◎ 吳 淳 仲維華

案 例

今年以來，江蘇省大豐市政府及多個政府部門多次接到市民投訴舉報(bào)電話，反映主城區(qū)三家單位和個人私設(shè)靈堂，操辦喪事，嚴(yán)重干擾和影響居民正常的生活秩序。大豐市民政局接到群眾投訴后進(jìn)行了調(diào)查，發(fā)現(xiàn)三家單位和個人均未經(jīng)民政部門批準(zhǔn)，在居民區(qū)對外提供遺體接運(yùn)、存放、冷藏、守靈等殯葬禮儀服務(wù)。為此，他們多次上門要求停止經(jīng)營，但三家單位和個人拒不聽從勸告，繼續(xù)開展殯葬禮儀服務(wù)活動。其中，大豐市鴻福殯葬禮儀服務(wù)公司負(fù)責(zé)人王某聲稱自己在工商部門申請登記了“殯葬禮儀服務(wù)、殯葬用品銷售”的營業(yè)執(zhí)照，是合法經(jīng)營。雙方對開展殯葬禮儀服務(wù)是否需要民政部門審批進(jìn)行了激辯。

雙方焦點(diǎn)

一、對設(shè)立殯葬禮儀服務(wù)公司進(jìn)行審批是否有法律依據(jù)？

王某：現(xiàn)行的法律法規(guī)都沒有明確規(guī)定，申請辦理殯儀服務(wù)公司需要民政部門批準(zhǔn)這個法定職權(quán)。根據(jù)《殯葬管理?xiàng)l例》，只有興建殯儀服務(wù)站、骨灰堂、公墓等殯葬設(shè)施才需要民政部門審批。依據(jù)《行政許可法》，凡沒有明確規(guī)定其法定職權(quán)的，行政機(jī)關(guān)不得行使這個職權(quán)，否則，就屬于越權(quán)或?yàn)E用職權(quán)。

民政部門：《殯葬管理?xiàng)l例》第八條規(guī)定“建設(shè)殯儀服務(wù)站、骨灰堂，由縣級人民政府和設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府的民政部門審批”。 第九條規(guī)定“任何單位和個人未經(jīng)批準(zhǔn)，不得擅自興建殯葬設(shè)施” 。民政部曾下發(fā)通知（民事發(fā)[1998]10號），對第九條規(guī)定進(jìn)行解釋：“興建冠以殯儀館、火葬場、骨灰堂、公墓、殯儀服務(wù)站等名稱的單位，必須經(jīng)民政部門審批；不直接冠以殯葬設(shè)施名稱但從事殯葬服務(wù)項(xiàng)目的，該項(xiàng)目也必須經(jīng)民政部門審批”。 王某的殯葬禮儀服務(wù)公司有固定的經(jīng)營場所及舉辦殯葬服務(wù)活動的靈堂、冰棺等各項(xiàng)服務(wù)設(shè)施，符合興建殯葬設(shè)施的特征。所謂的殯葬禮儀服務(wù)公司其實(shí)就是變相的殯儀服務(wù)站，名稱上的差異只是組織形式的不同，不能改變其從事殯葬禮儀服務(wù)的本質(zhì)屬性。

二、殯葬禮儀服務(wù)公司開展遺體冷藏、存放、守靈等服務(wù)是否需要經(jīng)過民政部門審批？

民政部門：《江蘇省殯葬管理辦法》第五條：“殯儀館是專門從事遺體的運(yùn)送、防腐、整容、冷藏和火化等殯葬業(yè)務(wù)的服務(wù)單位。其他單位和個人未經(jīng)縣級以上民政部門批準(zhǔn)，不得從事上述殯葬服務(wù)業(yè)務(wù)”。王某未經(jīng)民政部門批準(zhǔn)，開展遺體運(yùn)送、存放、冷藏服務(wù)，明顯違規(guī)。

王某：2000年實(shí)施的《江蘇省殯葬管理辦法》與2004年實(shí)施的《行政許可法》相沖突。后者第十五條規(guī)定：“地方性法規(guī)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章，不得設(shè)定應(yīng)當(dāng)由國家統(tǒng)一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質(zhì)的行政許可；不得設(shè)定企業(yè)或者其他組織的設(shè)立登記及其前置性行政許可”?！缎姓S可法》是上位法，實(shí)施時間又是在后，因此，前者應(yīng)當(dāng)服從后者。

三、工商營業(yè)執(zhí)照能否證明從事殯葬禮儀服務(wù)的合法性？

王某：已經(jīng)取得了開展殯葬禮儀服務(wù)的營業(yè)執(zhí)照。而且在申辦營業(yè)執(zhí)照的過程中，工商部門并沒有要求他取得民政部門同意的前置條件，這不僅說明他所開辦的殯葬禮儀服務(wù)公司的合法性，也說明開展殯葬禮儀服務(wù)無需民政部門批準(zhǔn)。

民政部門：民政部門是殯葬管理的主體，對從事殯葬禮儀服務(wù)活動的單位和個人進(jìn)行審批是職責(zé)所在?！豆痉ā返谑粭l第二款規(guī)定：“公司的經(jīng)營范圍中屬于法律、行政法規(guī)限制的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)依法經(jīng)過批準(zhǔn)”。王某經(jīng)營遺體運(yùn)送、冷藏屬于行政法規(guī)限制的項(xiàng)目，須經(jīng)民政部門批準(zhǔn)。

分 析

目前，《殯葬管理?xiàng)l例》并沒有對殯葬禮儀服務(wù)進(jìn)行明確的規(guī)范，形成立法上的空白，這是本案引起雙方爭議的重要原因，法律法規(guī)的不健全給基層殯葬管理帶來極大的困難。一些殯葬禮儀服務(wù)機(jī)構(gòu)游走在這個中間地帶，開展遺體冷藏、存放、接送、守靈等服務(wù)活動，民政部門只得在便民與擾民的刀尖上跳舞。筆者認(rèn)為：

首先，開展殯葬禮儀服務(wù)應(yīng)該經(jīng)過審批。作為一個特殊的行業(yè)，興建殯葬設(shè)施，開展殯葬服務(wù)，微觀上，涉及到千家萬戶、攸關(guān)每個人的利益；宏觀上，涉及到公共安全、社會秩序、環(huán)境衛(wèi)生等公共利益。民政部門依法對社會組織或者公民從事殯葬服務(wù)活動進(jìn)行審查，主要目的是控制風(fēng)險，避免沒有相應(yīng)資質(zhì)的人員從事經(jīng)營帶來消費(fèi)者權(quán)益受損，避免無序的市場擴(kuò)展帶來資源配置的浪費(fèi)等。

其次，嚴(yán)格控制需要審批的殯葬禮儀服務(wù)項(xiàng)目。殯葬禮儀服務(wù)項(xiàng)目繁多，新的殯葬法規(guī)應(yīng)當(dāng)明確需要審批的殯葬禮儀服務(wù)項(xiàng)目，并向社會公開舉辦殯葬禮儀服務(wù)機(jī)構(gòu)、從業(yè)人員的準(zhǔn)入條件。非經(jīng)許可，不得設(shè)立。遺體接運(yùn)、存放、火化和骨灰寄存等基本殯葬服務(wù)可納入審批項(xiàng)目，對選擇性殯葬服務(wù)，包括遺體整容、防腐、告別、骨灰安葬、喪葬用品及其他殯葬特需服務(wù)，則可交由市場運(yùn)作。

第三，加強(qiáng)殯葬禮儀服務(wù)市場監(jiān)管。目前，殯葬禮儀服務(wù)業(yè)市場魚龍混雜，良莠不分，經(jīng)營者不講誠信、欺客宰客的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，損害了群眾的利益。因此，要健全監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范殯葬禮儀服務(wù)內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)業(yè)要求，提高從業(yè)人員素質(zhì)和服務(wù)水平，凈化殯葬禮儀服務(wù)市場環(huán)境，促進(jìn)殯葬行業(yè)健康發(fā)展。