何 芳

（上海社會(huì)科學(xué)院青少年研究所）

近年來，我國有關(guān)流浪兒童救助的議題受到前所未有的社會(huì)關(guān)注，并且引發(fā)了熱烈的討論。人們關(guān)注的焦點(diǎn)，是各級政府在流浪兒童救助事業(yè)中應(yīng)該扮演什么角色、發(fā)揮什么作用的問題。當(dāng)前，我國的流浪兒童救助方式是以政府部門為救助工作的主體，依托未成年人救助保護(hù)中心，向流浪兒童提供收容和送返服務(wù)。在應(yīng)對轉(zhuǎn)型社會(huì)中復(fù)雜的流浪兒童問題時(shí)，這種救助方式的不足日益凸顯。為彌補(bǔ)這一不足，政府有必要學(xué)習(xí)和借鑒世界各國在流浪兒童救助領(lǐng)域的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，對自身在流浪兒童救助體系中的角色和職能進(jìn)行重新定位，以推動(dòng)我國流浪兒童救助事業(yè)向前進(jìn)步。本文以分析美國從聯(lián)邦、州到地方政府在無家可歸兒童救助事務(wù)上的機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)責(zé)內(nèi)容和運(yùn)作方式為核心，檢視美國政府應(yīng)對無家可歸兒童問題的經(jīng)驗(yàn)，歸納出一些具有應(yīng)用價(jià)值的啟示，以供我國從事相關(guān)工作的研究者和決策者參考。

一、美國聯(lián)邦制下的公共救助

美國是一個(gè)聯(lián)邦制國家。根據(jù)美國憲法，聯(lián)邦政府與各州政府作為互不相關(guān)的獨(dú)立實(shí)體并存，各自具有自己的權(quán)限范圍。在美國公共救助的發(fā)展史上，聯(lián)邦政府與州政府一直輪流扮演主要角色，影響著不同時(shí)期公共救助領(lǐng)域的變革與發(fā)展，由此成就了當(dāng)今美國公共救助事業(yè)的基本面貌。了解美國聯(lián)邦制的發(fā)展及其對公共救助事業(yè)變遷的影響，是理解美國政府為無家可歸兒童所建立的救助體系的基礎(chǔ)。

20世紀(jì)30年代之前，美國在聯(lián)邦政府與州政府的關(guān)系上秉持“二元聯(lián)邦主義”（dual federalism）的理念，即認(rèn)為聯(lián)邦政府與州政府各自在既定的權(quán)力范圍內(nèi)行使職權(quán)，兩種權(quán)力在地位上絕對平等，超越邊界行使權(quán)力的行為會(huì)被國會(huì)和聯(lián)邦法院判定為無效?！奥?lián)邦和州政府形成兩個(gè)不同的權(quán)力中心。一個(gè)中心發(fā)出的命令無法施行于另一個(gè)中心。就像人們占有土地一樣，未經(jīng)許可他方不得進(jìn)入。在州領(lǐng)土內(nèi)，州政府就代表主權(quán)。聯(lián)邦和州是兩個(gè)完全平等的主體?！盵1]在這種理念下，州政府在州內(nèi)各項(xiàng)事務(wù)中保有相當(dāng)廣泛的自主權(quán)，公共救助因而被視為一種地方性事務(wù)，其相關(guān)的政策、經(jīng)費(fèi)、管理都由州政府和地方政府主導(dǎo)，聯(lián)邦政府無權(quán)干預(yù)。

20世紀(jì)30年代起，美國邁向“合作聯(lián)邦主義”（cooperative federalism）時(shí)代，權(quán)力開始向聯(lián)邦政府轉(zhuǎn)移。[2]為應(yīng)對當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)蕭條，時(shí)任美國總統(tǒng)的羅斯福推行新政，提出聯(lián)邦政府與州政府之間不應(yīng)顧及各自權(quán)力的界限，而應(yīng)密切合作，采取聯(lián)合行動(dòng)。從此，聯(lián)邦政府的權(quán)力開始向原來屬于州權(quán)的事務(wù)延伸，在住宅援助、失業(yè)補(bǔ)助、福利計(jì)劃等社會(huì)保障各領(lǐng)域?yàn)橹菡峁┙?jīng)費(fèi)資助，而州政府的責(zé)任是推行這些救助計(jì)劃并負(fù)擔(dān)其中部分費(fèi)用。全國性的公共救助體制正是在這一時(shí)期建立起來，其主要的特征是聯(lián)邦政府與州政府在政策責(zé)任和財(cái)政資源上的共享，以及在管理與執(zhí)行上的合作互補(bǔ)。[3]

聯(lián)邦政府權(quán)力的擴(kuò)張?jiān)?0世紀(jì)中葉達(dá)到了頂峰。1950年，艾森豪威爾總統(tǒng)提議建立政府間關(guān)系委員會(huì)（Commission on Intergovernmental Relations），獲得國會(huì)通過。聯(lián)邦政府透過這個(gè)委員會(huì)與州政府就各項(xiàng)政策的行政與財(cái)政事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)商，由此發(fā)展出一種合作式的伙伴關(guān)系。20世紀(jì)60年代，聯(lián)邦政府對州和地方政府的財(cái)政補(bǔ)貼大幅增加，不過也越來越多地附帶了各種條件：聯(lián)邦政府借由經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助的方式，順暢與州和地方政府之間的行政溝通，敦促各級政府執(zhí)行聯(lián)邦政府所預(yù)定的施政方針。當(dāng)然，州和地方政府也利用聯(lián)邦政府緩解經(jīng)費(fèi)缺乏的困境。[4]20世紀(jì)70年代，出臺(tái)了包括保護(hù)受虐待兒童、救助無家可歸兒童在內(nèi)的各種全國性法律，使得聯(lián)邦政府全面介入了社會(huì)生活。顯然，在“合作聯(lián)邦主義”的框架下，聯(lián)邦政府對于公共救助事業(yè)具有更大的控制權(quán)。不過，這期間州和地方政府還是保有一定的自主權(quán)，因?yàn)樗麄兛梢跃芙^申請聯(lián)邦資金。

事實(shí)上，到20世紀(jì)70年代后期，“合作聯(lián)邦主義”中潛存的聯(lián)邦權(quán)力的擴(kuò)大化導(dǎo)致了一種“強(qiáng)制聯(lián)邦主義”（coercive federalism）。原來聯(lián)邦資金只給地方錦上添花，能否實(shí)現(xiàn)聯(lián)邦意圖并非首要目標(biāo)，而如今聯(lián)邦政府不再扮演只給好處、不添麻煩的角色，而是更多地要求州政府開展?jié)M足聯(lián)邦意圖的行動(dòng)。[5]聯(lián)邦政府不但是公共救助體系中資金的提供者，也成為公共救助政策的主要規(guī)劃者和設(shè)計(jì)者。這不僅導(dǎo)致了不同層級政府之間的緊張關(guān)系，也削弱了州和地方政府的公共責(zé)任意識。

在美國的個(gè)人主義傳統(tǒng)文化之下，“強(qiáng)制聯(lián)邦主義”遭到了嚴(yán)厲的批評：人們認(rèn)為權(quán)力過分集中于聯(lián)邦政府，其結(jié)果是產(chǎn)生一個(gè)運(yùn)轉(zhuǎn)不靈、反映遲鈍、效率低下的龐大官僚機(jī)構(gòu)，因此，要求聯(lián)邦政府還權(quán)于州、還權(quán)于民。正是在這種呼聲下，20世紀(jì)80年代初，里根總統(tǒng)著手進(jìn)行“權(quán)力下放革命”，開啟了“新聯(lián)邦主義”（new federalism）時(shí)代。這一時(shí)期聯(lián)邦政府減少了資助附帶的要求和限制，使州與地方政府在公共救助資金的使用方面有了更大的自主處置權(quán)。[6]這一做法一直延續(xù)到20世紀(jì)90年代?？肆诸D政府上臺(tái)后不但繼承了權(quán)力下放的做法，還發(fā)動(dòng)了更有影響的社會(huì)福利改革。這項(xiàng)改革最重要的成果之一就是《困難家庭臨時(shí)資助計(jì)劃》（Temporary Assistance for Needy Families）的出臺(tái)。按照這個(gè)計(jì)劃，州與地方政府可以自行決定申請救助的門檻和救濟(jì)金的水準(zhǔn)，也可以決定當(dāng)?shù)毓簿戎A(yù)算的上限，以及當(dāng)?shù)馗鞣N救助計(jì)劃間的資源分配。社會(huì)福利改革后，聯(lián)邦政府的權(quán)力進(jìn)一步下放，州政府或直接執(zhí)行本州的公共救助計(jì)劃，或?qū)⒇?zé)任再下放到地方政府，自己承擔(dān)督導(dǎo)之責(zé)。[7]

從表面看，“新聯(lián)邦主義”賦予了州和地方政府更高的自主權(quán)，但實(shí)際情況可能并不這么簡單。一些學(xué)者認(rèn)為，“強(qiáng)制聯(lián)邦主義”在近20年來并未消亡，反而有逐步興盛的趨勢。例如，有人指出，聯(lián)邦在提供資金的同時(shí)，仍然夾帶了大量自上而下的要求，放權(quán)的背后隱藏著更加嚴(yán)格的聯(lián)邦控制。[8]還有人指出，“強(qiáng)制聯(lián)邦主義”在小布什時(shí)期愈加嚴(yán)重，尤其是在9·11恐怖襲擊之后，各級政府的應(yīng)急系統(tǒng)、硬件設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)等方面均受到中央化管理。[9]可見，美國聯(lián)邦與州之間不存在贏得廣泛共識的“理想關(guān)系”，兩者始終因應(yīng)時(shí)代變遷不斷進(jìn)行著斗爭、妥協(xié)和調(diào)整。而美國的公共救助就與這種此消彼長的權(quán)力關(guān)系交織在一起，呈現(xiàn)出獨(dú)特的格局。

二、美國各級政府在無家可歸兒童救助領(lǐng)域中的職能劃分

自1977年頒布《離家出走與無家可歸青少年法案》起，美國聯(lián)邦政府逐漸介入無家可歸兒童救助領(lǐng)域，擔(dān)負(fù)起制定政策規(guī)劃和提供經(jīng)費(fèi)資助的重要任務(wù)，而州與地方政府則越來越多地扮演協(xié)調(diào)者或執(zhí)行者的角色。經(jīng)過30多年的發(fā)展，各級政府與相關(guān)的社會(huì)組織之間已經(jīng)形成了權(quán)責(zé)明晰、操作規(guī)范的管理網(wǎng)絡(luò)和運(yùn)作機(jī)制。

（一）聯(lián)邦一級的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置

從實(shí)際的工作內(nèi)容來看，美國聯(lián)邦政府的許多機(jī)構(gòu)和部門都在不同領(lǐng)域和不同程度上承擔(dān)了對無家可歸兒童的救助任務(wù)，例如住房與城市發(fā)展部（Department of Housing and Urban Development）有為無家可歸兒童及其家庭提供住房補(bǔ)助的項(xiàng)目，教育部（Department of Education）有保障無家可歸兒童就學(xué)的項(xiàng)目，但對無家可歸兒童的救助事務(wù)關(guān)注最多的當(dāng)數(shù)衛(wèi)生與公眾服務(wù)部 （Department of Health and Human Services，HHS）。HHS的主要職能是提供公共補(bǔ)助，維護(hù)公民健康，特別是為缺乏自助能力的人提供基本的人道服務(wù)。HHS下設(shè)11個(gè)部門，執(zhí)行包括醫(yī)學(xué)和社會(huì)科學(xué)研究、食品和藥品安全、醫(yī)療照顧、兒童資助、母嬰健康、防止虐待兒童和家庭暴力、對低收入家庭的財(cái)政資助、物質(zhì)濫用的治療和預(yù)防等多項(xiàng)職能。其中，兒童與青少年事務(wù)集中在兒童與家庭署（Administration for Children and Families，ACF）。

1.兒童與青少年工作的核心機(jī)構(gòu)

ACF是一個(gè)綜合性的兒童與青少年工作部門，它的主要職責(zé)是增進(jìn)家庭、兒童、個(gè)人和社區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)福利。具體包括：（1）資助、監(jiān)督、檢查、評估州和地方以及基層政府機(jī)構(gòu)的救助活動(dòng)；（2）開展專門研究，收集和分析與兒童、青少年相關(guān)的資料和數(shù)據(jù)，向國會(huì)提供預(yù)算報(bào)告以及其他報(bào)告；（3）發(fā)布政策規(guī)章；（4）發(fā)表技術(shù)協(xié)助報(bào)告以及制定政府年度業(yè)績報(bào)告。ACF并不直接面向個(gè)體或家庭提供服務(wù)，而是為那些負(fù)責(zé)直接提供服務(wù)的州和地方政府及非營利組織提供資助，幫助這些機(jī)構(gòu)向兒童、青少年及其家庭提供服務(wù)。目前，ACF下轄19個(gè)辦公室，管理著大約60個(gè)項(xiàng)目，掌握的經(jīng)費(fèi)超過500億美元。它資助的領(lǐng)域十分寬泛，既有為貧困家庭提供臨時(shí)幫助的“困難家庭臨時(shí)資助計(jì)劃”，也有增進(jìn)早期教育的“開端計(jì)劃”（Head Start），還包括保護(hù)印第安語言的計(jì)劃等，這些計(jì)劃都劃歸特定的辦公室進(jìn)行管理。ACF的總部設(shè)在華盛頓，并將全美劃分為10個(gè)地區(qū)，在每個(gè)地區(qū)挑選一個(gè)城市設(shè)立地區(qū)辦公室（Regional office），由此構(gòu)建出全國聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)，確保工作流程的暢通。[10]

2.無家可歸兒童救助的職能部門

在ACF下轄的19個(gè)辦公室中，其中一個(gè)是兒童、青少年及家庭管理局 （The Administration on Children， Youth and Families），該局包括家庭與青少年服務(wù)處（Families and Youth Service Bureau，F(xiàn)YSB）和兒童處（Children’s Bureau），前者的主要職責(zé)是通過項(xiàng)目資助的方式為無家可歸兒童提供幫助，是無家可歸兒童救助的核心職能部門；后者的主要職責(zé)則是兒童安全與兒童保護(hù)，對預(yù)防無家可歸兒童的產(chǎn)生起到一定作用。

FYSB下設(shè)兩個(gè)部門：一是青少年發(fā)展與支持組（Division of Adolescent Development and Support），另一個(gè)是家庭暴力與預(yù)防服務(wù)組（Division of Family Violence Prevention and Services）。這兩個(gè)部門主要的職能是負(fù)責(zé)3項(xiàng)救助計(jì)劃的管理、指導(dǎo)、支持、資助、協(xié)調(diào)和評估，資助一個(gè)救助熱線和一個(gè)信息交流中心，供離家出走的兒童及其父母以及社工使用（見圖1）。[11]3項(xiàng)救助計(jì)劃分別是：（1）離家出走與無家可歸青少年計(jì)劃。該項(xiàng)計(jì)劃包括：為無家可歸兒童提供基本生活資料和住處的“基本中心計(jì)劃”（Basic Centers Program），幫助大齡無家可歸兒童向成人角色過渡的“生活過渡計(jì)劃”（Transitional Living Program），協(xié)助街頭流浪青少年接受適當(dāng)生活安置的“街頭拓展計(jì)劃”（Street Outreach Program），為懷孕與育兒的無家可歸兒童提供住處的“懷孕與育兒青少年之家計(jì)劃”（Maternity Group Homes for Pregnant and Parenting Youth Program），幫助農(nóng)村地區(qū)的無家可歸兒童獲得基本生活資料、社區(qū)服務(wù)和教育培訓(xùn)的 “農(nóng)村無家可歸青少年支持系統(tǒng)”（Support Systems for Rural Homeless Youth）。（2）青少年早孕預(yù)防計(jì)劃。該項(xiàng)計(jì)劃旨在通過推動(dòng)性教育、成年準(zhǔn)備項(xiàng)目和貞潔教育的宣傳形式，來預(yù)防青少年懷孕和性疾病在青少年群體中的傳播。鑒于無家可歸兒童在性行為方面存在著很高風(fēng)險(xiǎn)，因此，他們是這項(xiàng)計(jì)劃關(guān)注的首要人群。它不但針對各州政府相關(guān)機(jī)構(gòu)、印第安部落、地方私立救助機(jī)構(gòu)設(shè)立了專門的資助計(jì)劃，并且，為了制定避免青少年懷孕的有效策略，它還為創(chuàng)新學(xué)術(shù)研究和示范項(xiàng)目提供專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。（3）家庭暴力與預(yù)防服務(wù)計(jì)劃。該項(xiàng)計(jì)劃的作用主要有：一是資助地方福利機(jī)構(gòu)，為家庭暴力受害者提供收容、心理咨詢、法律援助等服務(wù)；二是資助各州反家庭暴力聯(lián)盟，要求它們對地方福利機(jī)構(gòu)進(jìn)行人員培訓(xùn)和技術(shù)支持，并推動(dòng)各福利機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)合作；三是資助反家庭暴力的相關(guān)研究和調(diào)查，提高公眾對家庭暴力危害性的意識；四是建立并資助反家庭暴力的資源網(wǎng)絡(luò)，為家庭暴力的受害者、法律援助人士、立法部門和政府決策部門等提供最新的信息。

FYSB資助了全美離家出走青少年救助熱線（National Runaway Switchboard）。這是一個(gè)24小時(shí)免費(fèi)熱線，離家出走青少年與他們的家庭只要撥打1-800-RUNAWAY，就可以免費(fèi)獲得關(guān)于收容所、社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)、法律援助等方面的信息，以及由專業(yè)人士提供的危機(jī)干預(yù)和心理咨詢。

此外，F(xiàn)YSB還資助全美家庭與青少年信息交流中心（National Clearinghouse on Families&Youth）。這個(gè)信息交流中心主要面向從事青少年救助工作的個(gè)人或有意愿申請經(jīng)費(fèi)資助的各級各類福利機(jī)構(gòu)。這個(gè)平臺(tái)包含的內(nèi)容十分豐富，不但有各種申請補(bǔ)助金的機(jī)會(huì)，還有供新機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)借鑒的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)、青少年與家庭問題的文獻(xiàn)資料與數(shù)據(jù)庫等。

兒童處是歷史最悠久的聯(lián)邦兒童機(jī)構(gòu)，其前身是1912年成立的美國兒童局。盡管它的主要職能是確保兒童安全而非為無家可歸兒童提供救助，但由于遭受虐待已被公認(rèn)為導(dǎo)致兒童和青少年離家出走的重要原因，故其在預(yù)防兒童無家可歸現(xiàn)象的產(chǎn)生方面亦發(fā)揮了重要作用。兒童處的工作內(nèi)容包括：為聯(lián)邦立法、政策和救助計(jì)劃的出臺(tái)提供咨詢和指導(dǎo)；為美國各州及部落提供經(jīng)費(fèi)支持，幫助其兒童福利系統(tǒng)順利運(yùn)行；為學(xué)術(shù)研究和救助計(jì)劃的設(shè)計(jì)提供競爭性的同僚評價(jià)，促進(jìn)理論和實(shí)踐創(chuàng)新；提供培訓(xùn)和技術(shù)支持，提高兒童福利服務(wù)的水平；監(jiān)管各州的福利服務(wù)，幫助它們?nèi)〉梅e極的成效；分享研究成果，方便兒童福利領(lǐng)域的專業(yè)人士參照并改進(jìn)自己的工作。[12]

（二）州與地方政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置及其職能

因美國各州行政相對獨(dú)立，故各州所設(shè)無家可歸兒童事務(wù)的機(jī)構(gòu)名稱和工作范疇并不一致，它們在無家可歸兒童救助領(lǐng)域的運(yùn)作模式也各有不同。例如，紐約州政府設(shè)置了兒童與家庭服務(wù)辦公室，伊利諾伊州則在州政府的公眾服務(wù)部下設(shè)有家庭與社區(qū)服務(wù)處。總體而言，美國各州在無家可歸兒童救助領(lǐng)域的運(yùn)作模式可分為三類：一是州政府集中管理，如伊利諾伊州、德克薩斯州等；二是州政府監(jiān)督下的縣政府管理，如加利福尼亞州、紐約州等；三是州政府與縣政府協(xié)同管理，如馬里蘭州、威斯康星州等。不同類型管理模式之間的差異體現(xiàn)為州政府與縣政府在經(jīng)費(fèi)劃撥、政策制定、資格審批、人員培訓(xùn)等方面的權(quán)責(zé)分配不同。[13]下面以加利福尼亞州（以下簡稱加州）為例，詳細(xì)介紹州與縣兩級政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置及其職能。

1.州一級政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置及其職能

加州在無家可歸兒童救助事務(wù)上采取州政府管理、縣政府實(shí)施的模式。州政府中雖沒有設(shè)置專門負(fù)責(zé)無家可歸兒童救助事務(wù)的職能部門，但實(shí)際上這一責(zé)任由州政府社會(huì)服務(wù)部（California Department of Social Services，CDSS）擔(dān)當(dāng)。CDSS 下的兒童與家庭服務(wù)局（Children and Family Services Division，CFSD）與社區(qū)照料許可局（Community Care Licensing Division，CCLD）的工作內(nèi)容與無家可歸兒童有著千絲萬縷的聯(lián)系。

CFSD的主要職能是通過政策設(shè)計(jì)、人員培訓(xùn)、技術(shù)協(xié)助、激勵(lì)措施和項(xiàng)目評估等方式，幫助縣一級的政府機(jī)構(gòu)和地方社區(qū)機(jī)構(gòu)順利開展救助項(xiàng)目。該局下設(shè)5個(gè)分局，分別是：（1）兒童保護(hù)與家庭支持分局，主要負(fù)責(zé)兒童保護(hù)與家庭維系方面的政策設(shè)計(jì)；（2）兒童和青少年永續(xù)規(guī)劃分局，主要負(fù)責(zé)家外安置、親屬照料、收養(yǎng)等青少年永續(xù)規(guī)劃方面的政策和項(xiàng)目設(shè)計(jì)；（3）兒童服務(wù)運(yùn)作和評價(jià)分局，負(fù)責(zé)與聯(lián)邦政府及各縣協(xié)調(diào)合作，對本州的兒童與家庭服務(wù)進(jìn)行評估；（4）寄養(yǎng)照料審計(jì)分局，負(fù)責(zé)對寄養(yǎng)照料機(jī)構(gòu)所提供的財(cái)務(wù)報(bào)表進(jìn)行審計(jì)和評估；（5）個(gè)案管理系統(tǒng)支持分局，主要任務(wù)是為兒童和家庭服務(wù)局提供技術(shù)支持，減少管理和系統(tǒng)運(yùn)行上的障礙。在這5個(gè)分局之外，兒童和家庭服務(wù)局還專設(shè)一個(gè)監(jiān)察辦公室，其任務(wù)是調(diào)查和解決受助兒童（或其代理人）的投訴。[14]

CCLD的主要職能是通過對救助機(jī)構(gòu)的資格審批，確保無家可歸兒童能夠在健康、安全的環(huán)境中得到適當(dāng)?shù)姆?wù)。救助機(jī)構(gòu)必須在獲得CCLD頒發(fā)的執(zhí)照后才能開展工作，并且每年接受CCLD的檢查。檢查內(nèi)容主要涉及機(jī)構(gòu)的安全設(shè)施、食物的儲(chǔ)備狀況、醫(yī)療服務(wù)、工作人員從業(yè)資格等。對于不符合最低標(biāo)準(zhǔn)的救助機(jī)構(gòu)，CCLD有權(quán)撤銷或暫停該機(jī)構(gòu)的執(zhí)照。[15]

2.縣級政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置及其職能

加州共有58個(gè)縣，每個(gè)縣政府都設(shè)置了負(fù)責(zé)兒童和青少年事務(wù)的部門，部門的規(guī)模和名稱在每個(gè)縣有所不同。例如，人口最多的洛杉磯縣（Los Angeles County）設(shè)立了專門的兒童與家庭服務(wù)局，而在人口最少的阿爾派恩縣（Alpine County）就沒有這樣的專門機(jī)構(gòu)，而是由縣政府的社會(huì)服務(wù)部直接負(fù)責(zé)。無論規(guī)模如何，縣政府中都有無家可歸兒童救助事務(wù)的直接管理機(jī)構(gòu)，其工作內(nèi)容一般包括：（1）應(yīng)急反應(yīng)，即建立24小時(shí)熱線電話和街頭緊急援助隊(duì)伍，確保第一時(shí)間評估和接收無家可歸兒童；（2）家庭維系，即對無家可歸兒童的家庭進(jìn)行調(diào)查和評估，幫助兒童回歸家庭；（3）永續(xù)規(guī)劃，即對那些不適合或無法回歸家庭的兒童設(shè)計(jì)永續(xù)性的安置計(jì)劃。[16]

縣級兒童與青少年部門通常并不直接從事救助服務(wù)，它們在接到來自無家可歸兒童的求助電話或來自其他個(gè)體、組織發(fā)現(xiàn)無家可歸兒童的舉報(bào)電話后，隨即派人接收和進(jìn)行需求評估，再根據(jù)兒童的實(shí)際情況，分派到相關(guān)的非營利組織去接受救助。這些非營利組織與政府簽訂合約，接受政府資助，為無家可歸兒童提供臨時(shí)住所、心理咨詢、藥物濫用治療等具體的服務(wù)。

（三）無家可歸兒童救助項(xiàng)目的運(yùn)作方式：以“基本中心計(jì)劃”為例

美國救助無家可歸兒童的基本方式是項(xiàng)目模式，即由從聯(lián)邦到地方的各級各類政府機(jī)構(gòu)發(fā)布和資助特定的救助項(xiàng)目，由社會(huì)組織對這些項(xiàng)目提出申請，獲得批準(zhǔn)的機(jī)構(gòu)得到經(jīng)費(fèi)，按照項(xiàng)目要求面向無家可歸兒童及其家庭提供各種服務(wù)。這些項(xiàng)目各有其重點(diǎn)關(guān)注對象和服務(wù)領(lǐng)域，比如，一些項(xiàng)目針對16歲以上的大齡無家可歸青少年，提供幫助他們向成年階段過渡的服務(wù)；一些項(xiàng)目針對的是有吸毒、酗酒等風(fēng)險(xiǎn)行為的街頭流浪兒童，為他們提供戒毒、戒酒的干預(yù)和治療。這些項(xiàng)目組合起來，就成為一個(gè)覆蓋無家可歸兒童群體的不同類型、不同需求、不同程度的救助系統(tǒng)。實(shí)際上，美國的無家可歸兒童救助系統(tǒng)就是各種救助項(xiàng)目的組合體，各級政府的相關(guān)職能部門和全國的公立、私立救助機(jī)構(gòu)都是依托救助項(xiàng)目發(fā)揮作用，形成一個(gè)多層次運(yùn)作的綜合救助體系。下面以美國聯(lián)邦政府的“基本中心計(jì)劃”為例，分析無家可歸兒童救助項(xiàng)目的運(yùn)作方式（見圖 2）。

“基本中心計(jì)劃”是“離家出走與無家可歸青少年計(jì)劃”的一部分，設(shè)立的目的是為18歲以下的無家可歸兒童提供短期收容服務(wù)。這個(gè)救助計(jì)劃是美國在無家可歸兒童的緊急收容領(lǐng)域投入最大的項(xiàng)目，2012年，它下達(dá)的經(jīng)費(fèi)共計(jì)1400萬美元。[17]FYSB每年會(huì)公布該項(xiàng)目的資助計(jì)劃，并對其進(jìn)行管理和評估。由于各州政府在救助事務(wù)上所扮演的角色不同，因此“基本中心計(jì)劃”的申請程序并非逐級上報(bào)，而是具有相當(dāng)高的開放性：州和地方兩級政府相關(guān)部門、社區(qū)救助機(jī)構(gòu)、宗教慈善組織和印第安部落，以及這些部門和機(jī)構(gòu)組建的合作性組織均可直接向FYSB提出申請，接受專家評審和選拔。

“基本中心計(jì)劃”受助機(jī)構(gòu)向無家可歸兒童提供如下服務(wù)：（1）以寄宿家庭、團(tuán)體之家或監(jiān)管公寓等為形式的臨時(shí)住所；（2）食物和衣物；（3）針對個(gè)體、團(tuán)體和家庭的心理咨詢；（4）為患病的無家可歸兒童提供醫(yī)療轉(zhuǎn)診服務(wù)；（5）幫助無家可歸兒童與家庭團(tuán)聚；（6）在青少年無法或不適合回歸家庭的情況下，提供替代性安置；（7）在無家可歸兒童離開收容所后進(jìn)行跟蹤服務(wù)。[18]

為了確保資金分配的公平，“基本中心計(jì)劃”在經(jīng)費(fèi)劃撥上對每個(gè)州進(jìn)行配額，即根據(jù)每個(gè)州的18歲以下兒童人口占全美18歲以下兒童人口的比例來計(jì)算各州應(yīng)得的經(jīng)費(fèi)額度。同時(shí)，為了避免一些人口較少的州獲得的經(jīng)費(fèi)過低，故規(guī)定每個(gè)州（除海外領(lǐng)土外）每年的最低經(jīng)費(fèi)為10萬美元，海外領(lǐng)土每年的最低經(jīng)費(fèi)為4.5萬美元。在無家可歸兒童救助和服務(wù)方面擁有經(jīng)驗(yàn)的申請者以及年度申請經(jīng)費(fèi)低于20萬美元的申請者將獲得優(yōu)先考慮。[19]

在項(xiàng)目評估方面，F(xiàn)YSB為“基本中心計(jì)劃”制定了包含15項(xiàng)指標(biāo)的評估標(biāo)準(zhǔn)，其中9項(xiàng)指標(biāo)用于評價(jià)服務(wù)內(nèi)容的質(zhì)量，包括發(fā)現(xiàn)和接觸無家可歸兒童、接收無家可歸兒童的程序、臨時(shí)收容所、個(gè)人和團(tuán)體心理咨詢、家庭心理咨詢、各項(xiàng)服務(wù)之間的聯(lián)系、后續(xù)跟蹤服務(wù)、休閑娛樂項(xiàng)目、個(gè)案處置；另外6項(xiàng)指標(biāo)用于評價(jià)服務(wù)管理的質(zhì)量，包括人員配置和發(fā)展、青少年的參與、受助者檔案、報(bào)告程序、項(xiàng)目規(guī)劃和董事會(huì)咨詢機(jī)構(gòu)。受資助機(jī)構(gòu)每半年向FYSB提交一次評估報(bào)告，并在資助結(jié)束后的90天內(nèi)提交最終的評估報(bào)告。評估結(jié)果的好壞將作為獲得下一年度經(jīng)費(fèi)撥款的依據(jù)之一。[20]

州與地方政府在“基本中心計(jì)劃”運(yùn)作功能大致有5項(xiàng)。一是項(xiàng)目申請。州與地方政府的相關(guān)部門可以直接提出申請，也可以與非營利性的社會(huì)救助機(jī)構(gòu)合作申請。二是政策指導(dǎo)。一般由州政府按照“基本中心計(jì)劃”的要求制定和出臺(tái)相應(yīng)的操作細(xì)則，幫助地方救助機(jī)構(gòu)更好地實(shí)施計(jì)劃和提供服務(wù)。三是資金配套。各州依據(jù)立法從州財(cái)政中劃撥資金或通過其他渠道籌集資金，用于“基本中心計(jì)劃”在本州的運(yùn)作。四是評估檢查。州和地方政府有責(zé)任設(shè)立嚴(yán)格的項(xiàng)目評估機(jī)制，以確保項(xiàng)目的執(zhí)行質(zhì)量和資金的合理使用。五是人員培訓(xùn)。州和地方政府可通過研討會(huì)、工作坊等方式，為救助機(jī)構(gòu)及其工作人員提供交流平臺(tái)，幫助他們學(xué)習(xí)最為有效的服務(wù)經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)然，州與地方政府也可以根據(jù)實(shí)際情況自行設(shè)計(jì)救助項(xiàng)目，作為對“基本中心計(jì)劃”的補(bǔ)充。

三、美國政府管理無家可歸兒童救助事務(wù)的基本特點(diǎn)及啟示

作為聯(lián)邦制國家，美國的聯(lián)邦、州和地方縣、市政府各有權(quán)力范圍，它們互不隸屬，財(cái)政分立。這一體制特征決定了美國政府在無家可歸兒童救助事務(wù)上的管理模式不是自上而下式的層級管理，而是聯(lián)邦政府主導(dǎo)下的項(xiàng)目管理式的分工協(xié)作，其運(yùn)作機(jī)制與“合作聯(lián)邦主義”理念比較吻合。聯(lián)邦政府和各州之間不是權(quán)力的競爭關(guān)系，而是為滿足彼此需求而相互合作、相互補(bǔ)充的伙伴關(guān)系，其主要特征是政策責(zé)任與財(cái)政資源的共享、管理的相互依賴以及部分功能的重疊。

項(xiàng)目管理模式的優(yōu)點(diǎn)就在于參與項(xiàng)目的各方都有明確的職能定位，以分工合作的方式推動(dòng)項(xiàng)目運(yùn)行。聯(lián)邦政府的主導(dǎo)作用體現(xiàn)為設(shè)立專門負(fù)責(zé)無家可歸兒童救助事務(wù)的部門，其主要職能是管理針對無家可歸兒童的救助項(xiàng)目，掌握救助項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的撥付、項(xiàng)目工作標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)和項(xiàng)目績效的評估。州與地方政府在救助事務(wù)中扮演雙重角色，一方面既能以救助項(xiàng)目執(zhí)行者的身份向聯(lián)邦政府提出項(xiàng)目申請，另一方面又要承擔(dān)對本地所有受資助的救助機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理指導(dǎo)之責(zé)。各種公立、私立的無家可歸兒童救助機(jī)構(gòu)是項(xiàng)目的實(shí)際執(zhí)行者，按照聯(lián)邦政府的要求向無家可歸兒童提供服務(wù)，并接受聯(lián)邦政府、州及地方政府的檢查評估。在這個(gè)系統(tǒng)中，聯(lián)邦政府雖然是經(jīng)費(fèi)提供方，但如何使用經(jīng)費(fèi)則取決于經(jīng)費(fèi)的接收方：即州和地方政府以及各類救助機(jī)構(gòu)。同時(shí)，聯(lián)邦政府可以通過設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)和評估績效的方式，確保州與地方政府及救助機(jī)構(gòu)的行動(dòng)符合聯(lián)邦政府的期待和目標(biāo)。

從美國的實(shí)踐中可以發(fā)現(xiàn)，救助無家可歸兒童是一項(xiàng)公共事業(yè)，它是一系列計(jì)劃、決策、制度和行動(dòng)的結(jié)合，涉及到一個(gè)國家中各級政府乃至一些非營利機(jī)構(gòu)的協(xié)同合作。目前，我國的流浪兒童救助體系建設(shè)還處于起步階段，尤有必要借鑒發(fā)達(dá)國家的運(yùn)作機(jī)制和管理模式。在分析美國政府在無家可歸兒童救助事務(wù)方面的機(jī)構(gòu)、職能和運(yùn)作的基礎(chǔ)上，本文對我國政府在流浪兒童救助體系建設(shè)中的職能提出以下建議：

第一，在各級政府中設(shè)置專司青少年事務(wù)的職能部門，形成流浪兒童救助的全面管理網(wǎng)絡(luò)。中央主管單位可設(shè)于民政部，具體事宜由社會(huì)福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司下屬兒童福利處統(tǒng)籌管理，主要負(fù)責(zé)流浪兒童救助的政策設(shè)計(jì)、項(xiàng)目發(fā)布、經(jīng)費(fèi)管理和成效評估。各省、市、自治區(qū)在民政局（廳）成立地方兒童與青少年事務(wù)管理機(jī)構(gòu)，接受民政部兒童福利處的領(lǐng)導(dǎo)，但在具體事務(wù)運(yùn)作上享有自主權(quán)，負(fù)責(zé)制定本地流浪兒童救助的操作方案，審查救助機(jī)構(gòu)的資質(zhì)，扶植發(fā)展從事流浪兒童救助事業(yè)的社會(huì)組織，吸引與整合社會(huì)慈善資金等。

第二，以救助項(xiàng)目為依托，發(fā)展中央—地方—社會(huì)組織三者協(xié)同合作的流浪兒童救助系統(tǒng)。中央劃撥專項(xiàng)資金補(bǔ)助流浪兒童救助項(xiàng)目，民政部兒童福利處定期發(fā)布項(xiàng)目申請信息，制定申請程序，組織專家評審。項(xiàng)目申報(bào)工作由地方政府有關(guān)職能部門組織實(shí)施，包括開展宣傳活動(dòng)，對提出申報(bào)的社會(huì)組織進(jìn)行政策指導(dǎo)、技術(shù)協(xié)助和激勵(lì)等。獲得資助的救助機(jī)構(gòu)必須在規(guī)定時(shí)間內(nèi)按照項(xiàng)目要求向流浪兒童提供服務(wù)，并在項(xiàng)目中期和結(jié)束后向民政部兒童福利處提交成果報(bào)告，同時(shí)還應(yīng)接受當(dāng)?shù)卣鞴懿块T不定期的檢查和評估。

第三，建立流浪兒童救助工作質(zhì)量評估體系，對流浪兒童救助工作的執(zhí)行過程與成效進(jìn)行監(jiān)督評價(jià)。民政部兒童福利處在聽取各地政府相關(guān)職能部門、流浪兒童救助機(jī)構(gòu)和流浪兒童研究學(xué)者的意見的基礎(chǔ)上，參考國外流浪兒童救助工作評估的經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)詳細(xì)的工作質(zhì)量評估體系。評估體系必須具有合理的評價(jià)指標(biāo)、明確的評估內(nèi)容、規(guī)范的評價(jià)程序和多樣的評價(jià)方式。該評估體系作為全國流浪兒童救助工作質(zhì)量評估的最低標(biāo)準(zhǔn)，各地可以此為基礎(chǔ)，根據(jù)本地實(shí)際發(fā)展水平，自行增加評價(jià)指標(biāo)或提高評估要求，以推動(dòng)流浪兒童救助事業(yè)的進(jìn)步。

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