關寧寧張長青

（1北京交通大學交通運輸學院 博士研究生；2北京交通大學人文學院 教授、博士生導師，北京 100044）

1 國外高速鐵路立法概況

不同國家的高速鐵路立法，實際上是不同政府高速鐵路產(chǎn)業(yè)政策的法律化。由于政治體制、歷史傳統(tǒng)、經(jīng)濟文化、人文背景不同導致立法習慣上的巨大差異，各國在制定鐵路法律規(guī)范體系以及制度內(nèi)容時，呈現(xiàn)出紛繁多樣、形式各異的狀態(tài)。以德國、美國為代表的傳統(tǒng)鐵路強國在高速鐵路立法時，大都采用以原有的一部行業(yè)基礎性、綜合性法律規(guī)范為基礎，并配套以其他相關法律法規(guī)，最終形成系統(tǒng)性與靈活性兼?zhèn)涞姆审w系的方式。而以日本為代表的一部分二戰(zhàn)后鐵路得以迅猛發(fā)展的國家，一方面致力于國有鐵路民營化改革，一方面在立法上更多側(cè)重于平行立法、分類立法，以一系列單行立法規(guī)范行業(yè)中的各類問題。盡管各個國家立法體例不同，但大部分國家都秉承了高鐵建設立法先行的原則。

1.1 日本立法規(guī)范新干線建設與管理

1959年，日本新干線開始動工建設。為了加強新干線的建設與管理，1960年日本政府專門制定了一部單行法律《全國新干線鐵道整備法》。該法規(guī)定了新干線的管理體制，確定了行政、建設、業(yè)務運行三位一體的管理機制。作為中央政府的代表，國土交通省(2001年前是運輸省)只履行制定運輸安全政策和新干線發(fā)展規(guī)劃等行政管理權(quán)限，并指定建設主體和運營主體，不參加建設和實際運行業(yè)務。

日本除了《全國新干線鐵道整備法》之外，有關新干線的法律還有規(guī)范鐵路建設方面的《全國新干線鐵道整備法施行規(guī)則》、鐵路企業(yè)方面的《鐵道事業(yè)法》、運輸業(yè)方面的《交通安全對策基本法》，以及行業(yè)管理方面的《關于對妨礙新干線鐵道列車運行安全行為處罰的特例法》和作為特殊行業(yè)必須制定防災業(yè)務規(guī)劃的《災害對策基本法》等法律法規(guī)。這些法律的頒行，幾乎將高速鐵路運營的各方面內(nèi)容全部納入了法律調(diào)整的范圍，以全方位、多層次、系統(tǒng)化的立法為高速鐵路的建設發(fā)展保駕護航。

1.2 德國立法規(guī)范高鐵安全管理

1998年的德國艾雪德高鐵事故，為德國高鐵的安全管理敲響了警鐘。在不斷改進提高高鐵技術(shù)的同時，德國出臺了一系列安全法規(guī)，加強對高鐵運營安全的法制化管理。這些法規(guī)主要有《鐵路新秩序法》中的《通用鐵路法》、《聯(lián)邦對鐵路交通運輸管制法》、《聯(lián)邦鐵路線路擴建法》、《聯(lián)邦鐵路合并與重組法》等。通過對高鐵建設和運營中涉及的安全問題，包括技術(shù)規(guī)范、管理規(guī)范、物資裝備、人員配備等，進行全方位規(guī)范，確立了高鐵安全管理底線，法律逐步成為保障德國鐵路安全的重要支柱。

德國《通用鐵路法》規(guī)定，鐵路公司負有安全運營、安全建設基礎設施、車輛和配套設施的義務，并負責維護使其在安全的狀態(tài)下運轉(zhuǎn)。鐵路公司董事會專設一名董事主管安全，安全部也設有安全監(jiān)事專管安全，全德16個分公司都設有安全分部，所有的安全主管享有特殊的法定權(quán)利，專門負責安全管理。在事故預防方面，有專門的《鐵路法》、《危險品運輸管理規(guī)定》、《事故處罰規(guī)則》等加以規(guī)定。在人員管理上，德國還有配套的鐵路企業(yè)安全經(jīng)理法規(guī)，規(guī)定安全主管的上崗資格需要通過國家的專門考試才能獲得，鐵路公司聘用的安全主管還需要得到鐵路監(jiān)管當局的正式確認。

1.3 美國立法確立高速鐵路發(fā)展規(guī)劃

高速鐵路計劃在美國已經(jīng)進行了多年的預研究。聯(lián)邦鐵路局自1967年成立以來，其重點工作之一就是促進高速鐵路和其他城際客運服務的發(fā)展。除了在1973年、1975年、1978年三次修改《聯(lián)邦鐵路安全法》外，美國政府還于1991年制定了《路上綜合運輸效率法案》、《21世紀的交通均衡化法》、《2009年美國復蘇與再投資法案》等一系列法案、政令，以立法確保發(fā)展高速鐵路的政策和資金支持。尤其在奧巴馬總統(tǒng)簽署高速鐵路的戰(zhàn)略性規(guī)劃后，高速鐵路的發(fā)展在全國各地逐漸成為現(xiàn)實。

1.4 西班牙立法明晰權(quán)責

目前，西班牙超過日本和法國，已經(jīng)成為世界上高速鐵路最發(fā)達的國家。西班牙營運的高速鐵路火車（AVE）有8條，已建成的高鐵系統(tǒng)以馬德里為中心，向南部、東南部、東北部、東部輻射。在營運中的Avant（中途高速火車）也有7條。

西班牙高速鐵路立法主要以2005年生效的《西班牙鐵路法》為核心，以《2002—2007年國家交通運輸基礎設施規(guī)劃》和《2005—2020年運輸基礎設施發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》兩個規(guī)劃為指導，輔以各地出臺的適合當?shù)鼐唧w情況的高鐵立法。

西班牙鐵路依法建立了國家鐵路運營公司和鐵路基礎設施管理局。鐵路改革前的債務承擔明晰化，運營企業(yè)將大部分債務交給國家，以獲得運營許可證的形式參與平等運營，并向鐵路基礎設施管理局支付基礎設施使用費。關于基礎設施使用費，將依據(jù)經(jīng)濟的可行性、基礎設施的有效利用、市場條件和財政平衡等因素進行制定，力爭為包括國有和私人運營商在內(nèi)的所有運營商提供無差異性的運營環(huán)境。

2 國外高鐵安全立法主要內(nèi)容

2.1 高鐵安全綜合法律規(guī)范

2.1.1 歐盟高鐵理順體制，強化安全監(jiān)管職能

在整合歐盟內(nèi)部市場和路網(wǎng)的推動下，歐盟出臺了 《關于跨歐洲高速鐵路系統(tǒng)的互通性》、《關于跨歐洲高速鐵路系統(tǒng)的基礎設施子系統(tǒng)互通性的技術(shù)規(guī)范》，在技術(shù)層面確保各國政府按市場規(guī)律行事，運營企業(yè)自行設計其投資和融資等商業(yè)計劃；同時保證了鐵路運營企業(yè)在定價、采購、擴展市場，以及發(fā)展新技術(shù)方面享有的自主權(quán)。

2004年，歐盟頒布統(tǒng)一的安全標準指令，要求成員國建立一個獨立的安全監(jiān)管機構(gòu)和專門的事故調(diào)查部門；同時成立了歐盟鐵路署負責監(jiān)督各國安全監(jiān)管的執(zhí)行情況，并就是否需要推出新的安全指令，向歐盟做出反饋建議。

2.1.2 法國完善安全監(jiān)管體系，確立獨立監(jiān)管職能

法國高鐵的最高層安全管理者是法國交通運輸部地面交通司，對國內(nèi)各運輸企業(yè)負有安全管理的責任，直接管理對象是路網(wǎng)公司和法鐵以及其他運輸企業(yè)。法國的公共鐵路安全局、針對道路交通事故的“交通事故調(diào)查署”隸屬于法國交通運輸部，由其對兩家網(wǎng)運公司進行監(jiān)管。

交通事故調(diào)查署的職責是對任何重大事故做出詳細分析報告，也可以對一項未發(fā)生但已經(jīng)預見的威脅進行提前干預。交通事故調(diào)查署是一個獨立的部門，其調(diào)查與國家司法機關的調(diào)查完全分開。

另外，在鐵路局設運營系統(tǒng)安全室和安全監(jiān)察室，安全監(jiān)察室含機車車輛、司機乘務、線路等監(jiān)察崗位，建立了與國家級安全技術(shù)管理相對應的安全保障體系。同樣，在運營段和基礎設施段等建立與上級部門對應的專業(yè)安全責任部門和具體責任崗位。

2.1.3 德國專設安全管理機構(gòu)，嚴格責任追究制度

德國的《鐵路新秩序法》是實現(xiàn)鐵路改革所需一系列法律的總稱。在安全管理方面，法律規(guī)定了三級安全監(jiān)控體系。首先，聯(lián)邦鐵路局有一個進入德鐵集團董事會的專門負責督促德鐵落實德國政府有關安全規(guī)章的人。其次，在德鐵路網(wǎng)內(nèi)部也有一個專門負責監(jiān)督各部落實安全規(guī)章的部門。最后，就是德鐵制定了保證安全生產(chǎn)的各項規(guī)章制度。一旦事故發(fā)生，不僅鐵路部門而且各地方政府都會積極介入事故的處理。

2.1.4 西班牙出臺政策,建立完全獨立的安全監(jiān)管機構(gòu)

在西班牙鐵路法中，明確規(guī)定建立鐵路監(jiān)管委員會，監(jiān)督鐵路運輸職責，確保國有運營商和私人運營商進行無差異性運輸。在很長一段時期，鐵路監(jiān)管委員會只是發(fā)展部的一個內(nèi)部部門，其獨立性較小。2005年，西班牙政府出臺一項新的競爭性政策，建立了真正獨立于發(fā)展部的鐵路監(jiān)管機構(gòu)。

2.2 高鐵安全技術(shù)規(guī)范

2.2.1 法國立法確立完善的預測報警系統(tǒng),保障列車的高速與安全

法國TGV高速列車30年來在其自身的鐵路線上未出現(xiàn)過一起人員死亡事故，其安全性與鐵路系統(tǒng)完善的監(jiān)測報警系統(tǒng)分不開。比如，巴黎至里昂的高速鐵路線全線無平交道口和隧道，鐵路沿線不設置任何單獨的行車信號，而是采用自動安全信號系統(tǒng)，司機可通過軌道傳導的低頻電流探測前方道路狀況。駕駛室和控制中心之間有一套不間斷的無線電通信系統(tǒng)，保障列車的高速與安全。此外，車內(nèi)還設有旅客報警系統(tǒng)、防范司機打瞌睡的監(jiān)視器、火災報警系統(tǒng)、道路災情報警系統(tǒng)等。

2.2.2 日本強化事前預防措施，確保高鐵安全運行

為了預防和應對可能發(fā)生的高速鐵路安全事故，日本高速鐵路系統(tǒng)從地面設施、軌道建設到車輛和設備的維護檢修系統(tǒng)均采取了一系列特殊防護措施，確保新干線保持最好狀態(tài)。

在地面防護方面，為避免閑人進入新干線，有礙高速列車運行，在線路兩側(cè)設置了金屬防護網(wǎng)柱及警示標牌。每隔500 m設l門，平時上鎖，鑰匙由專人保管。如需進入線路，必須辦理有關手續(xù)，并須佩戴專門的臂章及護帽。在公路跨越新干線或與新干線并行處，設置了防止汽車翻落的防護工程，或在既有鐵路上鋪設防脫護軌。沿線每250 m、站臺每50 m，設列車防護開關，以備線路異常或有障礙物，或站臺上有乘客跌落時，及時通過ATC信號使列車停車。 對于未裝有ATC的列車，可使用在工務、供電工區(qū)配備的無線信號發(fā)射器使列車停車。

在列車自身防護方面，列車全部采用不燃或阻燃材料制造。每節(jié)車上裝有熱、煙檢測器，火警報警開關。每節(jié)車廂均可與司機通話。駕駛室裝有可監(jiān)視列車運行狀態(tài)和車上機械工作狀態(tài)的監(jiān)視裝置，以便于司機及時發(fā)現(xiàn)異常情況，采取措施。駕駛臺上設有接地保護開關，一旦出現(xiàn)緊急情況，操作開關，可使障礙點周圍25 km范圍內(nèi)上、下行接觸網(wǎng)斷電，使該范圍內(nèi)列車停車。

2.2.3 德國事故后全面檢查，出臺安全統(tǒng)一管理措施

1998年艾雪德事故發(fā)生后第二天，德鐵降低了全線高速列車的時速，并全面檢查安全性。隨后按照聯(lián)邦鐵路局的要求，停運所有同型號列車，對其進行超聲波安全檢測，將59輛同型號列車上所有箍著鋼條的雙轂鋼輪，換成整塊鋼材切割而成的單轂鋼輪。德國實行了緊急列車時刻表，多趟列車被取消，多條線路被縮短，事故后一個多月才基本恢復國內(nèi)鐵路運營。直至次年11月全部車輪更換完畢后，列車才恢復到原有的運行速度。盡管德國鐵路在橡膠輪胎上持有領先技術(shù)，但時至今日他們?nèi)圆桓一謴褪褂眠@類輪胎。

2.3 高鐵事故的救援及善后處理

在高速鐵路成熟的國家，例如日本、德國和法國，高速鐵路的事故也并不罕見，特別是在它們的運營初期。在學習其他國家成熟的安全立法保障體系的同時，學習它們在處理事故（故障）時的及時救援、安撫乘客、合理賠償、處理責任人的態(tài)度和經(jīng)驗也是十分必要的。

2.3.1 事前防范之應急預案

高鐵一旦出現(xiàn)事故（故障），就必須進入應急管理狀態(tài)。德國、法國和日本的高鐵運營企業(yè)為了有效應對高鐵事故（故障），都依據(jù)自己國情和常見事故（故障）種類，制定了應急管理預案。

為了有效應對高鐵事故，德國鐵路公司制定了應急管理預案，目的是在事故發(fā)生后，幫助消防等救援人員采取抵御風險措施，減輕事故后果。德國鐵路在全國范圍內(nèi)劃分了多個緊急情況區(qū)，每一個區(qū)都設有一名緊急狀況經(jīng)理。緊急狀況經(jīng)理必須隨時處于待命狀態(tài)，并必須在事故發(fā)生后30 min內(nèi)趕到現(xiàn)場，向消防救援人員提供專業(yè)咨詢。德國鐵路公司在卡塞爾設有一個培訓中心，專門進行緊急狀況經(jīng)理培訓。根據(jù)應急管理預案，德國鐵路公司在全國范圍內(nèi)設有7個險情控制中心，負責接收險情報告，通知消防等救援人員和緊急狀況經(jīng)理。此外，德國鐵路公司支持在沿線各州各社區(qū)消防隊開展鐵路搶險救援的課程培訓和訓練。德國鐵路公司在漢諾威—維爾茨堡以及曼海姆—斯圖加特等重要的鐵路干線上還配備有6輛專業(yè)救援機車。

日本不斷完善應急預案，修訂法律應對危機。日本地震頻發(fā)，應對隨時可能發(fā)生的地震是新干線安全運營必須面對的問題。新干線都裝備了緊急地震檢測報警系統(tǒng)，這套系統(tǒng)依靠在各地的地震儀捕捉地震初期的縱波，在危害更大的橫波到來之前切斷列車的供電，同時列車緊急停車，將損害控制在最小限度。隨著地震儀數(shù)量的增長，報警系統(tǒng)的反應時間已經(jīng)從誕生之初的3 s縮短至1～2 s。

2.3.2 事故救援

為了保證幸存者的救治，德鐵在1998年事故發(fā)生后很快派設了專員，賦予他500萬馬克的應急資金支配權(quán)，用于確保第一時間的救治需求。隨后又設立兩個捐款賬戶，并提供了80萬馬克。

1998年德鐵事故，整個救援活動持續(xù)了整整3天才結(jié)束。為了防止路橋殘骸進一步坍塌而對車廂內(nèi)的幸存者造成二次傷害，救援者必須小心翼翼。約有1 900名救援人員參與了現(xiàn)場搶救，其中包括駐扎在附近的英國軍隊。期間，時任德國總理科爾提前結(jié)束了對意大利的訪問，飛抵事故現(xiàn)場，安撫傷員。時任德鐵董事會主席約翰內(nèi)斯·路德維希走訪了許多受難家庭，向受難者表示慰問。

3 國外高鐵安全立法的啟示

3.1 立法理順安全管理體制，強化安全監(jiān)管職能

鐵路安全立法之所以重要，是因為鐵路安全是一個涉及整個社會的系統(tǒng)工程，要從建立高效合理的管理體制入手，用具有最高權(quán)威性和普遍性的法律規(guī)范逐步使維護鐵路安全成為各級政府、各行各業(yè)和廣大民眾共同的責任，同時也使鐵路安全工作廣泛接受全社會的監(jiān)督。

3.1.1 立法規(guī)范安全監(jiān)管體制，明確運營、監(jiān)管主體資格

與其他國家高鐵運營的安全監(jiān)管機制相比，目前我國鐵路的安全生產(chǎn)更多的是依靠鐵路自身監(jiān)控完成的。事后控制的安全管理模式，也可以對事故原因進行分析，制定整改措施，但無法從根本上取代獨立的、主動的、前置性監(jiān)管的作用。為使高鐵安全的監(jiān)管真正實現(xiàn)社會化，打破既當運動員又當裁判員的不透明的監(jiān)管體制，立法規(guī)定在高鐵運營主管部門和企業(yè)之外，設立具有獨立執(zhí)法權(quán)、乃至垂直管理職權(quán)的安全主管，應當是一種有益的嘗試。與高鐵企業(yè)管理層職責不同，安全主管應當享有特別的法定權(quán)利，以維護安全利益而不僅僅是以經(jīng)濟利益為出發(fā)點。安全主管的上崗資格可通過國家專門考試的形式授予，高鐵企業(yè)聘用的安全主管一般還需得到鐵路管理部門的正式確認及備案，當然其職責同樣也應受到立法的規(guī)定和制約。

3.1.2 立法明確監(jiān)管職責與范圍，用制度避免監(jiān)管死角

結(jié)合我國現(xiàn)有的法律法規(guī)和國際通行的運輸法律規(guī)范，在立法中明確各級、各部門安全監(jiān)管的具體職責與范圍，從審查具體工程項目到新裝置、新技術(shù)的應用，從安全行車到道路檢修，建立貫穿技術(shù)研發(fā)、工程設計、制造施工到驗收交接、運行維護全過程的監(jiān)管體制，從時空上實現(xiàn)立法對高鐵安全的全過程控制。

3.1.3 依法科學監(jiān)管，明確與鐵路安全有關各方的職責

高鐵安全立法不僅應當概括規(guī)定鐵路運營企業(yè)領導與職工的職責，還應當具體細化各個崗位職責，并將其與特定的法律責任相聯(lián)系。同時還應將安全監(jiān)察崗位職責、應急救援責任人員職責，高鐵運行的一般參與人、路外人對高鐵安全設施的維護職責等等都一一列明，真正將高鐵安全監(jiān)管納入社會化、法制化軌道。

3.2 完善技術(shù)規(guī)范，嚴細技術(shù)標準

3.2.1 采用先進的運輸指揮技術(shù)，減少管理層次

先進的運輸指揮系統(tǒng)在運輸指揮調(diào)度中所發(fā)揮的作用是至關重要的，同時其在預防和減少事故發(fā)生中也起著不可替代的作用。將全路網(wǎng)按區(qū)域劃歸不同的調(diào)度指揮中心，廣泛采用中心站管理方式，不僅可以使調(diào)度監(jiān)督設備直接跟蹤列車運行的能力，有線電話聯(lián)絡、無線列調(diào)與司機聯(lián)系的能力大大增強，而且充分發(fā)揮樞紐調(diào)度指揮能力。實現(xiàn)集中調(diào)度還可以有效避免因環(huán)節(jié)過多造成指揮信息流失，防止指揮失靈和盲目指揮的發(fā)生。

3.2.2 安全標準嚴細化，安全巡檢制度化

鐵路企業(yè)要滿足其法定的安全義務，就必須實施安全管理。采用先進的管理系統(tǒng)，對操作要點、信號控制、車站自動廣播及車輛的管理整備等，實現(xiàn)自動化管理是十分必要的。在將新的高性能技術(shù)用到較老的基礎設施中時，原來舊有設施的較大的誤差率等問題就顯得格外突出，甚至有可能導致事故。因此，即使是安全性最高的技術(shù)也必須輔以日常化的檢驗檢測制度，隨時檢驗、發(fā)現(xiàn)、記錄、報告新的不適宜周圍環(huán)境的問題。事實上，與列車不能很好匹配的車輪型號、輪胎上的一個微小裂縫、甚至不利于救援的車窗都曾經(jīng)成為造成重大事故或延誤救援的決定性因素。此外，相對于一般的鐵路運輸，高速鐵路的安全運營標準應當更加嚴格。在出現(xiàn)災害性天氣等運營環(huán)境惡劣的情況時，應當及時取消行駛計劃，不可抱有僥幸心理冒風險上路。

3.3 完善高鐵事故預防及處置措施

3.3.1 制定應急預案，有效預防、高效處置高鐵安全事故

高速鐵路一旦出現(xiàn)事故，容易形成傷亡人數(shù)眾多、財產(chǎn)損失數(shù)額巨大的惡性事件。因此，有針對性地提前制定并有計劃地演練高鐵應急反應預案，除了能夠避免或者有效防止一部分人為引發(fā)的事故外，還可以在事故出現(xiàn)時及時轉(zhuǎn)入應急狀態(tài)，避免事態(tài)進一步擴大，爭取有效救援時間，有序展開救援，將災難帶來的損失降至最低。

3.3.2 立法確立統(tǒng)一、合理的賠償標準

一旦高鐵出現(xiàn)事故，無論基于合同義務還是一般救援義務，高鐵企業(yè)都責無旁貸地應當履行及時救助、合理賠償、妥善安置的責任。立法應當基于我國國情和國際通行規(guī)則及時、合理地向事故受害人支付統(tǒng)一的賠償額度。還可以采用一些如設立警示標志、舉辦追悼紀念活動等方式，從精神上對受害人進行補償和安慰。

3.3.3 完善事故責任調(diào)查制度，分清事故責任，依法追究責任人的法律責任

事故發(fā)生后，應當首先進行全面詳細的調(diào)查，查清事故責任是其中最主要的任務。如果是鐵路信號失靈造成的事故，就應當由路網(wǎng)建設施工部門或者路網(wǎng)管理部門負責賠償；如果是由于司機人為失誤造成的事故，則由列車運營企業(yè)進行賠償。另外，由于鐵路運輸保險制度的存在，保險公司也在很大程度上承擔了賠付責任。這樣，政府有關部門、鐵路運營企業(yè)和受害者家庭，按比例分擔了責任，也減輕了負擔。在這樣的前提下，如果事故的善后處理仍然無人負責或爭執(zhí)不下，或者確實有難以決斷的案例，最終還可以通過訴訟途徑解決。