【摘要】由于自然、生理等因素影響，云南農(nóng)村弱勢群體存在規(guī)模龐大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、返貧率高、集中于少數(shù)民族地區(qū)等特征。云南農(nóng)村弱勢群體的法律保障存在法律體系不完善，法律適用性不強(qiáng)，立法層級(jí)低，地區(qū)差別較大，法律保障覆蓋面小，適用對(duì)象過于狹窄等問題。云南弱勢群體的法律保護(hù)應(yīng)實(shí)現(xiàn)從道德關(guān)懷到權(quán)利保障的轉(zhuǎn)變，建立并完善新型社會(huì)救助體系，規(guī)范社會(huì)救助立法工作。
　　
　　【關(guān)鍵詞】農(nóng)村 弱勢群體 權(quán)利保護(hù) 社會(huì)救助法
　　
　　農(nóng)村弱勢群體的構(gòu)成
　　
　　從社會(huì)保障的角度分析，農(nóng)村弱勢群體是居住在農(nóng)村、經(jīng)濟(jì)上極度貧困、社會(huì)發(fā)展機(jī)會(huì)少、在社會(huì)競爭中處于劣勢并且自身沒有能力改變現(xiàn)狀、需要國家或社會(huì)力量支持和幫助的人群。①他們生活在農(nóng)村，收入低、尚未解決溫飽問題和生活困難，包含大量絕對(duì)貧困人口，其中主要由老弱病殘?jiān)屑拔闯赡耆藰?gòu)成。結(jié)合云南省情來看，云南農(nóng)村弱勢群體呈現(xiàn)出規(guī)模龐大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、返貧率高、集中于少數(shù)民族地區(qū)等特征。云南農(nóng)村弱勢群體主要有以下兩種類型。
　　生理性弱勢。這部分人的弱勢地位是由于生理原因造成的，如殘疾人、喪失勞動(dòng)能力者、老年人等。根據(jù)云南省第六次人口普查資料，全省共有殘疾人口288.3萬，其中山區(qū)農(nóng)村殘疾人口總數(shù)為222.5萬，占全省殘疾人總數(shù)的77%。據(jù)調(diào)查70%以上的殘疾人家庭是貧困戶，按戶均人口4人計(jì)算，農(nóng)村因殘導(dǎo)致貧困的人口約有890萬。同時(shí)，云南人口老齡化進(jìn)程加快，云南60歲及以上老年人口為508.7萬，其中農(nóng)村60歲以上老人總數(shù)為360萬，占全省老年人總數(shù)的65%，相當(dāng)一部分農(nóng)村老人生活不能自理，他們中除五保戶能享受到國家提供的保障，其他人的生活主要靠家庭和親屬提供。所以，生理性弱勢是云南農(nóng)村弱勢群體形成的因素之一。
　　自然性弱勢。云南省農(nóng)村人口主要分布在深山區(qū)、石山區(qū)、高寒山區(qū)。自然條件差，坡地利用率極低，單位面積產(chǎn)出少。如瀾滄縣是全國唯一的拉祜族自治縣，又是國家扶貧工作重點(diǎn)縣，有20多個(gè)民族中一半以上是從原始社會(huì)直接過渡到社會(huì)主義社會(huì)，其經(jīng)濟(jì)狀況和社會(huì)生活都處于弱勢狀態(tài)；又如怒江州，4個(gè)縣均為國家級(jí)扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣，自然條件惡劣，經(jīng)濟(jì)落后，是全國30個(gè)自治州中最貧窮的地方，農(nóng)民收入每年只有幾百元；文山州8個(gè)縣有7個(gè)縣是扶貧開發(fā)縣，332萬人口中農(nóng)民占92.2%，石漠化現(xiàn)象突出，優(yōu)質(zhì)耕地少。②很大程度上來說，這些居民的弱勢狀態(tài)是自然環(huán)境造成的。云南農(nóng)村地區(qū)的生態(tài)環(huán)境較為脆弱，自然災(zāi)害頻發(fā)，農(nóng)業(yè)自身抵御自然災(zāi)害能力極差，所以自然災(zāi)害也是農(nóng)村弱勢群體形成的因素之一。
　　
　　農(nóng)村弱勢群體權(quán)利保護(hù)面臨的法律困境
　　
　　法律體系不完善，且法律適用性不強(qiáng)。對(duì)弱勢群體進(jìn)行必要的法律保護(hù)是西方福利國家的典型做法。英國、德國、法國等西方發(fā)達(dá)國家均在憲法、一般法、社會(huì)法和專門法四個(gè)層次對(duì)弱勢群體進(jìn)行立法保護(hù)。特別在專門法這一層級(jí)，分別有專門針對(duì)兒童、婦女、殘疾人、老年人以及農(nóng)民的若干部門法，形成了一個(gè)多元化的立法保護(hù)體系。我國自上世紀(jì)90年代以后，先后制定了《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》、《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》、《中華人民共和國殘疾人保護(hù)法》、《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》等基本法律。但整體來看，這些部門法大多是一些原則性的法律條文，雖規(guī)定了未成年人、殘疾人、婦女、老人等享有的若干權(quán)利，卻未對(duì)這些權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供相應(yīng)的法律保障，使得這些權(quán)利更多是一種象征。
　　2010年《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》正式實(shí)施，在這部法律中規(guī)定了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等五種類型的保險(xiǎn)方式，開始具體涉及對(duì)農(nóng)村弱勢群體權(quán)益的保護(hù)。但是在基本醫(yī)療保險(xiǎn)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)這部分最可能惠及農(nóng)村弱勢群體的法律規(guī)定中，農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民采用了兩種不同的制度設(shè)計(jì)，城鄉(xiāng)居民在養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)方面仍然存在巨大的差異。與此同時(shí)，社會(huì)補(bǔ)助、社會(huì)救濟(jì)方面的立法仍處于空白狀況，社會(huì)保障立法還沒有形成一個(gè)系統(tǒng)。
　　立法層級(jí)低，地區(qū)差別較大。目前，針對(duì)云南農(nóng)村弱勢群體最為有效的救助制度體系應(yīng)該是農(nóng)村的貧困救助制度，包括基本生活救助和專項(xiàng)救助兩個(gè)體系。其中基本生活救助包括“五保戶”供養(yǎng)、“小”扶貧、農(nóng)村特困戶基本生活救助、農(nóng)村最低生活保障四項(xiàng)內(nèi)容；而專項(xiàng)救助包括醫(yī)療救助、教育救助、法律援助、科技救助等內(nèi)容。這些救助制度是對(duì)云南農(nóng)村弱勢群體針對(duì)性最強(qiáng)、保護(hù)或幫助最為直接的制度。但這些救助在具體適用中主要依據(jù)的仍是一些部門規(guī)章、地方法規(guī)，甚至僅僅是地方政府的政策規(guī)定。以農(nóng)村醫(yī)療救助為例，目前云南省適用的是2006年民政廳、衛(wèi)生廳和財(cái)政廳聯(lián)合發(fā)文的《云南省實(shí)施農(nóng)村醫(yī)療救助暫行辦法》，這個(gè)辦法也是依據(jù)《民政部、衛(wèi)生部、財(cái)政部關(guān)于實(shí)施農(nóng)村醫(yī)療救助的意見》（民發(fā)[2003]158號(hào)）制定的。顯然，這些政策規(guī)定還未上升到法律層面，在執(zhí)行過程中，很可能因?yàn)榈胤秸呢?cái)力及各種主客觀因素的變化而受到影響或制約，使國家對(duì)農(nóng)村弱勢群體的救助有隨意性、偶然性的特點(diǎn)。上述救助制度在具體執(zhí)行過程中，反映出的地域差異也比較大。以筆者在云南曲靖市富源縣、羅平縣調(diào)查兩地的情況看，地方財(cái)政情況較好的縣域，救助相對(duì)規(guī)范，農(nóng)村低保、農(nóng)村新農(nóng)合醫(yī)保等制度的參保率較高，農(nóng)民受益面相對(duì)廣一些；而財(cái)政情況不容樂觀的縣域，救助就顯得比較零散，參加農(nóng)村低保、農(nóng)村新農(nóng)合醫(yī)保的比例相對(duì)都要低一些。這種地域差異，對(duì)比我國中、東部地區(qū)就更為明顯。
　　法律保障覆蓋面小，適用對(duì)象過于狹窄。目前，由于云南經(jīng)濟(jì)社會(huì)總體發(fā)展?fàn)顩r與國內(nèi)其他省份，特別是中、東部發(fā)達(dá)地區(qū)相比仍處于比較落后的狀況。筆者在對(duì)地方民政部門專管社會(huì)救助的工作人員訪談過程中得知，目前在農(nóng)村應(yīng)該享受社會(huì)救助或社會(huì)保障范圍內(nèi)的人數(shù)，遠(yuǎn)比實(shí)際受益的人數(shù)要多得多，以至于很多救濟(jì)、救助制度實(shí)施過程中，變成輪流坐莊。羅平縣布依族聚居、富源水族聚居的兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，都出現(xiàn)類似情況。這些遠(yuǎn)離城市的偏遠(yuǎn)民族聚居區(qū)域，農(nóng)村教育比較落后，兒童輟學(xué)的情況時(shí)有發(fā)生，大部分少數(shù)民族村民對(duì)于國家的這些救助或救濟(jì)政策、法規(guī)，包括哪些人應(yīng)當(dāng)接受什么性質(zhì)的社會(huì)救助并不知曉，偶爾受到政府的救濟(jì)或救助后，心存感激，并不覺得這是政府的責(zé)任。
　　
　　農(nóng)村弱勢群體法律保護(hù)的路徑分析
　　
　　云南地處我國西南邊疆，有著豐富的礦產(chǎn)、水利、旅游和電力資源，云南的發(fā)展對(duì)于國家的民族團(tuán)結(jié)、西南邊疆的穩(wěn)定意義重大。如果國家繼續(xù)對(duì)龐大的農(nóng)村弱勢群體，特別是民族地區(qū)的農(nóng)村弱勢群體，按照以往“循序漸進(jìn)”式的保護(hù)方式不加干預(yù)的話，諸多的社會(huì)矛盾很可能出現(xiàn)“井噴”式的爆發(fā)，其后果不堪設(shè)想。因此，當(dāng)前必須加快對(duì)農(nóng)村弱勢群體的保護(hù)力度，使他們的合法權(quán)益切實(shí)得到維護(hù)。
　　對(duì)云南弱勢群體的法律保護(hù)要實(shí)現(xiàn)從道德關(guān)懷到權(quán)利保障的轉(zhuǎn)變。現(xiàn)代社會(huì)救濟(jì)制度的建立是人權(quán)觀念由保障自由權(quán)為重心向生存權(quán)重心轉(zhuǎn)移的結(jié)果。生存權(quán)作為一項(xiàng)基本人權(quán)派生出的物質(zhì)幫助權(quán)，奠定了社會(huì)救助制度的基礎(chǔ)。③我國憲法第四十五條明確規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利……”，憲法的這些規(guī)定為農(nóng)村弱勢群體進(jìn)行法律保護(hù)提供了憲法基礎(chǔ)。救助處于弱勢地位的公民既是國家的責(zé)任，也是國家的義務(wù)。對(duì)于國家而言，對(duì)農(nóng)村弱勢群體的法律保護(hù)應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)從道德關(guān)懷到權(quán)利保障的轉(zhuǎn)變。
　　規(guī)范社會(huì)救助立法工作是維護(hù)云南農(nóng)村弱勢群體合法權(quán)益的根本措施。就一國而言，基本的社會(huì)保障制度體系應(yīng)當(dāng)包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利和優(yōu)撫保障四個(gè)組成部分。2010年我國已正式頒布了《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》，奠定了社會(huì)保障立法制度的基礎(chǔ)，而對(duì)于社會(huì)救助、社會(huì)福利和優(yōu)撫保障而言，總體上還處于無法可依的狀況，在國家制定統(tǒng)一的《社會(huì)保障法》之前，應(yīng)逐步完成對(duì)其他三項(xiàng)制度的立法工作。由于社會(huì)救助是社會(huì)最低層次的社會(huì)保障，因此首先應(yīng)制定統(tǒng)一的《社會(huì)救助法》，對(duì)社會(huì)救助法的適用對(duì)象、社會(huì)救助的層次和體系、社會(huì)救助的資金保障等問題作出明確規(guī)定。在《社會(huì)救助法》中，應(yīng)將社會(huì)救助的對(duì)象、范圍加以明確規(guī)定，針對(duì)不同的救助對(duì)象，設(shè)置不同的救助制度。更重要的是，應(yīng)當(dāng)調(diào)整中央和地方政府在社會(huì)救助資金供給方面的比例關(guān)系。加大中央資金保障的比重，避免出現(xiàn)地方政府因地方財(cái)力受限無法實(shí)施有效的社會(huì)救助，縮小社會(huì)救助的地區(qū)差異。
　　云南農(nóng)村弱勢群體的基本生活保障有賴于新型社會(huì)救助體系的建立和完善。由于目前我國社會(huì)救助的具體形態(tài)，散見于各種單行的法律法規(guī)以及地方政策之中，要從整體上對(duì)救助體系進(jìn)行分類并從理論上加以界定是十分困難的。就云南的具體情況而言，目前首先應(yīng)理清并規(guī)范各種社會(huì)救助制度的關(guān)系，規(guī)范救助工作的開展。具體而言，貧困救助應(yīng)建立以基本生活救助為主、專項(xiàng)救助為輔的基本救助模式。在基本生活救助中，除針對(duì)特殊對(duì)象“五保戶”供養(yǎng)、農(nóng)村特困戶基本生活救助、“小”扶貧外，最重要的就是加大對(duì)農(nóng)村最低生活保障制度的推進(jìn)力度，使最低生活保障制度的覆蓋面增大，救助的標(biāo)準(zhǔn)提高；專項(xiàng)救助應(yīng)當(dāng)涵蓋醫(yī)療、教育、法律三大領(lǐng)域。對(duì)于因?yàn)樵馐茏匀粸?zāi)害、意外事件等侵害的農(nóng)村弱勢群體，應(yīng)當(dāng)提供食物救助、住房救助等形式的急難救助。
　　（作者為云南省曲靖師范學(xué)院政法學(xué)院副教授；本文系云南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題《云南農(nóng)村弱勢群體權(quán)利保護(hù)及社會(huì)救助體系建立研究》中期成果，課題編號(hào)：QN2009012）
　　
　　注釋
　?、購埦辏男牵骸稗r(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)弱勢群體的影響”，《經(jīng)濟(jì)問題探索》，2006年第1期。
　　②黃仁躍：“關(guān)于加快云南貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展增加農(nóng)民收入的建議”，《云南農(nóng)業(yè)教育研究》，2005年第3期。
　?、哿掷蚣t，孔繁華：《社會(huì)救助法研究》，北京：法律出版社，2010年，第53頁。