摘要：公眾參與環(huán)境影響評價是公民的環(huán)境主體地位的凸顯，但如今我國的公眾參與環(huán)境影響評價在法律層面存在著法律籠統(tǒng)的規(guī)定賦予行政執(zhí)法人員過大的裁量權，法定的信息公開難以做到有效的信息傳達，法律對參與主體的要求過嚴的情況，制約著我國公眾參與環(huán)境影響評價的發(fā)展，在立法層面需要采取相應的措施予以應對。

關鍵詞：公眾參與；環(huán)評；立法研究

“環(huán)境影響評價中的公眾參與，是指除開發(fā)單位及審查環(huán)境映像評價的機關外，其他相關機關、團體、地方政府、學者專家、當地居民等，通過法定或非法定的方式，參與環(huán)境影響評價的制作、審查與監(jiān)督等階段?！盵1]改革開放以來中國突飛猛進的發(fā)展，環(huán)境污染卻給人們的生產生活造成了嚴重的影響。經濟社會發(fā)展的腳步仍會向前邁進，如何有效的讓農村環(huán)境保護跟上經濟發(fā)展的腳步？國家的“十二五”期間須堅持把建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會作為加快轉變經濟發(fā)展方式的重要著力點。政府轉型已成為當前政治體制改革的核心目標，向服務型政府的轉變也就意味著“群眾利益無小事”將從口號落到實處。環(huán)境影響評價的公眾參與，可以視為是政府轉型的一部分，讓公眾參與與其切身利益、后代利益相關的項目的審評，是公眾主體地位的凸顯。環(huán)境影響評價中的公共參與制度是公眾參與環(huán)境保護的重要方式，保障公共參與制度的正常有效地實施，目前的法律規(guī)范上還存在不足。

一、公眾參與法律法規(guī)體系現狀

早在1979 年的《環(huán)境保護法（ 試行）》中，環(huán)境影響評價制度即作為一項重要的法律制度得以確立，在第6 條，第7 條對建設工程和城市建設及改造項目的環(huán)評作出了原則性的規(guī)定，但幾乎沒有公眾參與的法律地位。1996 年修改的《水污染防治法》第一次規(guī)定了“公眾參與”的內容。該法第13 條第4 款規(guī)定：“環(huán)境影響評價報告書中應當有該建設項目所在地居民的意見?！逼浜箢C布的《環(huán)境噪聲污染防治法》第13 條第3 款，《海洋環(huán)境保護法》第10 條，《大氣污染防治法》第9 條以及《建設項目環(huán)境保護管理條例》第15 條作了類似的規(guī)定。但是，這些法律法規(guī)只是對公眾參與環(huán)評制度作了一個原則性的規(guī)定，至于具體如何實施，公眾參與的范圍、方式、程序等，都沒有作出詳細的規(guī)定，使得該制度在實踐中難以操作。

2002 年通過的《環(huán)評法》是中國第一部有關環(huán)評制度的專門立法。其中對公眾參與環(huán)評作了較為詳細的規(guī)定。2006年2 月5 日，國家環(huán)保總局又出臺了《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），對建設項目環(huán)評中環(huán)境信息的公開、公眾參與的組織形式，如座談會、論證會、聽證會的程序等作出了進一步詳細的規(guī)定，增強了公眾參與建設項目環(huán)評的可操作性。

二、環(huán)境影響評價公眾參與在我國實施的困境

（一）法律規(guī)定賦予行政執(zhí)法人員過大的自由裁量權

到目前為止，對公眾參與制度的專門規(guī)范只有2006年2月14日國家環(huán)?？偩职l(fā)布的《暫行辦法》，這樣的公眾參與在我國實施起來是存在困難的。比如第十五條第一款“建設單位或者其委托的環(huán)境影響評價機構、環(huán)境保護行政主管部門，應當綜合考慮地域、職業(yè)、專業(yè)知識背景、表達能力、受影響程度等因素，合理選擇被征求意見的公民、法人或其他組織?！边@樣的規(guī)定過于寬泛，卻又是關乎公眾參與主體之選擇的關鍵條文。雖然第二款有限定“被征求意見的公眾必須包括受建設項目影響的公民、法人或者其他組織的代表”，但是“必須包括”并未給出受建設項目影響的公民、法人或者其他組織代表人數占所有參與人數的比例，所以，在選擇公眾參與主體的范疇和人數比例方面都大有文章可做。同樣，第六條第二款“按照國家規(guī)定應當征求公眾意見的建設項目，其環(huán)境影響報告書中沒有公眾參與篇章的，環(huán)境保護行政主管部門不得受理”，這同樣也是一條看似強制實則泛泛的規(guī)定，有公眾參與篇章才可以受理，但是，是怎樣形式的公眾參與，是否是有效的公眾參與，反映的是否為真實的意見，這些都可以“再議”了。畢竟行政性的事物繁多冗雜，避重就輕的情況時有發(fā)生，若是沒有細致的剛性規(guī)定很難確保法律條文的有效實施。

（二） 信息公開難以做到有效的信息傳達

“信息公開，不僅是公眾參與政府決策的前提條件，更是公眾參與環(huán)境影響評價程序前提?！盵2]雖然《暫行辦法》中第二章第一節(jié)“公開環(huán)境信息”對公告的內容做了較為詳細的規(guī)定，但若是對條文做進一步的分析，再結合《環(huán)境影響評價技術導則》后我們不難發(fā)現，公眾所接觸到的信息中其實是存在大量的專業(yè)詞匯和用語的。部分公眾的知識構成要看懂這樣的報告書都是難題，就更不用說提出有效的建議了。部分欠發(fā)達地區(qū)的信息傳遞具有特殊性，網絡普及程度低，并且居民相對分散，信息公開按照《暫行辦法》中規(guī)定的方式來進行的話很難做到信息公開的有效性，于是在一個環(huán)境影響評價程序中，政府所掌握的信息與公眾所掌握的、理解的信息存在差異。雖然部分公眾對環(huán)境權益沒有持明確主張的態(tài)度，但是在進行環(huán)境影響評價前先做到信息的有效公開卻是相關部門應盡的義務。但到目前為止法律仍沒有將這一項任務明確，也無法律支撐公眾主動獲取相關信息，導致公眾獲取環(huán)境信息量小，無法實現有效的參與。

（三） 法律對主體的參與要求過嚴致公眾參與率低

《暫行辦法》在第二章第二節(jié)“征求公眾意見”中的第十四條和第十八條都提到公眾向建設單位或其委托的環(huán)境影響評價機構、負責審批或者重新審核環(huán)境影響報告書的環(huán)境保護行政主管部門提交意見的方式是“書面方式”，途徑有“信函、傳真、電子郵件或公告要求的其他方式”，假設一個擬議行為通過正當的環(huán)境影響評價程序進入受影響公眾的視野，他們對于參與環(huán)境影響評價的愿望也會因受到上述因素的影響而不強烈，亦可能因為不清楚如何參與程序，如何與決策者進行有效的溝通交流而選擇沉默。再者資源的控制權并不是掌握在公眾的手中，這更助漲了這種事不關己的、應付的態(tài)度的滋生。于是在這些原因的共同作用下，公眾不重視環(huán)境權益，并在長期的實踐過程中已經習慣了依賴相關部門。

三、完善我國公眾參與環(huán)境影響評價立法的思考

（一）明確環(huán)境權在《憲法》中的體現

《憲法》是公民權利的保障書，以保障人權為其終極價值，而環(huán)境權則是人權的細化，這樣將有利于公眾環(huán)境權利意識的覺醒，能調動其參與環(huán)境影響評價的積極性。只有這種主體意識被喚醒，才會產生相應的危機意識，才能有廣泛實施環(huán)境影響評價制度的基礎。這樣一種明確將有利于今后法律向允許公眾參與環(huán)境影響評價決策階段的方向發(fā)展。我國現有的環(huán)境影響評價制度中，公眾參與并不是在決策階段，所以哪怕再好再完善的制度建設起來，也仍然是存在一定局限性的。

（二）將現有的原則性的規(guī)章制度細化

針對我國的公眾參與環(huán)境影響評價制度起步較晚，并且因為農村的信息相對閉塞，教育相對落后，環(huán)保專門機構的欠缺，環(huán)保意識、環(huán)保知識的推廣還不夠到位的情況，可以借鑒美國在1996年公布的《環(huán)境許可與當前面臨任務的概念書》中提出的環(huán)境影響評價程序信息公開中的：有效地公開原則、公開的信息易于為公眾所理解原則；調整我國2007年4月11日公布的《環(huán)境信息公開辦法（試行）》，將信息公開的方式進行細化，并應當將相關部門對信息公開義務方的監(jiān)督管理納入其中，而不應當僅僅是在環(huán)境影響報告審批的過程中消極的不作為。[3]并且要考慮到欠發(fā)達地區(qū)的情況，在法律條文中明確規(guī)定出適合欠發(fā)達地區(qū)現狀的操作方式，比如將原本要求的意見提交方式由“書面方式”擴大到可以口頭表示，將原有的意見提交途徑擴充，規(guī)定可由村干部進行走訪收集信息。還應將實際受影響公眾所應占的比例予以明確，考慮到中國幅員遼闊，不同地區(qū)難以采用完全一致的標準，故可以定下一個具有最低標準的波動范圍等。

（三）在法律規(guī)范中將相關部門明確

一是要明確負責部門，要考慮到我國農村或是偏遠地區(qū)大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有專門的環(huán)保部門，只能是其他部門代行，那么針對公眾參與這樣一個并不是“順手”就能辦好的事，為避免部門間相互推諉，必須明確相關的負責部門才能確保環(huán)境影響評價公眾參與的實施。二是要明確監(jiān)管部門，對負責部門的執(zhí)法情況予以監(jiān)督，也讓公眾有反饋意見的地方，從而鞏固公眾參與的效果。

（四） 在法律規(guī)范中體現環(huán)境保護組織的地位

環(huán)境保護組織在公眾參與方面有著十分明顯的優(yōu)勢，一是這樣的組織具有較為豐富的環(huán)保知識并且掌握了較集中的信息，能夠有效地幫助公眾理解公開的信息中的專業(yè)術語，能夠將較為分散的環(huán)境信息、相關法律法規(guī)集中起來幫助公眾更有效的參與環(huán)境影響評價，同時將更多的當地信息反饋給相關部門；二是環(huán)境保護組織可以在社會上普及環(huán)境保護知識，讓公眾能夠了解環(huán)境問題、重視環(huán)境問題從而增強他們的環(huán)境意識，這樣有利于從根本上提升公眾的環(huán)境主體意識，促使他們更主動的關注環(huán)境，參與環(huán)境影響評價；三是環(huán)保組織可以尋求多方合作，與政府、私人企業(yè)、宗教組織確立合作關系增加環(huán)保投入，我國現存的的環(huán)境問題與經濟條件有頗大的關聯(lián)，增加環(huán)保投入在幫助提高地區(qū)環(huán)保硬件設施的同時也緩沖了經濟發(fā)展與環(huán)境保護的矛盾，使公眾能排除參與環(huán)境影響評價時的經濟干擾；四是當相關部門在履職的過程中出現了違法的情況時，環(huán)境保護組織可以提起訴訟，保護公眾的合法權益。（作者單位：湖南師范大學法學院）

參考文獻：

[1]汪勁.中外環(huán)境影響評價制度比較研究.[M].北京大學出版社.2006.p172

[2]汪勁.中外環(huán)境影響評價制度比較研究.p189[M].北京大學出版社.2006

[3]汪慶杰.公眾參與和中國農村弱勢人群.[J].世界環(huán)境.2002（06）