樊紅敏 代丹

在沒有解決縣委書記授權(quán)來源這一根本問題的情況下，這次改革能走多遠(yuǎn)，能否達(dá)到預(yù)期效果，人們普遍存有疑慮。

2009年是推進(jìn)縣委權(quán)力運(yùn)行公開透明的“破題之年”，是年3月，中央紀(jì)委、中組部選取河北省成安縣、江蘇省睢寧縣、四川省成都市武侯區(qū)等3個(gè)縣（區(qū)）作為縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行試點(diǎn)。2010年11月，改革步伐加快，決定在全國范圍推動(dòng)縣權(quán)改革的試點(diǎn)。

近兩年的時(shí)間過去了，縣委權(quán)力公開的探索進(jìn)行得怎么樣？下一步的發(fā)展方向是什么？

從2011年下半年開始，河南省廉政評(píng)價(jià)研究中心統(tǒng)一安排，對(duì)河南省沈丘縣、新鄉(xiāng)縣、商城縣、惠濟(jì)區(qū)、南陽市宛城區(qū)等地縣委權(quán)力運(yùn)行公開方面的探索和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了調(diào)研，并就縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行改革的有關(guān)問題在沈丘縣進(jìn)行了問卷調(diào)查。

分頭探索

總體上來看，各地圍繞明確職責(zé)權(quán)限、規(guī)范運(yùn)行程序、公開決策事項(xiàng)、實(shí)施全面監(jiān)督等方面，探索確?？h委特別是縣委書記正確行使權(quán)力的有效辦法和措施，在縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行方面進(jìn)行了有益的探索。

從河南省各試點(diǎn)單位的具體做法來看，各試點(diǎn)單位均把“明確劃分縣黨代會(huì)，縣委全委會(huì)、常委會(huì)及其成員，縣委各職能部門的職責(zé)和權(quán)限，編制職權(quán)目錄”作為一項(xiàng)硬性指標(biāo)來完成。絕大多數(shù)試點(diǎn)單位都專門建立了縣（區(qū)）委權(quán)力公開網(wǎng)，向社會(huì)公開“曬”出縣委權(quán)力清單，讓廣大群眾了解每個(gè)縣委領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)負(fù)的職責(zé)究竟有哪些。大多數(shù)試點(diǎn)都嘗試建立廉政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度，如沈丘縣明確了十個(gè)權(quán)力運(yùn)行重點(diǎn)環(huán)節(jié)，總結(jié)出決策與實(shí)施過程中的五大風(fēng)險(xiǎn)：決策失誤的風(fēng)險(xiǎn)、暗箱操作導(dǎo)致腐敗的風(fēng)險(xiǎn)、權(quán)力尋租破壞公平的風(fēng)險(xiǎn)、效率低下的風(fēng)險(xiǎn)、傷害民生影響社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)。

其次，各試點(diǎn)在試行縣委權(quán)力公開的實(shí)踐中，從制度創(chuàng)新和制度突破入手，為探索和完善在縣一級(jí)建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制提供了經(jīng)驗(yàn)。

例如，周口市沈丘縣縣委積極探索用人權(quán)公開，在干部選拔方面，實(shí)行“公推公選量化比選”，當(dāng)時(shí)正值縣管校長副校長換屆，公推公選3名校長8名副校長，從工作方案到自愿報(bào)名條件，從民主測(cè)評(píng)到演講競選，從量化獎(jiǎng)項(xiàng)到每個(gè)選手的綜合得分，從考察對(duì)象到任用結(jié)果，全程全方位公開，還邀請(qǐng)了24名教師當(dāng)評(píng)委，參與打分。探索實(shí)行縣長民生熱線制度，24小時(shí)縣長民生熱線的常態(tài)化，及時(shí)收集、回應(yīng)、處理群眾關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，把各種問題和矛盾消滅在萌芽狀態(tài)，探索群眾參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的落實(shí)機(jī)制。

安陽市滑縣從權(quán)力透明運(yùn)行過程角度進(jìn)行制度創(chuàng)新，推出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣直“一把手”重大事項(xiàng)的“五議三公開二備案”決策辦法。五議即提議、商議、審議、評(píng)議、決議；三公開：對(duì)重大事項(xiàng)的決策內(nèi)容、執(zhí)行程序和實(shí)施結(jié)果進(jìn)行公開。兩備案：重大事項(xiàng)決策一旦形成決議，要分別到縣委、縣政府督查室和縣紀(jì)委辦公室備案。

當(dāng)然，縣委權(quán)力公開工作不是一項(xiàng)單獨(dú)的工作，而是與管理創(chuàng)新和建設(shè)服務(wù)型政府相結(jié)合的一個(gè)系統(tǒng)工程，當(dāng)前河南省各試點(diǎn)縣把權(quán)力公開與服務(wù)型政府建設(shè)相結(jié)合，與基層民主管理創(chuàng)新結(jié)合起來，在發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定方面進(jìn)行了探索。

一方面是把權(quán)力公開和促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)合起來，使權(quán)力公開具備了更大的拓展空間。如沈丘縣在項(xiàng)目建設(shè)中，堅(jiān)持“經(jīng)濟(jì)工作項(xiàng)目化、項(xiàng)目建設(shè)責(zé)任化、責(zé)任落實(shí)公開化”，項(xiàng)目建設(shè)的內(nèi)容都做到“五種媒體七項(xiàng)公開”：五種媒體是指縣電視臺(tái)、新沈丘報(bào)、政務(wù)公開欄、政府網(wǎng)站、施工現(xiàn)場。七項(xiàng)公開是指公開工程預(yù)算、公開招投標(biāo)、公開質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、公開建設(shè)工期及驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)等。

另外，把權(quán)力公開和服務(wù)型政府建設(shè)結(jié)合起來。南陽市宛城區(qū)溧河鄉(xiāng)通過構(gòu)建“四方互動(dòng)”黨務(wù)公開機(jī)制打造基層大公開格局，通過打造便民服務(wù)平臺(tái)和項(xiàng)目協(xié)調(diào)服務(wù)平臺(tái)，為群眾和企業(yè)提供便捷優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，使權(quán)力公開和服務(wù)型政府建設(shè)結(jié)合起來。

總之，縣委權(quán)力公開的探索普遍強(qiáng)化了群眾的參與，從加強(qiáng)群眾監(jiān)督和社會(huì)參與的角度探索決策權(quán)用人權(quán)公開公正透明。如沈丘縣的民生熱線常態(tài)化，南陽宛城區(qū)打造的便民服務(wù)平臺(tái)和項(xiàng)目協(xié)調(diào)服務(wù)平臺(tái)，因?yàn)槭窃隽扛母?，既能化解社?huì)矛盾，又能推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而深化了縣委權(quán)力公開改革的經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)。

改革瓶頸

從調(diào)研的情況來看，河南省沈丘縣、新鄉(xiāng)縣、商城縣、惠濟(jì)區(qū)、南陽市宛城區(qū)等地在縣委權(quán)力運(yùn)行公開方面進(jìn)行了有益的探索，取得了一些經(jīng)驗(yàn)，但也遇到了改革中的瓶頸。這些瓶頸主要是三個(gè)方面。

首先，這次改革探索的總體特征是“一把手”自我限權(quán)、主動(dòng)還權(quán)。這次改革以勘界限權(quán)為特征，以規(guī)范權(quán)力為起點(diǎn)，通過明晰具體職權(quán)來規(guī)范書記權(quán)力，從黨內(nèi)民主和黨務(wù)公開的角度進(jìn)行了大膽探索。但是，從責(zé)權(quán)利須明晰原則來看，權(quán)力清單的開出，并不一定真正起到規(guī)約權(quán)力公開透明運(yùn)行的目的。

實(shí)際上，在明晰具體職權(quán)的同時(shí)，如果不明確與之相對(duì)應(yīng)的責(zé)任，那么很容易導(dǎo)致部分職位的領(lǐng)導(dǎo)人陷入無限擔(dān)責(zé)的局面。為此，僅僅靠“權(quán)力清單”并不能給權(quán)力套上韁繩，并約束其在社會(huì)公眾視野中公開透明地運(yùn)行。

其次，這次改革是在當(dāng)前縣級(jí)較為封閉的權(quán)力運(yùn)行體系的框架之內(nèi)，探索縣委決策過程的公開透明，雖然各地都不同程度地進(jìn)行了制度創(chuàng)新與制度突破，但人事的調(diào)整、政策的變動(dòng)等不確定因素極易造成制度的反彈，使新探索的制度形式化。在沒有解決縣委書記授權(quán)來源這一根本問題的情況下，這次改革能走多遠(yuǎn)，能否達(dá)到預(yù)期的效果，人們普遍存有疑慮。

第三，監(jiān)督成為縣委權(quán)力公開中最薄弱的一環(huán)。

縣委權(quán)力公開探索強(qiáng)調(diào)給予民眾“知情權(quán)”，但監(jiān)督權(quán)的落實(shí)還有待于進(jìn)一步探索。歸根結(jié)底，公開是為了更好地監(jiān)督，縣委權(quán)力公開探索在給予公眾“知情權(quán)”的同時(shí)，如何坐實(shí)公眾的“監(jiān)督權(quán)”，建立并完善監(jiān)督機(jī)制，成為縣委權(quán)力公開所面臨的又一瓶頸。

未來著力點(diǎn)

在調(diào)研中，河南省廉政評(píng)價(jià)研究中心將沈丘縣作為一個(gè)重點(diǎn)的調(diào)查樣本，進(jìn)行了以縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行改革為主題的問卷調(diào)查。

在問卷調(diào)查中，有74.1%的被調(diào)查者認(rèn)為沈丘縣推行的“黨務(wù)公開、政務(wù)公開以及縣委權(quán)力公開”對(duì)化解社會(huì)矛盾的作用“非常大”或“比較大”；在另一個(gè)問題“推行縣委權(quán)力公開”對(duì)于預(yù)防領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗的作用方面，有80.4%的被調(diào)查者認(rèn)為“非常大”或“比較大”。由此可見，推行縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行的成效和群眾認(rèn)可度還是非常高的。

面對(duì)當(dāng)前縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行探索的瓶頸，下一步應(yīng)該從三個(gè)方面著力：

首先，應(yīng)圍繞縣委書記剛性授權(quán)問題，探索對(duì)縣委書記權(quán)力進(jìn)行硬約束。

縣委書記往往對(duì)當(dāng)?shù)氐闹卮箜?xiàng)目、人、事、財(cái)有支配權(quán)，甚至直接影響和制約身邊人的仕途，而對(duì)其監(jiān)督往往頗為尷尬，“上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)；下級(jí)監(jiān)督太難；同級(jí)監(jiān)督太軟”。權(quán)力公開的深度與廣度、制約核心權(quán)力的程度，都決定著改革的力度與成敗。如果不解決縣委書記的授權(quán)來源問題，所有的制度都是軟制度，都缺乏對(duì)縣委書記作為一把手的硬約束。因此，在縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行的探索中，如何從公開選拔以及黨內(nèi)民主的角度探索縣委書記的剛性授權(quán)問題，也是下一步縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行所面臨的重要問題。

其次，應(yīng)圍繞監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建，引入縣委權(quán)力公開透明改革的外部動(dòng)力。

當(dāng)前縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行的探索與改革，是在縣級(jí)較為封閉的權(quán)力運(yùn)行體系的框架之內(nèi)進(jìn)行的，其弊端就在于由于缺乏外部的壓力，人事的調(diào)整、政策的變動(dòng)等不確定因素極易造成制度的反彈，使新探索的制度形式化。要使改革取得有效突破和實(shí)質(zhì)性變革，就必須在縣委權(quán)力透明運(yùn)行改革中引入外部動(dòng)力。具體來說，就要探索黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督，專門機(jī)關(guān)監(jiān)督與群眾監(jiān)督相結(jié)合，整合監(jiān)督力量，暢通監(jiān)督渠道，形成縣委權(quán)力運(yùn)行的制約監(jiān)督機(jī)制和反映問題處理的工作機(jī)制，才能保證權(quán)力的正確行使。

最后，縣委權(quán)力公開透明改革的著力點(diǎn)應(yīng)該在用人權(quán)改革。

縣委權(quán)力從根本上來說表現(xiàn)為用人權(quán)和決策權(quán)，而縣委權(quán)力公開透明改革也就表現(xiàn)為決策權(quán)與用人權(quán)的制度化與公開透明。在對(duì)沈丘縣進(jìn)行的問卷調(diào)查中，在問及“您認(rèn)為在縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行中亟待解決的首要問題是什么？”時(shí)，在“權(quán)力集中”、“干部選拔不規(guī)范”、“信息公開程度不夠”、“監(jiān)督機(jī)制不完善”、“群眾參與不足”五個(gè)選項(xiàng)的重要性排序中，依次是“干部選拔不規(guī)范”、 “權(quán)力集中”、“群眾參與不足”、“監(jiān)督機(jī)制不完善”、“信息公開程度不夠”。在389份有效問卷中，選擇“干部選拔制度”的最多，占39.1%；其次是“權(quán)力集中”，占24.2%；第三是“群眾參與不足”，占16.1%；第四是“監(jiān)督機(jī)制不完善”，占14.9%；最后是“信息公開程度不夠”，占5.6%。

另一個(gè)問題也印證了這一點(diǎn)。在有關(guān)“您認(rèn)為當(dāng)前在縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行探索中著力點(diǎn)是什么”這一問題上，在“決策公開”、“干部選拔制度改革”、“信息公開制度改革”、“強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督”、“權(quán)力公開載體創(chuàng)新”五個(gè)選項(xiàng)中，選擇 “干部選拔制度改革”的最多，占30.1% ；其次是“決策公開”，占26.9%；第三是“強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督”，占22.7%；第四是“信息公開制度改革”的占13.4%，最后才是“權(quán)力公開載體創(chuàng)新”，占6.9%。

縣域干部既是推動(dòng)變革的核心行動(dòng)者，也是影響縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行的重要因素，選擇能夠切實(shí)調(diào)動(dòng)縣域干部積極性，與縣域干部利益高度相關(guān)的層面作為推進(jìn)行縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行的切入點(diǎn)，增加了推動(dòng)變革的動(dòng)力。因此，圍繞用人權(quán)改革問題，一些地方探索的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記直選、縣處級(jí)干部公選以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)委局一把手票決制等，對(duì)推動(dòng)用人權(quán)改革以及縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行具有積極的意義。關(guān)鍵是在各地積累改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，中央高層要適時(shí)肯定并予以制度化推動(dòng)，縣委權(quán)力公開才會(huì)不斷取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

（作者單位：鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院）