李文軍，唐興霖，趙俊梅

（1.上海交通大學 國際與公共事務學院，上海 200030；2.成都理工大學 文法學院，四川 成都 610059）

一、問題的提出

關于我國公共服務供給結構不合理與不足的分析，可謂異彩紛呈。有的學者認為：在中國式財政分權體制下，地方政府間的財政競爭決定公共服務供給結構［1-2］。在地方政府財政收入既定的情況下，在吸引外來流動性資本而進行的改善基礎設施項目（如高速公路、城市基礎建設）與福利支出項目(如教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等)“魚和熊掌不可兼得”時，地方政府必然忽視后者，而偏向有益于流動性要素的公共服務。這也是目前導致中國就業(yè)難、收入低、上學難、看病貴、房價高、保障弱等民生問題的一個重要原因。有的學者認為：中央政府對地方政府的激勵契約對于公共服務供給結構具有關鍵作用［3-4］。改革開放以來，我國地方政府間開展了以經濟增長為主要內容的“晉升錦標賽”，從而導致教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等公共服務因無法在短期內“兌現(xiàn)”，在“晉升錦標賽”機制下，地方政府公共服務支出會偏向“硬公共服務”，因為它有利于體現(xiàn)政府政績，正如傅勇所言“只要中國式分權的激勵結構不變，地方政府就沒有內在動力提升在教育和公共服務上的支出比重，一些意愿良好的政策就缺乏‘自動實行’的機制?！保?］還有的學者從另外一種角度來解釋，認為正是由于中央政府服務型政府建設可信承諾不高，從而導致地方政府公共服務支出意愿不高，地方政府更多的是為經濟增長而競爭，而不是為公共服務增長而競爭［6］。

應該說，財政收入的充裕程度只是約束地方政府公共服務供給決策的條件之一，但是“經過財政收支的再分配，補助后的地方財政不僅不存在收支矛盾，還出現(xiàn)了一定數(shù)量的盈余?！保?］“晉升錦標賽機制”的激勵結構部分回答了地方官員不愿意提供軟公共服務，如教育、醫(yī)療衛(wèi)生等。但是根據(jù)“晉升錦標賽模式”等理論的推演，地方官員因為任期制應當更傾向于選擇具有短期效應的公共服務供給，但實證研究卻發(fā)現(xiàn)地方官員一直都對高速公路、鐵路、工業(yè)園區(qū)等基礎設施充滿熱情。而這些基礎設施基本屬于回報周期比較長的公共服務投入，有的甚至并不屬于公共服務的范疇，例如地方政府的土地開發(fā)。為什么地方官員們會有那么大的熱情投入并不屬于公共服務供應的土地開發(fā)中?僅用經濟發(fā)展和政績因素難以完整地解釋這些現(xiàn)象，在這些大工程、大項目的背后應當還有地方官員的其它追求。從頻繁出現(xiàn)的各種腐敗案件來看，權力尋租是一個非常重要的因素。而最后一種觀點也只是學者從一個宏觀角度來解釋問題，我們急需要從政府官員晉升這一微觀角度來證明。

以上多數(shù)學者都把注意力放在了如何激勵地方官員的問題上，而忽視了對地方官員約束問題的探討，激勵機制與約束機制不平衡。中國歷史上曾長期處于領先地位的經濟增長水平和屢次出現(xiàn)的經濟奇跡說明，搞對激勵的問題對中國來說是重要的但并不是最關鍵的；也有學者指出：“權力的移交和監(jiān)督的放松導致政府機構和事業(yè)單位的激勵出現(xiàn)了嚴重扭曲”。［8］但是我們認為，僅僅靠激勵與監(jiān)督是不行的，正如美國學者阿維納什·K·迪克西特所言：“政治過程不能像經濟關系那樣來使用監(jiān)督和激勵合同。相反，我們更多地依賴于更為直接的工具——承諾與約束。”［9］因此需要對中國公共服務供給的問題與地方官員治理體系進行更深入的剖析，這也是完善中國公共服務型政府建設的當務之急。本文試圖從一個完整的、微觀的視角來理解中國地方官員治理體系與公共服務供給的關系問題，因為“政府工作人員必須認識到公共服務不是一個經濟思維的產物，而是一個政治思維的產物。這就意味著改進服務的問題需要關注的不僅僅是‘顧客’的需要，而且還要關注權力在社會中的分配情況?！保?0］

二、理論前提：捕蠅紙效應與政府官員

“捕蠅紙效應”與財政轉移支付（補助）密切相關。傳統(tǒng)的轉移支付理論認為，一般轉移支付相當于給地方政府增加了一筆收入，結果是增加了地方政府公共服務消費的同時也增加了私人產品的消費。理論上看，提供一筆撥款和削減一筆等值的稅收具有相同的效應。但是實證分析卻發(fā)現(xiàn)：支付給地方政府一次性支付的一般財政補貼，在支出方面相對于中間選民的收入同等增加的情況下要具有更加強烈的刺激效果，額外的收入傾向于保留在被支付款項的部門，換句話說就是“貨幣粘在了它所投入的地方”，這樣就產生了所謂的“捕蠅紙效應”［11］。葛雷林其和蓋普1973年在對美國的研究結論認為，每增加一美元的政府間財政補貼—援助，將有0.43美元由補貼者所花費。他認為“捕蠅紙效應”的產生主要是利益難以調和。而麥戈瑞（McGuire，1975）指出政治家們?yōu)榱俗畲蟪潭妊永m(xù)他們的政治生命的機會(并且因此最大化自身福利)，只要公民個人不會使其出現(xiàn)任何惡化，政治家們就可能會花掉所有的他們能夠允諾的開支，政治家們和官僚們都不按他們所代表的個體公民們的最優(yōu)利益進行活動。這就是對“捕蠅紙效應”更加全面的可能解釋。所以地方公共部門獲得的財力增加被以不恰當?shù)谋壤\用于公共開支，而不是讓利于地方居民。

在我國，省級地方官員是由中央任命的。雖然我們無法直接觀察到政府對各級官員的考核依據(jù)和提拔機制，但是經濟績效（GDP等）對官員任命和晉升具有顯著影響，顯示出地方政府“為增長而競爭”的藍圖。地方政府官員為了自己的政治前途而進行激烈的競爭，正如國外學者所言：“官僚們，像公司經理一樣，并不能夠完全自由地去追求他們自己的目標；他們擁有的相機抉擇權力也許還小于私人部門的同僚。他們在一個存在著激烈的晉升競爭的環(huán)境中從事管理工作。如果還有什么其他的話，那就是公共部門官僚的流動性比公司經理大；這表明，公共部門的官僚市場比公司經理市場更具有競爭性。官僚部門的創(chuàng)立者——被選出的議會議員和行政長官也在一種競爭性環(huán)境中履行職責。他們必須參加周期性的再選競爭。因此，他們處于要盡其能力控制住官僚部門的過度行為的持續(xù)壓力之下。他們做得怎么樣，這仍然是一個經驗問題。”［12］在這里，我們認為中央政府是根據(jù)地方官員的忠誠度、政策導向與執(zhí)行力、群眾基礎等內容晉升省級官員的。公共服務型政府需要中央政府新的政策導向，因此，我們認為地方政府需要在公共服務支出方面有所表示。“通過各種反應，當局可能成功地產生（而不是得到與合法性有關的散布性依附）對一種共同利益的獻身?！@種支持態(tài)度來自為系統(tǒng)成員提供某種可感知的或可覺察的報告，并因此而表現(xiàn)其自我利益感?！保?3］而在當前，我國公眾的核心需求是日益增長的多樣化的物質文化需要以及公共物品與公共服務的需要，也是政府合法性的來源，因為“一個系統(tǒng)中的當局能否被認為是正確和適當?shù)模⒉蝗Q于他們是否與一個被大家承認的典則一致，而是取決于成員們在何種程度上根據(jù)其行為和象征物認為當局者本人值得他們道義上的稱贊?！@種合法性就是個人合法性，它是支持的一個來源，這種合法性將來自于對當局者個人功績和價值的評判?！保?3］所以，如何通過政策輸出即良好的政策績效滿足公眾的這些需求以贏得公眾的特定支持，便成了當前我國政府管理的主要工作和任務。

三、數(shù)據(jù)描述與分析

（一）數(shù)據(jù)描述

首先，選取分析樣本。本研究的樣本是1997—2010年間全國31個省、自治區(qū)、直轄市的行政首長在任期間提供的公共服務支出。

其次，確定官員的在任時間。對于在一年中的1—6月上任的，將該年記為該官員在該省份該職位的開始年份；對于在一年中的7—12月上任的，將該年的下一年記為該官員在該省份該職位的開始年份。之所以這樣處理，是因為一個官員從上任到對該省的經濟產生實際影響，需要一定的時間。這種劃分，不僅每個官員在任期數(shù)都是整數(shù)，而且同一省區(qū)同一職位在某一年只會有一位官員在任，從而使得官員任期時間與年度公共服務數(shù)據(jù)相匹配。

再次，劃分了省長的去向。這里采用與陶然（2010）［14］基本一致的觀點。關于省長的去向，如圖1所示。

圖1 地方官員去向

粗線表示省長晉升，如中央核心層與中央部委正職、省委書記；細線表示平調，如中央部位副職；虛線則表示降職。我們的探討僅限于各地區(qū)的省長（自治區(qū)主席、市長），主要是基于省委書記的上升一般而言更具有難度，而很大一部分的省委書記由于到了法定的退休年齡，退休是正常的，激勵的效果相對降低，而省長則不同，年齡相對小，是一個地區(qū)的“二把手”，他的激勵作用更加明顯。這一點我們與陶然等學者的觀點不同。

（二）公共服務型政府的建設需要政治體制（包括人事制度）與財政體制的配合

制度才是根本，因為“制度決定什么是可以觀察的，什么是可以認識的，以及能從經驗中學習什么。此外，制度還在兩個意義上塑造人們的預期，即對未來的預測，以及相信可以使他人根據(jù)這些預期而接受的要求。”［15］

首先，我們考察政府公共服務支出與官員提拔是否相匹配的狀況。1997年以來，在127位領導中有51位領導在任期間低于地方公共服務支出平均水平，占比達到了40.1%，這里我們從政府官員這一微觀角度證實了公共服務的“競爭性市場”的不存在［16］。官員的調動情況如表1。

表1 省長去向與公共服務支出水平

（1）由表1 可以看出，127 位省長中，獲得晉升的占40.1%，平調的為28.3，而降職的為31.6。在獲得晉升的領導人中，有35 人在任期內公共服務支出高于地方支出的平均值，占68.6%，而低于地方支出平均值的也達到了31.4%；在平調的領導中，高于地方支出的平均值與低于地方支出平均值各為50%；在降職的領導中，有57.5%高于平均水平，而其低于地方支出平均值的也比較高，達到42.5%。

（2）在低于地方支出平均值的地區(qū)中，主要為北京（12）①、天津（14）、上海（14）、浙江（14）、廣東（14）、海南（11）、內蒙古（14）、寧夏（14）、西藏（14）、山東（9）、江蘇（9）。區(qū)域特征明顯，主要集中在東部地區(qū)和少數(shù)西部民族自治區(qū)，而廣大的中部、東北和其他西部地區(qū)公共服務支出則高于同期的地方支出平均值，如河南（0）、湖北（0）、重慶（1）、遼寧（1）、廣西（1）、甘肅（1）。

（3）在官員的異地調動中，一共有23位領導從外省調入成為省（市）長，涉及北京、重慶、黑龍江、吉林、山東、海南、河北、湖南、湖北、安徽、山西、青海等12 ?。ㄊ校哂诘胤街С銎骄档挠?1人，占91%；低于地方支出平均值為2 人，占9%。而在23 位領導人中，有14 人來自地方，占異地調動的60%，中央下派的9 人，占40%，無論是地方流動還是中央下派，都各有1 人低于地方支出平均值，分別占7%、11%，中央下派的領導略低于地方流動的比例。因此官員的異地流動非常有利于公共服務水平的提高。

其次，我們分析地方政府的財政狀況。穩(wěn)定的財政支持是地方政府建設服務的財政保證，因此地方的財力直接決定了他們提供公共服務的能力。1994年的分稅制改革改變了財力在中央與地方的分配，中央政府財政收入占總收入的比例超過了50%，中央政府的宏觀調控能力大大增強。與此同時，中央本級的財政支出比例卻不斷下降，由1994年的30.3%下降到2010年的17.8%，地方財政支出由1994年的69.7%上升到2010年的82. 2%，中央政府大部分財政通過轉移支付，交給了地方政府（如圖2）。

數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計年鑒》（1995—2011年）。

為了緩解地方財政壓力，中央政府加大了對地方的轉移支付力度，轉移支付由1997年為845億元，增長到2009年的23678 億元。財力性轉移由1997年的327 億元增長到2009年的11320 億元，其占轉移支付比由39%增長到48%，而專項轉移由1997年的518億元增長到2009年的12358億元，比例由61%下降到52%（如圖3）。

圖3 我國轉移支付類型與比例

為了確保地方政府能夠貫徹中央的執(zhí)政思想，中央政府除了通過政治集權進行縱向控制外，還通過財政手段進行調控，尤其在中央政府提出創(chuàng)建公共服務型政府之后，為了促動地方創(chuàng)建服務型政府的意愿，中央政府不僅通過調整自身財政支出結構加以示范②，同時通過各種補助進行利益引導。中央對地方的補助由1997年的2856 億元增加到2009年的28536億元，年均增長率達到19.36%。而中央補助占地方本級收入的比重由1997年的64. 5%增長到2009年的87.6%，如表2，從另外一個角度看，中央的補助成為地方收入的主要方向，它支撐了主要的地方財政支出。

表2 中央對地方的補助

由于中央補助占地方財政支出的近50%，我們把地方財政支出分為政權維護性支出、經濟建設支出和公共服務支出三類。我們按照財政支出“保運行、保穩(wěn)定、保民生”的思路，政權維護性支出占地方財政收入比為50%左右，經濟建設占35%左右，剩余15%為公共服務支出，而公共服務的不足就由中央政府的財政轉移支付承擔了起來（如圖4）。

圖4 1997—2010年我國三類支出比（%）

不僅如此，地方政府還存在明顯的“捕蠅紙效應”。中央的各種補貼或者轉移支付并沒有被地方政府用到其預想的方面，中央通過調整自身財政支出結構的示范，并沒有帶來地方政府的“學習效應”。地方政府財政支出結構“積重難返”，難以改善，公共服務支出由1997年的31%增長到2010年的38.2%，經濟建設支出由37.5%增長到2010年40.2%，經濟建設支出得到進一步強化，兩者的極值③比分別為1.29∶1.36。

四、主要研究結論及政策建議

（一）研究結論

民生問題總是與國家財政的收支狀況、公共服務提供狀況緊密相關。地方政府作為公共服務供給的絕對主體，主動承擔這一具有政治合法性建設以及與政府職能相契合的角色已成為社會的共識。但是從全國的范圍里看，民生問題依然突出。公共服務的相對短缺，使得我國近年來各種層次的公共風險不斷叢生并相互交織。本文通過選取1997—2010年我國省級行政首長與其省份公共服務支出數(shù)據(jù)，從微觀層面考察了地方官員對公共服務支出的偏好，基本觀點如下：

（1）省級官員對公共服務支出并不存在“遵從性的制度執(zhí)行”。地方政府財政支出結構變化不明顯，財政支出存在明顯的“捕蠅紙效應”，建設公共服務型政府的愿望并不強烈。

（2）省級官員的公共服務支出與他們的晉升并沒有取得一致，從這一點看中央政府提出的建設公共服務型政府目標可信承諾不高。

（3）各區(qū)域地方政府的公共服務支出仍然具有一定差異，東部地區(qū)公共服務支出比例明顯低于廣大的中西部地區(qū)。

（4）官員的流動有利于公共服務的提供。

（二）政策建議

1.中央政府創(chuàng)造公共服務的“競爭性市場”，并增強政策的可信承諾

30多年我國經濟的快速增長得意于中央政府創(chuàng)造的“經濟增長市場”，在這一“市場”中，地方政府“為增長而競爭”，干部人事提拔在地方行政官員“政治承諾”的表現(xiàn)主要是GDP高省份的地方官員更能得到晉升［17］。中央公共服務型政府建設在干部人事制度方面，其可信承諾都不高④。

由于中央政府具有解約的沖動，那么怎么解決“可信承諾”問題？西方學者認為，初始代理人為了爭取選票會做出很多承諾，為了解決初使代理人承諾的不可靠問題，政治家們（初始代理人）情愿放棄他們對于官僚機構的影響，使得官僚機構的許多決策都從政治決策中分離出來，從財政權的角度分析政治家有可能把財政資金的決策權過多地授權給行政部門。然而在我國“官本位”思想根深蒂固的境況下，解決中央政府承諾的不可靠問題，制度建設更加具有現(xiàn)實的意義?？尚懦兄Z的激勵效果需要一定的制度安排作為后盾，如果只是依賴中央政府的口頭保證，則承諾可信度不高。公共服務的供給與公共服務型政府的構建都需要中央政府作出一種可信的承諾，因為“在某種程度上，職業(yè)者能夠被激勵是出于對其個人的考慮，如職業(yè)發(fā)展或者經濟安全?！保?8］本文根據(jù)波特—勞勒的工作激勵模型構建了地方政府領導的工作激勵模型（如圖5）。

圖5 地方政府領導工作激勵模型

地方政府領導人加大對公共服務的投入力度，建設公共服務型政府，他們需要在經濟、政治報酬與努力—報酬概率知覺之間尋求平衡，然后再作出努力的程度。如果兩者成正比，內外在報酬得到了滿足，才能進一步形成反饋作用，加大對公共服務支出的努力程度。只要地方政府領導人覺得“報酬公平知覺”——領導人的提拔感覺到滿意，他們就有激勵把更大比例的財政支出投入到民生性的公共服務領域，“治理官員的核心是如何將政治家(政府官員)的政治仕途與反映社會需求的一定的標準相聯(lián)系?！保?9］這時中央（上級）政府的可信承諾至關重要，只有地方政府領導人感覺滿意后，才會強化地方政府的努力。因此我們必須把握科學發(fā)展與人事制度改革兩者結合起來，把認真實踐科學發(fā)展的干部提拔上來。

2.進行稅制改革，增加地方財力

近日國務院啟動資源稅、環(huán)境稅以及小微企業(yè)減稅和增值稅改革四大財政政策，說明中國政府正在調整稅賦結構，以引導中國經濟向更健康的方向發(fā)展⑤。此次改革增加了地方財政收入，減少了中央財政收入，是對中央與地方利益的調整。我們必須以四個稅種的改革啟動新稅制改革。當前稅制改革停滯不前，沖破通脹壓力推出的資源稅改革，其最大亮點無疑是體現(xiàn)了政府通過稅收改革解決資源利用效率不高的決心，反映出政府積極推動稅收改革、建立更加符合經濟發(fā)展的稅收制度的態(tài)度和改革導向。但資源稅改革僅是一個小的突破點，而且一定程度上是加稅改革，對于當前經濟發(fā)展來說，影響很大但不足以推動經濟模式改革和結構性調整；增值稅等間接稅減稅改革，配合推出房產稅等財產性稅收改革，才是最為根本的稅收改革。所以，本文認為要以資源稅改革為契機推動更多稅制改革。改革的目標應該是“向地方政府及其官員提供最大的財政支持，并消除他們被‘束縛’以及受到中央立法不公正限制的借口?！保?0］

3.增強社會問責，強化地方官員的約束

中央政府獨特的的政治集權與財政分權，對地方政府經濟行為產生了強大的激勵效果。但是由于中央政府巨大的監(jiān)督成本及其分權帶來的巨大尋租空間，為贏利型的地方官員利益共同體提供了溫床。這個共同體的利益關系使得約束機制弱化，高激勵與低約束并存。當政治集權、地方官員共謀與內部人監(jiān)督同時出現(xiàn)時，三者的疊加效應使低效約束的特征均被放大，導致地方官員“掠奪之手”難以受到有效的控制。而對于約束，美國公共行政專家尼古拉斯·亨利在《公共行政與公共事務》開篇就指出：“培養(yǎng)出美國公共行政傳統(tǒng)的社會背景是若干文化和思想力量的獨特混合體，……這一傳統(tǒng)可以用一個詞來表述：約束。”［21］因此，加強社會問責，以約束地方政府，勢在必行，因為“當社會行為體能在問責中扮演主要角色時，對傳統(tǒng)問責的改革將會更富有成效”［22］。

最后，推動地方政府落實公共服務的執(zhí)政宗旨，除了通過中央的政治集權、財政轉移支付外，更重要的是要依靠制度和體制，通過體制激勵和制度約束來提高地方政府公共服務的主觀意愿。而在政治集權體制無法改變的情況下，促進地方政府為公共服務市場而競爭無疑非常重要。對中央政府來說，重要的不是控制，而是承諾與示范，以此對地方政府的行為加以引導與約束。

［注 釋］

①（12）表示14年中有12年低于地方平均水平，下同。

②中央政府在教育支出的責任當中占到20%左右，中央政府應當帶頭充分發(fā)揮這種表率作用，努力增加本級的教育支出。2011年初，中央財政安排的教育預算支出是將近2964億元，比2010年增長了16.3%，在年初預算的時候就高于財政支出的平均增幅3.8個百分點。http://news.sina.com.cn/c/2011-12-30/093023722779.shtml.

③極值比采用的是一項數(shù)據(jù)的最高與最低值的比，公共服務支出最高為2007年的40.2%，最低為1997年的31%；經濟建設支出最高為2010年的40.2%，最低為2002年的29.1%。

④國家副主席習近平2010年在地方考察時提出，要進一步完善選人用人機制，真正把那些堅持科學發(fā)展有韌勁、謀劃科學發(fā)展有思路、推動科學發(fā)展有激情、實現(xiàn)科學發(fā)展有貢獻的優(yōu)秀干部選出來、用起來，努力造就推動科學發(fā)展的骨干隊伍。這可以說是干部選任工作貫徹落實科學發(fā)展觀的四個基本要素。這“四要素”為我們圍繞科學發(fā)展選人用人，樹立了一個鮮明的標桿和導向。但是至少在現(xiàn)在，筆者還沒有發(fā)現(xiàn)科學發(fā)展這一理念與制度在人事方面帶來的實質性作用，當前現(xiàn)實中仍然存在著大量買官、賣官、“帶病提拔”等非法的政府官員提撥現(xiàn)象。

⑤資源稅改革主要是對石油、天然氣資源稅的征繳方法由“從量定額”改為“從價定率”。將從2011年11月1日起，原油、天然氣稅率分別按照銷售額的5%到10%征收。作為地方性稅種，資源稅轉向從價計征方式能夠提高地方財政實力，有利于地方政府改善公共服務水平，并弱化其土地依賴情結。通過資源稅改革來緩解中央與地方間的財稅矛盾，據(jù)估算，按照石油天然氣5%到10%的稅率計，每年增加的稅收可能達到600億元，而資源稅由地稅部門負責征收，這意味著這部分稅收增量將源源不斷地流向各地財政，緩解其資金缺口難題。從2012年1月1日起，在部分地區(qū)和行業(yè)開展深化增值稅制度改革試點，逐步將目前征收營業(yè)稅的行業(yè)改為征收增值稅。在現(xiàn)行增值稅17%標準稅率和13%低稅率基礎上，新增11%和6%兩檔低稅率。試點期間原歸屬試點地區(qū)的營業(yè)稅收入，改征增值稅后收入仍歸屬試點地區(qū)。試點行業(yè)原營業(yè)稅優(yōu)惠政策可以延續(xù)，并根據(jù)增值稅特點調整。

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