)主之間的權(quán)責(zé)不明確，產(chǎn)權(quán)不清晰，往往是造成運(yùn)營(yíng)商與居民間糾紛的主要原因。目前的基站建設(shè)模式多種多樣，運(yùn)營(yíng)商可能采取了購(gòu)買(mǎi)商品房、購(gòu)買(mǎi)房屋使用權(quán)、租賃基站用房，或者委托房屋中介公司落實(shí)房源等幾種方法。而且由于運(yùn)營(yíng)商在設(shè)站過(guò)程中始終處于不利的被動(dòng)地位，往往一落實(shí)房源就給予付款，期冀以此來(lái)確認(rèn)法律事實(shí)，最終結(jié)果卻往往疏忽了對(duì)于房屋產(chǎn)權(quán)的界定，導(dǎo)致基站建成之后引發(fā)許多潛在風(fēng)險(xiǎn)。

例如在租賃機(jī)房時(shí)沒(méi)有進(jìn)行資質(zhì)調(diào)查，未弄清誰(shuí)是產(chǎn)權(quán)人、誰(shuí)是使用人、使用人是否具有產(chǎn)權(quán)人賦予的轉(zhuǎn)租權(quán)；在基站通信機(jī)房購(gòu)買(mǎi)過(guò)程中，基站機(jī)房的購(gòu)置款雖已付清，但未履行必要的產(chǎn)權(quán)辦理和過(guò)戶手續(xù)，這些問(wèn)題都會(huì)導(dǎo)致日后對(duì)基站用房的合法性產(chǎn)生爭(zhēng)議。運(yùn)營(yíng)商往往在基站建設(shè)過(guò)程中忙于應(yīng)付各類(lèi)個(gè)案情況，以“建成并啟動(dòng)”為最高目標(biāo)，而忽略了日后產(chǎn)生糾紛的可能性。一方面產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清或者復(fù)雜，確定合法的出租人就會(huì)有一定的困難，容易導(dǎo)致出租人不具備主體資格而使整個(gè)租賃合同無(wú)效；另一方面，出租人收取租金后，可能會(huì)因產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清或者復(fù)雜而導(dǎo)致收益分配不均，糾紛產(chǎn)生的可能性就會(huì)大大增加。即使法律上有對(duì)電信運(yùn)營(yíng)企業(yè)保護(hù)的規(guī)定，但是處理訴訟或者糾紛同樣會(huì)消耗電信運(yùn)營(yíng)企業(yè)的管理成本。綜上所述，明確通信機(jī)房的產(chǎn)權(quán)法律屬性，是減少基站設(shè)置法律風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)防糾紛的重要前提。

基站輻射損害的舉證責(zé)任及司法認(rèn)定

隨著基站輻射導(dǎo)致的投訴事件逐漸增多，政府相關(guān)部門(mén)不得不投入大量的人力物力財(cái)力，以應(yīng)對(duì)市民關(guān)于基站輻射的投訴或咨詢(xún)。從其投訴性質(zhì)看，雖然可能有部分確屬運(yùn)營(yíng)商未依法依規(guī)進(jìn)行建設(shè)，但是相當(dāng)部分是源于市民對(duì)于電磁輻射的認(rèn)識(shí)存在偏差。

通過(guò)對(duì)于電磁輻射危害性的剖析可以看出：所謂電磁輻射，是指能量以電磁波形式由信號(hào)發(fā)射源發(fā)射到空間的現(xiàn)象。關(guān)于電磁輻射對(duì)人體健康是否有害的問(wèn)題，世界衛(wèi)生組織于1996年啟動(dòng)課題研究，包括中國(guó)在內(nèi)有60多個(gè)國(guó)家參與該項(xiàng)研究，2006年得出的結(jié)論顯示：“過(guò)量的電磁輻射才會(huì)對(duì)人體產(chǎn)生危害，低頻電磁輻射對(duì)人體健康影響微弱，兒童白血病及癌癥、神經(jīng)性疾病等與電磁輻射沒(méi)有因果關(guān)系。但兒童對(duì)輻射缺乏防御能力，建議幼兒園、學(xué)校遠(yuǎn)離電磁輻射源頭?！币话闱闆r下，基站天線安裝在離地面15米至50米的建筑物或發(fā)射塔上，天線發(fā)射出的射頻主要向水平方向擴(kuò)展，很少向垂直方向傳輸，距水平方向10米至20米處輻射最強(qiáng)，人只有長(zhǎng)時(shí)間在此范圍內(nèi)才有可能受到輻射影響。

事實(shí)上，我國(guó)對(duì)電磁輻射有著嚴(yán)格的技術(shù)限值標(biāo)準(zhǔn)。為了防止電磁輻射污染，保障公眾健康，國(guó)家環(huán)保、衛(wèi)生等部門(mén)自上世紀(jì)90年代以來(lái)，先后制定頒發(fā)了《環(huán)境電磁波衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》等7部法規(guī)和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，防護(hù)標(biāo)準(zhǔn)比美國(guó)、日本、澳大利亞、歐盟及中國(guó)香港一些發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)還嚴(yán)格。但即便如此，目前公眾對(duì)電磁輻射問(wèn)題仍然存在一定誤區(qū)，很多媒體也常將電磁輻射視為空中無(wú)形殺手，與雷達(dá)、輸變電工頻電磁場(chǎng)等混為一談，當(dāng)基站建造在學(xué)校、醫(yī)院、幼兒園、居民區(qū)等地方時(shí)，更容易導(dǎo)致敏感問(wèn)題的出現(xiàn)。實(shí)際上，移動(dòng)通信產(chǎn)生的電磁輻射主要在天線附近，只要基站建設(shè)天線架設(shè)滿足保護(hù)距離的要求，公眾是大可放心的。

目前，我國(guó)民事訴訟法將電磁輻射污染等環(huán)境污染造成的損害歸于特殊侵權(quán)行列，實(shí)行舉證責(zé)任倒置，由加害人就法律規(guī)定的免責(zé)事由及其行為與損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任，但是“損害事實(shí)”這一侵權(quán)責(zé)任構(gòu)成要件卻仍由受害人（原告）來(lái)舉證，否則，權(quán)利得不到維護(hù)。與水污染、大氣污染、噪音污染不同，電磁輻射污染是看不見(jiàn)、摸不著的，且對(duì)人體危害潛伏期很長(zhǎng)，短期內(nèi)的損害結(jié)果可能不明顯，除發(fā)生事故或其他突然性事件外，電磁輻射污染的損害后果是長(zhǎng)期、漸進(jìn)、累積的。因此，電磁輻射損害的過(guò)程雖在持續(xù)，但在損害結(jié)果出來(lái)之前，受害人（原告）是無(wú)法舉證的。

也就是說(shuō)，面對(duì)電磁輻射的危害在損害結(jié)果顯露之前，受害人即使訴訟維權(quán)也基本很難勝訴，對(duì)于這種正在發(fā)生的持續(xù)性的損害但損害結(jié)果尚未明確顯露出來(lái)之前，法律目前是無(wú)法有效保護(hù)受害人的。在實(shí)際的案例中，合法基站的拆除往往是基于民生問(wèn)題的考慮后，政府、運(yùn)營(yíng)商與居民達(dá)成的妥協(xié)，賠償也僅是針對(duì)租賃費(fèi)用糾紛而形成的一致意見(jiàn)，真正因基站造成電磁輻射而成功獲得賠償?shù)那闆r幾乎為零。

實(shí)際上，《環(huán)境保護(hù)法》第24條明確規(guī)定了電磁波輻射是一種污染源，因此對(duì)于電磁波輻射的舉證和認(rèn)定還可以按照《環(huán)境保護(hù)法》來(lái)執(zhí)行，適用該法規(guī)定的原則、制度，可以考慮專(zhuān)門(mén)編制具有操作性的電磁輻射污染防治的具體實(shí)施細(xì)則，并建立專(zhuān)門(mén)針對(duì)有害電磁輻射的標(biāo)準(zhǔn)體系和認(rèn)定機(jī)制。

基站租賃合同

一個(gè)基站的建成，主要通過(guò)在樓頂設(shè)置天線及租借房屋作為通信機(jī)房以提供天線所需的技術(shù)配套及電源等，直接投資成本巨大，如需搬遷則成本更加可觀。而正是因?yàn)榛景徇w成本巨大，在實(shí)際的合同談判尤其是續(xù)租談判時(shí)，出租方往往惡意要價(jià)，大大提升建站成本，也提高了電信基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)鋪設(shè)的總成本。假使運(yùn)營(yíng)商無(wú)法提價(jià)租賃，則基站被迫拆除，也影響了移動(dòng)通信網(wǎng)絡(luò)覆蓋整體效果。故筆者認(rèn)為，出于移動(dòng)通信基站公共基礎(chǔ)設(shè)施屬性及公共利益性的考慮，不可將基站租賃完全等同于市場(chǎng)上的一般房屋租賃。

首先，應(yīng)當(dāng)關(guān)注基站租賃合同解除通知期。因?yàn)榛镜耐顿Y成本巨大和全程全網(wǎng)的工作特性，在絕大多數(shù)情況下，基站租賃的合同解除是由出租方提出的。根據(jù)《合同法》的相關(guān)要求，基站租賃合同的解除權(quán)的形成以議定條件或者“因不可抗力”等法定條件為基礎(chǔ)，《合同法》第96條還規(guī)定了當(dāng)事人一方依照本法第九十三條第二款、第九十四條的規(guī)定主張解除合同的，應(yīng)當(dāng)通知對(duì)方。合同自通知到達(dá)對(duì)方時(shí)解除。事實(shí)上，在一般的房屋租賃中，出租方都會(huì)給予承租人一定的準(zhǔn)備時(shí)間，這是出于社會(huì)公德的考慮，而這個(gè)合理的通知期限，因?yàn)闀r(shí)間不長(zhǎng)，租賃雙方往往一般不會(huì)對(duì)此產(chǎn)生異議。但是就基站設(shè)置來(lái)說(shuō)，基站通信機(jī)房的租賃不同于一般的住戶租賃，一個(gè)基站的拆除需要進(jìn)行整體搬遷的統(tǒng)籌，不僅搬遷本身工程浩大，還涉及對(duì)原先覆蓋區(qū)域在基站搬遷后通信盲點(diǎn)的補(bǔ)足，所以它需要的通知期比一般住戶需要的通知期更長(zhǎng)。如果沒(méi)有通過(guò)合同條款設(shè)定明確的通知期限，那么一旦由于市政搬遷等問(wèn)題形成糾紛，出租方擅自斷電等行為將直接影響基站正常工作，形成覆蓋盲區(qū)。

其次，應(yīng)當(dāng)關(guān)注基站租賃合同雙方的特殊義務(wù)。在一般的房屋租賃合同中，都會(huì)明確承租人對(duì)房屋的基本維護(hù)、不影響鄰里、未經(jīng)同意不得轉(zhuǎn)租等。但是從基站租賃實(shí)際來(lái)看，雙方都需要面臨幾個(gè)較為特殊的義務(wù)：從承租方的角度出發(fā)，由于基站通信機(jī)房并非住宅之用，而是長(zhǎng)期存放工作狀態(tài)下的電機(jī)設(shè)備等，其產(chǎn)生的噪聲、熱量、輻射等將在一定程度上影響周邊居民的正常生活，違反了合同法217條關(guān)于“承租人按照約定的方法或者租賃物的性質(zhì)使用租賃物”的要求。在這種情況下，出租人的周邊鄰里處于弱勢(shì)群體且無(wú)法基于合同提出異議，如果沒(méi)有針對(duì)此類(lèi)情況的合同規(guī)定，運(yùn)營(yíng)商很難自覺(jué)地行使對(duì)通信機(jī)房環(huán)境維護(hù)的審慎義務(wù)，可能會(huì)造成擾民情況的發(fā)生。而由于移動(dòng)通信專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)，如果不是業(yè)內(nèi)人士，也很難在租賃合同簽訂中想到并提出對(duì)環(huán)境保護(hù)方面的義務(wù)要求。

而從出租方的角度出發(fā)，隨著共建共享工作的深化推進(jìn)，相關(guān)運(yùn)營(yíng)商將不可避免地交叉借用樓頂和通信機(jī)房，可能出現(xiàn)合同中出租人只與一家運(yùn)營(yíng)商發(fā)生權(quán)利義務(wù)關(guān)系，而實(shí)際上出租人卻與若干運(yùn)營(yíng)商都發(fā)生了租賃法律事實(shí)，如果出租人不同意承租人轉(zhuǎn)租且不愿意出租給后進(jìn)的運(yùn)營(yíng)商，也將導(dǎo)致基站共建共享工作推進(jìn)困難。因此在合同擬定時(shí)，就需要從保障基站共建共享的思路考慮，明確合同成立后遇到此類(lèi)情況的解決方式。

總之，希望以政府主管部門(mén)為主，吸納相關(guān)管理監(jiān)督部門(mén)、執(zhí)法部門(mén)、社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)、中介組織和用戶代表，組成一個(gè)有權(quán)威、有公信力的協(xié)調(diào)組織，統(tǒng)一、及時(shí)地化解因通信基站而發(fā)生的矛盾，在政府部門(mén)、電信企業(yè)、行業(yè)組織和居民之間建立起一種良好的互動(dòng)反饋關(guān)系，使移動(dòng)通信基站更好地為社會(huì)公眾服務(wù)。