巴璽維

(外交學(xué)院外語系，北京 100037)

科研是大學(xué)的主要功能之一，科研培養(yǎng)人才，科研成果推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步，而科研經(jīng)費(fèi)是實(shí)現(xiàn)這一功能的助推劑和必要保證。日本與美、英等發(fā)達(dá)國家一樣，十分重視科技創(chuàng)新，在國家層面科技創(chuàng)新系統(tǒng)建設(shè)中特別重視大學(xué)的作用，他們將政府科技研究與開發(fā)(R＆D)經(jīng)費(fèi)中相當(dāng)大的部分投到大學(xué)，并逐漸增加投放總量和投放比例。為提高大學(xué)科研資金的使用效率，對以往大學(xué)科研經(jīng)費(fèi)的分配辦法、資金數(shù)量、渠道來源進(jìn)行了調(diào)整，改造、設(shè)計(jì)了相關(guān)政策。

一

歷史上，日本政府長期奉行國家集權(quán)管理理念，高等教育受到全面行政化管理。20世紀(jì)70年代中期以前，文部省對各大學(xué)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、教師資格與任免、講座與教師組織形式、課程設(shè)置、設(shè)備設(shè)施投資、經(jīng)費(fèi)預(yù)算和使用等方面等都有十分嚴(yán)格的規(guī)定，有些規(guī)定過于僵硬，缺乏必要的彈性，不利于大學(xué)充分、自主的發(fā)展。其時(shí)，國立大學(xué)和公立大學(xué)的經(jīng)費(fèi)來源主要是接受中央政府財(cái)政或地方財(cái)政根據(jù)預(yù)算的撥款，是一種經(jīng)常性(保障性)的撥款;這些撥款有比較固定的使用方向。例如，“機(jī)構(gòu)經(jīng)常性補(bǔ)助金”主要用于支付教職員工工資、維持學(xué)校教學(xué)和科研活動(dòng)正常進(jìn)行;如獎(jiǎng)學(xué)金等是對學(xué)生的直接補(bǔ)助費(fèi)用;投資項(xiàng)目資金用于設(shè)施、設(shè)備改造和建設(shè)。

國立、公立大學(xué)科研經(jīng)費(fèi)的主要來源在“機(jī)構(gòu)經(jīng)常性補(bǔ)助金”項(xiàng)下，是基礎(chǔ)性科研經(jīng)費(fèi)，主要面向大學(xué)、院系或?qū)W科，一般不指向具體研究項(xiàng)目。其與教學(xué)經(jīng)費(fèi)分別預(yù)算，財(cái)政一攬子撥付。這些撥付對于大學(xué)科研活動(dòng)而言，是一種穩(wěn)定的資金支撐。還有少部分科研經(jīng)費(fèi)是文部省專項(xiàng)下達(dá)的，對科研活動(dòng)進(jìn)行直接資助的“科研費(fèi)助成金”(科研費(fèi)補(bǔ)助金)，需要通過對大學(xué)科研活動(dòng)進(jìn)行質(zhì)量評估來確定標(biāo)準(zhǔn)，據(jù)此提供相應(yīng)的財(cái)政撥款。各大學(xué)也有一部分科研經(jīng)費(fèi)通過文部省以外的其他政府部門、與企業(yè)協(xié)作等渠道獲得。相比于國、公立大學(xué)運(yùn)行主要接受政府的資金投入，私立大學(xué)得到的政府資助很少，基本上依靠向?qū)W生收費(fèi)和社會(huì)捐助來維持運(yùn)營，特別是在科研經(jīng)費(fèi)方面，與國、公立大學(xué)之間形成較大差距。20世紀(jì)70年代中期以后，政府增加了對私立大學(xué)的財(cái)政補(bǔ)助，其中包括科研經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。

1970年，日本各級政府對高等教育機(jī)構(gòu)科研活動(dòng)的直接補(bǔ)助費(fèi)用約占當(dāng)年國民生產(chǎn)總值(GNP)的萬分之一;1986年約占當(dāng)年GNP的萬分之一點(diǎn)三。從總量方面和比例方面看，基本上是逐年增加的，但增加較緩慢。

20世紀(jì)80年代后期，在國際環(huán)境和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)問題的雙重影響下，日本經(jīng)濟(jì)開始出現(xiàn)不景氣，進(jìn)入90年代，經(jīng)濟(jì)泡沫崩潰，出現(xiàn)停滯和負(fù)增長局面。經(jīng)濟(jì)問題凸顯了一些制度方面的僵化和不合理。所以，從80年代開始，日本政府的一些管理理念發(fā)生轉(zhuǎn)變。1984年，日本內(nèi)閣提出減少國家對社會(huì)生活的控制，引進(jìn)自由競爭。90年代以后的各屆政府力推行政改革，重新定位政府職能，精簡機(jī)構(gòu)，提高行政效率;縮小行政管轄事務(wù)范圍，將公共領(lǐng)域內(nèi)的部分機(jī)構(gòu)從政府序列中剝離出去。在財(cái)政方面，改變各領(lǐng)域財(cái)政資金分配的原則和比例，縮減對部分領(lǐng)域的財(cái)政撥款，增加對科技領(lǐng)域的財(cái)政投入;在財(cái)政資金分配方式上引進(jìn)競爭機(jī)制，以糾正財(cái)政資金使用的低效率。這些改革政策也不可避免地影響到大學(xué)科研經(jīng)費(fèi)撥付方式的改變。

20世紀(jì)90年代以來，日本開始了新的高等教育改革，基于對歐美國家的借鑒，日本政府高等教育財(cái)政也逐漸采用競爭性、多渠道的政策。根據(jù)促進(jìn)教學(xué)和科研的原則確定資金分配比例，采用競爭性撥付手段促進(jìn)大學(xué)之間開展學(xué)術(shù)競爭。同時(shí)，改變國立大學(xué)的設(shè)置形態(tài)，使其獨(dú)立行政法人化，多渠道地獲取資金。

1996年度，日本大學(xué)科研經(jīng)費(fèi)來源發(fā)生了變化，基本構(gòu)成情況為:文部省經(jīng)常性撥款約占42．5%，競爭性科研費(fèi)補(bǔ)助金占比約30．9%，通過接受捐贈(zèng)、產(chǎn)學(xué)聯(lián)合等途徑獲得的資金約占26．6%。

二

現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)研究跨越了傳統(tǒng)學(xué)科領(lǐng)域的界限，許多科研項(xiàng)目規(guī)模大，需要多學(xué)科的知識和綜合性的技術(shù)手段。為此，日本提出了建構(gòu)具有開放性特點(diǎn)的新科研體系，形成鼓勵(lì)競爭的開放性研究環(huán)境，進(jìn)一步提高官產(chǎn)學(xué)聯(lián)合研究開發(fā)能力的策略，日本的大學(xué)逐漸成為國家科學(xué)研究活動(dòng)的中心。2001年，文部科學(xué)省提出題為“大學(xué)結(jié)構(gòu)改革方針”的報(bào)告，其中提出重點(diǎn)建設(shè)30所世界一流大學(xué)，對30個(gè)教學(xué)和科研領(lǐng)域給予重點(diǎn)經(jīng)費(fèi)資助，使之成為一流的教學(xué)和科研基地。此項(xiàng)目被稱為21世紀(jì)重點(diǎn)學(xué)術(shù)研究基地工程，簡稱“二十一世紀(jì)COE工程”。2002年，二十一世紀(jì)COE工程在日本學(xué)術(shù)振興會(huì)的指導(dǎo)下正式啟動(dòng)，計(jì)劃通過各大學(xué)的競爭，選擇學(xué)術(shù)研究力量雄厚的學(xué)校及專業(yè)，承擔(dān)國家重要科學(xué)研究項(xiàng)目，由政府進(jìn)行資助，在5年內(nèi)每個(gè)項(xiàng)目每年1至5億日元。2003年，日本綜合科學(xué)技術(shù)會(huì)議向政府提出《競爭的研究資金制度改革について(意見)》。

隨著新的高等教育資金體系逐漸確立，日本大學(xué)的科研資金呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)。

1．在全部科研資金中，政府教育財(cái)政作為基礎(chǔ)性經(jīng)費(fèi)撥付的比例相對減少。日本綜合科學(xué)技術(shù)會(huì)議曾提出，將第2期《科學(xué)技術(shù)基本規(guī)劃(2001—2005)》中的競爭性研究費(fèi)增加一倍，其中需要增加的部分，計(jì)劃通過削減對國立大學(xué)的經(jīng)常性補(bǔ)助金來實(shí)現(xiàn)。

2．以科研費(fèi)補(bǔ)助金形式對科研課題項(xiàng)目的直接資助逐漸增加。文部科學(xué)省預(yù)算案中用于資助大學(xué)科研的科研費(fèi)補(bǔ)助金額度，2001年至2011年平均年增長5．8%。其間由于經(jīng)濟(jì)等因素影響，2003年至2010年間增速比較緩慢，平均1．7%，特別是2006年為最低點(diǎn)，僅為0．8%。2011年，由于政府調(diào)增部分科研領(lǐng)域預(yù)算，以及一部分科研費(fèi)基金化，因此科研費(fèi)預(yù)算(包括追加部分)與前一年度相比，增幅達(dá)到創(chuàng)紀(jì)錄的31．7%。

3．其他政府部門所屬機(jī)構(gòu)管轄的科研基金擴(kuò)大了向大學(xué)的撥付。國家鼓勵(lì)民間向大學(xué)投資的政策增加了社會(huì)資金的進(jìn)入，歷史上官產(chǎn)學(xué)協(xié)作研發(fā)的成功模式得到了新的推進(jìn)。

決定大學(xué)科研費(fèi)補(bǔ)助金分配政策的有兩個(gè)方面主體，一是文部科學(xué)省和中央教育審議會(huì)，一是國家綜合科學(xué)技術(shù)會(huì)議。發(fā)放主體是文部科學(xué)省或?qū)儆谖牟靠茖W(xué)省外圍團(tuán)體的獨(dú)立行政法人——日本學(xué)術(shù)振興會(huì)，發(fā)放對象是國內(nèi)大學(xué)等研究機(jī)構(gòu)的研究者個(gè)人或研究團(tuán)隊(duì)。

對科研課題進(jìn)行直接資助的科研費(fèi)補(bǔ)助金，需要經(jīng)過一定的程序爭取，稱為競爭性資金。這些競爭性科研費(fèi)面向全國公開募集科研項(xiàng)目，研究者可以以個(gè)人或研究團(tuán)隊(duì)名義提出申請，經(jīng)審查通過的項(xiàng)目可以獲得數(shù)十萬至數(shù)億日元不等的年度科研費(fèi)補(bǔ)助金的資助。從2011年開始，文部科學(xué)省將此前一部分限制用途、且須在年度內(nèi)用完的科研費(fèi)補(bǔ)助金轉(zhuǎn)為學(xué)術(shù)研究助成金基金(科研基金)，使其可用于跨年度的研究，并為此建立制度。該制度實(shí)施后，所謂科研費(fèi)補(bǔ)助金實(shí)際上包括了科研費(fèi)補(bǔ)助金和科研費(fèi)基金兩個(gè)部分。科研費(fèi)補(bǔ)助金支持從自然科學(xué)到人文社科所有學(xué)科領(lǐng)域，從基礎(chǔ)性研究到應(yīng)用性研究的創(chuàng)新性、前沿探索性研究項(xiàng)目。研究項(xiàng)目向社會(huì)公開募集，經(jīng)同行專家評審后，由科學(xué)技術(shù)學(xué)術(shù)審議會(huì)各專業(yè)學(xué)科的科研費(fèi)補(bǔ)助金審查委員會(huì)，或國家學(xué)術(shù)振興會(huì)科研費(fèi)委員會(huì)進(jìn)行審查，決定是否予以資助。

科研費(fèi)補(bǔ)助金主要用于三個(gè)方面:一是重要的基礎(chǔ)性學(xué)術(shù)研究，包括應(yīng)用性研究的基礎(chǔ)階段，這是科研費(fèi)補(bǔ)助金最核心的部分;二是學(xué)術(shù)成果對外發(fā)表的資金支持，包括對學(xué)術(shù)成果的出版費(fèi)補(bǔ)助、對學(xué)術(shù)團(tuán)體發(fā)行學(xué)術(shù)刊物費(fèi)用的補(bǔ)助;三是對科研相關(guān)事業(yè)的資金扶助。具體劃分為科研費(fèi)、特別研究促進(jìn)費(fèi)、研究成果公開促進(jìn)費(fèi)、專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)、特別研究者獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)、研究成果轉(zhuǎn)化研究費(fèi)六個(gè)基本類別。在主要使用方向上，又根據(jù)課題領(lǐng)域、研究深度、研究規(guī)模、研究者能力再詳細(xì)劃分。

三

分析科研費(fèi)補(bǔ)助金制度的實(shí)際運(yùn)作情況，有助于認(rèn)識競爭性科研經(jīng)費(fèi)對大學(xué)科研活動(dòng)的影響。

2011年，日本全國提出的科研費(fèi)補(bǔ)助金課題項(xiàng)目申請共計(jì)127403件，其中新申請課題項(xiàng)目有89800項(xiàng)，經(jīng)過評審程序，確定資助的新項(xiàng)目25759項(xiàng)，比上一年度增加了34．4%;申請延續(xù)(科研費(fèi)基金支持)的課題項(xiàng)目有37603項(xiàng)。由于大學(xué)是日本科研的主要基地，科研費(fèi)補(bǔ)助金課題項(xiàng)目多數(shù)被大學(xué)的教師或以教師為主的科研團(tuán)隊(duì)所獲得。新課題項(xiàng)目申報(bào)中，大學(xué)教師及科研團(tuán)隊(duì)共提出86062項(xiàng)，占申報(bào)總數(shù)的95．8%;獲得資助的共25059項(xiàng)，占獲得資助項(xiàng)目總數(shù)的97．3%。

根據(jù)申報(bào)項(xiàng)目總數(shù)(新課題項(xiàng)目+繼續(xù)資助項(xiàng)目)與大學(xué)教師數(shù)量之比計(jì)算，人均申請課題0．63項(xiàng)。其中國立大學(xué)教師人均1．06項(xiàng)，公立大學(xué)教師人均0．74項(xiàng)，私立大學(xué)教師人均0．35項(xiàng)，可以看出，國、公立大學(xué)明顯高于私立大學(xué)。

從募集項(xiàng)目內(nèi)容的分布以及對項(xiàng)目的資助情況，可以看出當(dāng)年日本科研項(xiàng)目重點(diǎn)的安排。生物科學(xué)領(lǐng)域主要課題有生命科學(xué)、成人疾病和傳染病、癌癥艾滋等疑難病、腦科學(xué)、神經(jīng)、牙科、藥理;理工領(lǐng)域主要課題有基礎(chǔ)物質(zhì)研究、新材料、材料結(jié)構(gòu)、材料性能、信息、電子、數(shù)理、環(huán)境、自然災(zāi)害、能源、地球、宇宙空間;人文社科領(lǐng)域主要課題有社會(huì)科學(xué)、人文科學(xué)。

獲得資助的新項(xiàng)目按學(xué)科領(lǐng)域劃分:生物科學(xué)類項(xiàng)目約占項(xiàng)目總數(shù)的48%，得到的資助金額約占總數(shù)的40%;理工類項(xiàng)目約占項(xiàng)目總數(shù)的30%，得到的資助金額約占總數(shù)的40%;人文社科類項(xiàng)目約占項(xiàng)目總數(shù)的20%，得到的資助金額約占總數(shù)的13%。與理工、生物科學(xué)類項(xiàng)目相比，人文、社科類中多數(shù)項(xiàng)目獲得的資金額度較小。

四

以往政府財(cái)政經(jīng)常性的科研補(bǔ)助金持續(xù)、穩(wěn)定的投入，奠定了大學(xué)(主要是國立大學(xué))的科研基礎(chǔ)，但是過于嚴(yán)格的制度限制使得科研活動(dòng)缺乏活力，學(xué)術(shù)研究成果轉(zhuǎn)化率較低。競爭性的科研資金政策根據(jù)國家基礎(chǔ)研究和應(yīng)用技術(shù)研究的需要，公開募集方案，評估選定課題，減少重復(fù)研究，使得科研活動(dòng)得以突破機(jī)構(gòu)的界限，甚至突破學(xué)科的界限進(jìn)行，為優(yōu)秀科研人員和重要科研項(xiàng)目提供了極大支持，提高了科研資金使用效率，成果豐富。但是，從大學(xué)長遠(yuǎn)發(fā)展的角度，需要全面審視這一政策的利弊，需要不斷改善，盡量避免或減少其可能產(chǎn)生的負(fù)面影響。

第一，競爭性資金的導(dǎo)向作用有可能使得大學(xué)在科研建設(shè)和投入上帶有一定的功利性色彩，發(fā)生偏離，向一些方面過度傾斜，而在另一些方面則不足，以至于對長期性、基礎(chǔ)性的科研活動(dòng)產(chǎn)生負(fù)面影響。因此，政府財(cái)政對大學(xué)保持經(jīng)常性的資金投入仍然十分重要，如果大學(xué)不能夠建立充分的人力物力資源基礎(chǔ)，科研活動(dòng)將會(huì)從根本上受到制約，競爭性科研資金的高效使用也不容易實(shí)現(xiàn)。

第二，文部科學(xué)省和其他政府機(jī)構(gòu)提供的競爭性科研資金，以及由企業(yè)提供的共同研究經(jīng)費(fèi)等，一般直接向承擔(dān)項(xiàng)目的教師或教師團(tuán)隊(duì)撥付，由這些人員支配使用，并規(guī)定要直接用于相關(guān)科研項(xiàng)目。但大學(xué)也需要對這些科研項(xiàng)目進(jìn)行管理，付出一定費(fèi)用。綜合科學(xué)技術(shù)會(huì)議第2期《科學(xué)技術(shù)基本規(guī)劃》提出，在繼續(xù)擴(kuò)大競爭性資金的同時(shí)，允許從對科研課題項(xiàng)目的直接資助中，提取一定比例的資金作為科研項(xiàng)目的間接費(fèi)用，提供給承擔(dān)課題項(xiàng)目人員所在大學(xué)，以保證大學(xué)對科研項(xiàng)目的支持，以及幫助大學(xué)提升科研基礎(chǔ)環(huán)境建設(shè)，其提取比例可以達(dá)到30%。

第三，由于以往投資形成的人力物力資源差距，一些國立大學(xué)，特別是研究型大學(xué)或附屬研究所，以及由文部省設(shè)立的共同利用研究機(jī)構(gòu)，在科研隊(duì)伍、設(shè)備設(shè)施等方面具有強(qiáng)大的實(shí)力，在國家科技發(fā)展中處于重要地位，有能力承擔(dān)重大的、尖端的、綜合性的科研項(xiàng)目，所以有可能爭取到更多的研究經(jīng)費(fèi)。而科研水平、科研成果在極大程度上影響著對大學(xué)的評價(jià)，如果不對競爭性科研資金撥付方式進(jìn)行某種限制和調(diào)整，則大學(xué)之間本已存在的科研水平差距將不是被縮小，而是被擴(kuò)大。

第四，從學(xué)科和專業(yè)設(shè)置角度看，能夠獲得較多競爭性科研資金支持的大學(xué)中，一方面以理工和醫(yī)療學(xué)科為主的大學(xué)居多，一方面設(shè)有研究生院的研究型大學(xué)占據(jù)絕對優(yōu)勢。從學(xué)科專業(yè)均衡建設(shè)、均衡發(fā)展的角度，需要對科研資金政策和制度進(jìn)行認(rèn)真的規(guī)劃設(shè)計(jì)。此外，對科研課題申請?jiān)u估的科學(xué)性、公正性等問題也需要妥善的制度性安排。

目前日本正執(zhí)行第4期《科學(xué)技術(shù)基本規(guī)劃(2011—2015)》，該規(guī)劃下大學(xué)科研經(jīng)費(fèi)競爭性撥付機(jī)制的調(diào)整以及相關(guān)政策走向，值得關(guān)注。