顧書桂

一、政府干預住宅市場的必要性

住宅市場運行是建立在住宅供求基礎之上的。根據住宅供求的不同特點，住宅市場運行一般有兩種類型:均衡狀態(tài)與非均衡狀態(tài)。

均衡的住宅市場運行，無論是住宅的數量還是住宅的價格都相對穩(wěn)定。住宅市場無非由優(yōu)質住宅市場和普通住宅市場兩部分構成。優(yōu)質住宅的供給則主要依賴于優(yōu)質住宅地基的供給，而優(yōu)質住宅地基的形成不僅存在資本和技術門檻，還存在時間門檻。因此，無論是長期還是短期內，優(yōu)質住宅地基的供給都是相對穩(wěn)定的，這迫使優(yōu)質住宅的供給不能不相對穩(wěn)定。供給相對穩(wěn)定的優(yōu)質住宅市場價格要發(fā)生變化，只能依賴經濟發(fā)展水平決定的市場購買力變化。如果市場購買力基本不變，優(yōu)質住宅的市場價格也只能基本不變。普通住宅的供給主要依賴普通住宅地基的供給。盡管理論上普通住宅地基的形成，無論是資本門檻、技術門檻還是時間門檻都很低。普通住宅地基的供給可以變化很大，但在普通住宅需求沒有大變化的前提下，普通住宅的供給數量也不會有多大變化，普通住宅的供給價格只能穩(wěn)定在生產價格的水平上?！?〕

非均衡的住宅市場運行與整個國民經濟處于迅速發(fā)展進程中有關。當國民經濟迅速發(fā)展時，往往伴隨著人口的增加和人均國民收入水平的提高，從而拉動住宅市場需求與供給規(guī)模的持續(xù)擴張。新的普通住宅不斷增加，原有的普通住宅因為周邊自然環(huán)境和社會環(huán)境不斷改善，品質得到明顯提升，開始演變?yōu)閮?yōu)質住宅。于是優(yōu)質住宅市場出現結構性變化，不僅規(guī)模擴大，層次也增加了，優(yōu)質住宅市場體系得以進一步完善。此時，原有優(yōu)質住宅的市場價格會隨著市場競購能力的提升而不斷提升，但供給數量不會出現明顯變化;開始演變?yōu)閮?yōu)質住宅的原普通住宅市場價格也不再穩(wěn)定在生產價格的水平上，而是開始呈現優(yōu)質住宅的市場特征;新的普通住宅則接替原有的普通住宅，繼續(xù)保持生產價格水平上的彈性供給。這一過程會一直持續(xù)到經濟發(fā)展基本穩(wěn)定、人口數量和人均支付能力不再有大的變化為止。

兩種不同的住宅市場運行類型決定了政府在干預住宅市場實現住房保障目標時應該采取不同的政策措施。在住宅市場運行處于均衡狀態(tài)時，政府如果要保持住宅的市場化供應，只能足額彌補中低收入消費者支付能力的不足，具體金額為普通住宅的生產價格與中低收入消費者的支付能力之間的差額，否則會扭曲住宅市場，導致住宅市場供求失衡，最終不能實現住房保障的社會目標。在住宅市場運行處于非均衡狀態(tài)時，盡管相當一部分中低收入消費者的支付能力低于普通住宅的生產價格，但只要購買普通住宅時間較早，在住宅市場均衡運行到來之前都能夠確保普通住宅升級為優(yōu)質住宅并足夠增值，從而通過將舊的普通住宅 (已升級為新的優(yōu)質住宅)置換為新的普通住宅的方式，彌補過去市場支付能力的不足，解決基本居住問題而不必借助于政府干預。不過，通過這種途徑解決中低收入消費者的基本居住問題的限定條件嚴格，因而社會覆蓋面極為有限。徹底解決中低收入消費者的住房保障問題，依然不同程度地需要住宅市場均衡運行狀態(tài)下的政府干預。

二、劣質土地財政體現出政府對住宅市場干預的低效與不當

鑒于市場機制內在地刺激著收入分配的兩極分化，政府對住宅市場的正確干預主要體現為良性的土地財政，即政府憑借土地所有權和稅收權，利用優(yōu)質住宅的供給剛性和需求彈性特點，將收入較高的優(yōu)質住宅消費者的一部分收入再分配給普通住宅消費者，從而達到社會福利水平最大化目的，反之，如果政府不是出于轉移支付的目的，僅僅是將財政收入指向普通住宅消費者，則這種土地財政就可以稱為劣質土地財政?，F有資料和數據分析均表明，1997－2007年間，中國普通商品住宅的市場價格漲幅大大高于別墅、高檔公寓等優(yōu)質住宅的市場價格漲幅，房屋的售價漲幅大大高于造價漲幅，這意味著政府憑借土地所有權和稅收權將土地財政收入主要指向了普通住宅，從而形成典型的劣質土地財政。〔2〕劣質土地財政的產生，違背了住宅市場健康運行的基本要求，一定程度上是一種不當的政府干預的結果，不僅不會克服住宅市場的固有缺陷，還會放大住宅市場的現有不足。

一是擴大住房困難人群規(guī)模。普通住宅的價格雖然相對穩(wěn)定，卻有一個最基本的進入門檻——生產價格，即使普通住宅的市場價格低于優(yōu)質住宅，如果消費者的支付能力低于生產價格，依然不能通過市場渠道解決最基本的居住需求問題。由于市場經濟本質上有收入分配兩極分化的功能，市場機制運行的結果必然會有一部分消費者的支付能力大大低于普通住宅的生產價格，因此，市場經濟條件下出現住房困難人群是很正常的。但是，以普通住宅為基礎的劣質土地財政通過限制普通住宅地基的彈性供給，將普通住宅的價格決定優(yōu)質住宅化，從而使普通住宅的市場價格不再穩(wěn)定在生產價格的水平上，而是隨著市場競購能力的提升大大抬高〔3〕，這意味著在其他條件不變時，住房困難人群規(guī)模的進一步擴大。

二是與住房保障相對立。受益原則與支付能力原則是現代財政的基本原則。就土地財政而言，只能遵循支付能力原則，將斂財的對象指向優(yōu)質住宅，否則會干擾住宅市場的正常運行。以普通住宅為基礎的劣質土地財政，既沒有遵循支付能力原則，也沒有遵循受益原則，只是將斂財對象轉向普通住宅。以普通住宅為基礎的劣質土地財政擴大社會居住困難人群規(guī)模這一結果本身說明這與政府提供住房保障的職能是完全相悖的。另一方面，在住宅需求的彈性作用下，如果政府冀望繼續(xù)提供住房保障也是不可能的，因為此時政府的支出遠遠大于收入，〔4〕這又與劣質土地財政的斂財目的相悖。所以無論從哪個角度，以普通住宅為基礎的劣質土地財政都必然帶來住房保障惡化問題，建立在這種土地財政基礎上的任何住房保障觀點和措施都是經不起推敲的。

三是扭曲消費者正常的消費儲蓄行為。在市場經濟條件下，對大部分消費者而言，其收入主要是工資性收入，為了維持勞動力的簡單再生產和擴大再生產，必須根據生理和社會需要將工資性收入進行合理分配，在特定的時間購買特定的商品和勞務進行消費，否則勞動力的簡單再生產和擴大再生產有可能中斷。以普通住宅為基礎的劣質土地財政，大大抬高了普通消費者的居住價格和居住成本，必然相應擠占其吃、穿、行、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等其他方面的消費份額，從而扭曲消費者的正常消費和儲蓄行為，影響消費者勞動力簡單再生產和擴大再生產的順利進行。

四是誘發(fā)住宅市場泡沫。在完全競爭的市場經濟條件下，普通住宅的基本特征是供給彈性大，市場價格基本穩(wěn)定于生產價格附近。這是因為，普通住宅地基的供給競爭激烈，價格穩(wěn)定，加上普通住宅的建筑材料可替代性強，建筑成本也很穩(wěn)定。以普通住宅為基礎的劣質土地財政，改變了普通住宅的市場特征，使普通住宅的地基供給不再富有彈性，而是根據政府收入最大化和及時兌現要求管制供給。由于普通住宅需求剛性，這意味著普通住宅價格在脫離生產價格的同時，完全由政府決定。普通住宅的價格本質上不是市場價格，而是管制價格。管制價格離生產價格越遠，普通住宅的價格泡沫越嚴重，以普通住宅為基礎的劣質土地財政獲取的收入規(guī)模越大。中國普通商品房價大大超出一般消費者承受能力，既說明土地財政失控，也說明住宅市場價格已經產生泡沫。

五是妨礙經濟資源的最優(yōu)配置。當代社會經濟資源的配置方式無外乎計劃和市場兩種。計劃以政府為主體;市場也稱“看不見的手”，它借助于自由競爭實現成本的最小化和產出的最大化。只要各自有效的前提條件具備，計劃和市場本身并無優(yōu)劣之分。但實踐證明，在目前的技術條件和社會環(huán)境下，市場比計劃更能有效地發(fā)揮經濟資源最優(yōu)配置的作用。也正因為如此，目前大部分國家只是在少數領域、少數部門和特定時間在最低限度上發(fā)揮計劃的作用。中國以普通住宅為基礎的劣質土地財政，不是對住宅經濟資源的最優(yōu)配置施加外部影響，而是直接改變住宅經濟資源的市場配置方式，其結果必然破壞住宅市場經濟資源的最優(yōu)配置，不利于在提高經濟效率的基礎上實現整個社會福利的最大化。

六是導致國民經濟結構失衡。住宅是典型的勞動和資本密集型商品，又是人類生存和發(fā)展的基本必需品，因此住宅產業(yè)的健康發(fā)展在相當程度上決定著整個國民經濟的良性運行。通常情況下，住宅產業(yè)本身產值占國民生產總值的比重很大，另外，還通過前向關聯效應和后向關聯效應對其他產業(yè)發(fā)揮重大作用。住宅產業(yè)的這種特點使得住宅產業(yè)往往成為政府宏觀調控的首要目標。以普通住宅為基礎的劣質土地財政意味著政府對住宅產業(yè)的干預是深入的，影響是廣泛而深遠的，國民經濟的運行和發(fā)展因此帶上了劣質土地財政的深深烙印。這種扭曲的土地財政必然帶來扭曲的國民經濟，從而給國民經濟穩(wěn)健運行帶來威脅。

市場經濟的穩(wěn)健運行需要政府的正確干預。劣質土地財政的存在意味著這種政府干預是低效的，不當的，不但不能克服和彌補市場失靈，反而滋生新的問題。當市場失靈與政府不當干預產生共振時，住宅市場運行中的問題必然更嚴重。避免不當的政府干預，避免劣質土地財政的產生，不能不首先回顧現有的政府失靈思潮。

三、政府失靈是市場經濟的一種非正常狀態(tài)

政府失靈的思潮興起于20世紀40年代末50年代初，背景主要有兩個:一是凱恩斯主義的國家干預效果并不理想;二是社會主義國家的計劃經濟弊端非常突出?，F代貨幣主義、理性預期學派、公共選擇學派、產權經濟學派乃至新興的發(fā)展經濟學派都是政府失靈的鼓吹者?！?〕

理論上，政府干預與市場失靈有關，但并不完全基于市場失靈。在很久以前，威廉·配第將政府干預與國家職能聯系起來，認為國家需要“軍事職能、司法行政、宗教和別種教育、救濟貧窮、殘廢和失業(yè)、維修公路、橋梁、運河、溝渠、港口及其他有益于一般福利的項目”?！?〕亞當·斯密也認為政府職責“第一是保護社會不受另外社會的破壞和侵犯的職責;第二是盡可能地保護每個社會成員不受其他成員的侵害或壓迫的職責，或者說是建立一種嚴格的司法行政的職責;第三是維修某些公共工程和公共設施的職責，這種工程和設施的利潤，由大社會經營時，雖常足補償所費而有余，但若由個人或少數人經營，就絕不能補償所費，所以它的建設和維持，就決不是個人或少數人的謀利行為所能辦到”?！?〕到了當代，安東尼·B.阿特金森將實施政府干預的理由歸納為7個方面:“(1)分配，(2)完全競爭的失靈，(3)遠期市場和保險市場的缺乏，(4)不能達到充分均衡，(5)外部效應，(6)公共物品，(7)有益需要”?！?〕保羅·A.薩繆爾森和威廉·D.諾德豪斯認為，“要靠政府法庭和警察的力量來確保誠實、履行合同、非欺詐和非暴力行為、免于被盜和外部侵略以及保障財產權的立法”?！?〕總之，市場不能解決一切，政府干預是市場經濟健康發(fā)展的客觀需要。

然而，客觀需要政府干預是一回事，政府能不能有效干預是另外一回事。保羅·A.薩繆爾森和威廉·D.諾德豪斯認為，“當政府政策或集體行動所采取的手段不能改善經濟效率或道德上可接受的收入分配時，政府失靈便產生了”?！?0〕關于政府失靈的原因，安妮·克魯格 (Anne Krueger)歸因于政府公務人員對自身利益的追求，哈米德·豪斯塞尼則認為是“客觀環(huán)境的不確定性和感性認知的欠缺”導致政府失靈?！?1〕不管原因如何，政府失靈確實是一個客觀存在。政府失靈的存在意味著市場失靈客觀上需要政府干預，但政府干預并不一定取得比市場失靈存在時更好的結果，甚至比市場失靈時的狀態(tài)更壞，因此在市場失靈時政府應該不應該進行干預，社會公眾需要進行利害權衡。據此，安東尼·B.阿特金森也指出，“市場導致缺乏效率和不公平的情況并不意味著可以推論政府干預必然導致情況有所改善”?！?2〕

中國關于政府失靈的研究幾乎與社會主義市場經濟體制改革同步。陳秀山認為，政府失靈有四種表現，一是政府干預經濟活動達不到預期目標，二是政府干預經濟活動成本高昂，三是政府干預經濟活動產生副作用，四是政府無力解決某些問題?！?3〕政府失靈的原因主要是，政府行為目標與社會公共利益存在差異;政府機構效率低;不完全信息與經濟政策有局限性;政府行為存在外部效應。矯正政府失靈，必須首先認識和把握市場與政府的關系，嚴格劃定政府活動的范圍，采取合理、適度的政府干預方式;矯正政府失靈的核心問題則是提高政府機構效率，此外要加強社會監(jiān)督和約束。與陳秀山較多強調政府失靈的客觀原因不同，邸晶鑫將政府失靈的表現歸納為四點，公共政策制定執(zhí)行不力和偏頗;政府自我擴張嚴重;尋租和腐敗現象泛濫;政府低效率提供公共物品。〔14〕邸晶鑫關于政府失靈表現的概括明顯更傾向于主觀原因。對政府失靈原因的理解不同，必然帶來對政府失靈態(tài)度和治理方式與方法的不同。

四、住宅市場為什么會出現宏觀調控失靈

中國城鎮(zhèn)住房體制改革正式開始于1998年，在這之前還醞釀了很長一段時間?！?5〕由劣質土地財政引發(fā)的住房保障問題早在2003年住房價格迅速上漲之初就已經受到人們的密切關注。①參見《關于促進房地產市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》(國發(fā)［2003］18號)。然而，自那以后的房地產市場宏觀調控卻從未阻擋過房價不斷上漲的步伐。2007年，由于房價上漲已經大大超出相當部分居民的市場支付能力，通過市場渠道解決這部分居民的剛性住房需求明顯不切實際，政府不得不宣布托底措施。②參見《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》(國發(fā)［2007］24號)。問題的關鍵是，隨著房價的不斷上漲，能夠通過市場渠道解決剛性居住需求的消費者規(guī)模越來越小，以至于在2010年終于變成了少數，住宅增量市場基本由投資者或投機者支撐。在這種情況下，任何住房保障的托底措施無不顯得蒼白無力，最終迫使住宅市場宏觀調控不得不進入最嚴厲的時期，過高的住房價格成為宏觀調控的首要對象。然而，縱虎容易縛虎難，伴隨著房價上漲的既得利益者勢力日漸坐大，政府是否有足夠的權威將住宅市場的宏觀調控措施深入下去并最終取得成功，令人生疑?！?6〕而住宅市場宏觀調控一而再、再而三地半途而廢，美國式次貸危機的發(fā)生不可避免地進入人們的預期和視野，一旦成為現實無論是政府還是社會公眾都將為此付出慘重代價?！?7〕縱觀政府10年的住宅市場宏觀調控，不難發(fā)現，缺乏制衡的短期行為是劣質土地財政產生的基本原因。

首先，房價不斷上漲的劣質土地財政原因被掩蓋。在發(fā)展中的住宅市場上，由于經濟發(fā)展和國民收入水平提高，房價持續(xù)上漲是正常的，也是可以理解的，然而，普通住宅價格漲幅居然高于優(yōu)質住宅價格漲幅，其原因只能歸咎于劣質土地財政，這是經濟學的基本常識?！?8〕然而在過去10年中，許多人先為高房價辯護，當高房價成為眾矢之的時，不是將不斷上漲的房價歸咎于房地產開發(fā)商，就是歸咎于溫州炒房團、山西煤老板，甚至是丈母娘?！?9〕似乎中國房價上漲的責任與政府無關，純粹是市場運行的結果。對于這些“兒童讀物的觀點”登上大雅之堂，顯然已經不能簡單地用政府信息不完全來解釋。

其次，住房保障問題的嚴重性被淡化處理。土地財政作為政府創(chuàng)造收入的一種手段，本身無可厚非，但必須遵循受益原則或支付能力原則，這意味著土地財政的指向不應該是普通住宅而應該是優(yōu)質住宅。指向普通住宅的劣質土地財政產生住房保障問題是必然的，而且劣質土地財政收入越多，住房保障問題越嚴重。然而嚴重的住房保障問題一再被淡化，甚至公然宣傳“買不如租”的觀點。事實上，從經濟學角度看，市場租賃成本往往高于市場購買成本，因此“買不起更租不起”才是符合現實的。〔20〕明明經不起推敲的觀點，卻能上升為政府主張，用客觀原因來解釋同樣不能使人信服。

第三，劣質土地財政在屢屢推脫責任的同時將成績夸大。當劣質土地財政無所遁形不得不為高房價承擔責任時，一些人不是借口國際慣例，就是將劣質土地財政歸咎于已經實行多年的分稅制?！?1〕然而冷靜分析不難發(fā)現，國際上的土地財政之所以是合理的，因為它遵循支付能力原則指向優(yōu)質住宅，而中國恰恰相反;分稅制固然造成地方政府財力的緊張，但這絲毫不能成為劣質土地財政可以盤剝中低收入居民的借口。另外，為了減輕劣質土地財政的道義責任，許多人還將我國基礎產業(yè)和基礎設施的建設成就與土地財政掛鉤。事實上，撇開基礎產業(yè)和基礎設施的質量與數量不論，撇開基礎產業(yè)和基礎設施籌建中的腐敗尋租不論，單就劣質土地財政所引發(fā)的國民經濟結構失衡和社會穩(wěn)定遭受威脅而言，這種以普通住宅為基礎的劣質土地財政是否值得選擇，恐怕要打一個大大的問號。

第四，住宅市場宏觀調控缺乏精準性。由于劣質土地財政引發(fā)的住房保障問題沒有得到應有的重視，劣質土地財政必然愈演愈烈，針對住房保障問題進行的宏觀調控結果就可想而知了。多年來，明知市場經濟條件下供給管理無效，宏觀調控卻始終不涉及需求管理;明知住房保障是一個政治問題，卻希望用市場渠道解決保障性住房的來源問題;〔22〕明知群租是中低收入消費者支付能力不足的結果，卻簡單粗暴地打擊群租且不提供任何實物或貨幣補助;〔23〕明知地方政府缺乏必要財力投入住房保障，卻將優(yōu)質住宅投資也列入政策禁止的市場行為，從而讓地方政府財力進一步捉襟見肘?！?4〕有利于住房保障的政策，大多數由于缺乏切實可行的配套措施，最終不了了之。

由此可見，住宅市場的不當干預，遠不是客觀原因所能解釋的。我們不能否認國內外政府的低效運行很多與客觀原因有關，但中國住宅市場劣質土地財政的存在，似乎更主要的原因在于主觀政策選擇，是相關各方利益權衡、利益博弈的結果?？朔划敻深A，既是社會主義市場經濟健康發(fā)展的需要，也是社會主義基本政治制度的需要。

五、根治政府主觀性不當干預的基本手段

從劣質土地財政日盛、住房保障問題逐步嚴重、國民經濟結構失衡的過程看，根治主觀性原因導致的政府不當干預，關鍵是讓弱勢群體的聲音準確無誤地傳達給政府，且讓弱勢群體有足夠的手段應對政府的熟視無睹。中國住房問題早就存在，一方面，收入分配的兩極分化會使相當一部分人的支付能力低于普通住宅的生產價格;另一方面，根據勞動力價值決定理論，依靠工資性收入的大部分消費者也不可能有足夠的支付能力獲得住宅的所有權?！?5〕因此，商品化取向的城鎮(zhèn)住房體制改革本身意味著必然有一部分消費者不可能通過市場渠道解決居住問題，這部分消費者需要獲得政府的住房保障，只不過在改革初期，由于房價特別是普通住宅市場價格偏離生產價格并不遠，加上政府鼓勵出售舊有住房，忽視這部分消費者的住房保障需求暫時不會導致嚴重的住房問題。然而隨著劣質土地財政日盛，房價不斷上漲，不能支付房價的消費者數量越來越多，住房問題激化。因為劣質土地財政與住房保障是對立的。〔26〕

住房保障問題反映出住房困難群體是典型的弱勢群體。在市場經濟條件下，弱勢群體指的是非資本擁有者。市場經濟是資本組織運行的經濟，所有的生產要素都在資本的主導下投入經濟運行，資本所有者因此成為市場經濟的強勢群體。相應地，非資本所有者成為弱勢群體，他們根據各自所擁有生產要素的稀缺性獲得收入，其中住房困難群體不僅是收入最低的，也是在市場競爭中失敗的一族。在民主社會，弱勢群體還是一個政治概念，指的是少數群體。民主政治與是否擁有資本無關，也與擁有資本的多少無關，強調一人一票，人數越多，越容易獲得主導權。正是在這種意義上，市場經濟與民主政治總是相輔相成的，市場經濟雖然決定了資本所有者的主導地位，但民主政治又為非資本所有者提供了一種抗衡的手段，使資本所有者變成弱勢群體。然而實踐上看，非資本所有者由于目標差異過大，外部效應過于明顯，很難有效地組織起來作為一個整體與資本所有者對弈。所以市場經濟條件下，民主政治對資本的抗衡作用更多是形式上和表面上的，資本所有者始終掌握著經濟運行的主導權。那種以為實現民主政治，非資本所有者就能在與資本所有者的較量中占據上風的觀點是非常幼稚的想法。至于那些連民主政治形式都不具備的國家和地區(qū)，弱勢群體獲得對強勢群體的話語權更是無從談起。

因此，根治主觀性原因導致的政府不當干預，發(fā)展社會主義民主政治固然不可缺少，但更重要的是給弱勢群體基本經濟利益以法律保障。因為民主政治理論上可能出現維克塞爾所說的多數人對少數人的獨裁，不利于社會的基本穩(wěn)定;民主政治可能動搖資本對市場經濟的主導權，從而妨礙經濟資源的最優(yōu)配置。更重要的是，當代中國脫胎于半殖民地半封建社會，沒有經歷資本主義市場經濟和民主政治的充分熏陶，發(fā)展社會主義民主政治難免道路曲折、步履蹣跚，依靠社會主義民主政治維護弱勢群體的經濟利益，是遠水解不了近渴。如果采用法律手段，則在相當程度上可以避免民主政治的負效用。法律保護弱勢群體，首先，可以將住房保障限制在最基本需要的層次上;第二，可以對政府履行住房保障職能施加剛性約束;第三，可以將社會矛盾限制在避免社會大規(guī)模沖突的水平上;第四，法律保護弱勢群體，時間短，見效快，能從根本上解決政府不當干預的某些問題。因此，結合國情，以法律保障弱勢群體的利益不失為根治政府主觀性不當干預的一個重要舉措。

六、結論

中國住宅市場宏觀調控的實踐證明，政府的不當干預并不都是客觀原因導致的，主觀性原因導致的政府不當干預反而是主要的。正是因為對住房保障問題長期缺乏足夠重視，導致劣質土地財政愈演愈烈，不但住房問題迅速惡化，而且引致國民經濟結構失衡。有效維護弱勢階層的基本經濟利益，在中國不僅是一個經濟問題，更是一個政治問題。從國情出發(fā)，為了避免引發(fā)社會震蕩，促進社會穩(wěn)定，維護資本對市場經濟的主導權，促進經濟資源的最優(yōu)配置，中國適宜選擇以法律手段保護社會弱勢階層的基本經濟利益。

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