劉滿平

（湖南師范大學，湖南 長沙 410081）

環(huán)境侵權的公共賠償制度研究

劉滿平

（湖南師范大學，湖南 長沙 410081）

環(huán)境侵權的公共賠償制度是受害人獲得有效救濟的新途徑。由于救濟手段的局限和法律規(guī)定的缺陷，我國急需建立環(huán)境侵權公共賠償制度。從環(huán)境侵權的現(xiàn)有救濟制度入手，可以具體分析出民事救濟制度和國家賠償制度的局限性，因而公共賠償制度在理論上可以得到支持；同時，為了使環(huán)境侵權公共賠償制度能夠具體實施，我們應該更加深入地研究和討論該制度的構建。

環(huán)境侵權；救濟；公共賠償

近年來，大連輸油管爆炸、紫金礦業(yè)污染事件、墨西哥灣漏油、日本核泄漏等一系列事件表明，環(huán)境侵權問題日益嚴重且已經(jīng)發(fā)展成為世界性的難題。環(huán)境侵權從分類上說是一種非傳統(tǒng)的侵權行為，國內(nèi)法學界尚未對其展開全面的研究，有關環(huán)境侵權救濟的立法也不夠完善。因此，研究環(huán)境侵權公共賠償制度具有重要的意義。

一、環(huán)境侵權傳統(tǒng)的救濟制度及公共賠償制度概述

（一）環(huán)境侵權的民事賠償制度

環(huán)境侵權的民事賠償制度，是指被侵權人的合法權益因環(huán)境污染等原因受到侵害時，由侵權人承擔相應的民事責任的救濟制度。在我國目前的環(huán)境侵權救濟制度中，民事救濟是最主要的救濟方式，如《侵權責任法》第八章專門規(guī)定了環(huán)境污染責任；新修改后的《民事訴訟法》新增了公益訴訟，使得我國的公益訴訟有法可依。然而，由于環(huán)境侵權的特殊性，使民事救濟具有一定的局限性：（1）民事侵權賠償救濟帶有明顯的被動性和滯后性，在侵權行為人已經(jīng)破產(chǎn)、關閉及無法確定侵權責任人等情況下，受害人無法及時獲得賠償[1]；（2）環(huán)境侵權導致的賠償數(shù)額往往較大，根據(jù)私權責任獨立的原則，由侵權人獨立承擔民事侵權責任，可能會造成侵權行為人無法支付或因負擔過重而破產(chǎn)，影響社會的穩(wěn)定與發(fā)展；（3）訴訟時效有限，由于大部分環(huán)境侵權特別是高技術環(huán)境侵權，本身具有潛在性、積累性和危害的廣泛性，往往事實上的潛在侵權在長期內(nèi)由于現(xiàn)有科學技術手段的局限而未及時發(fā)現(xiàn)，如援用《環(huán)境保護法》第四十二條采用3年訴訟時效，或者《民法通則》第一百三十七條，采用最長20年的訴訟時效，也可能起不到保護受害人的作用[2]。

（二）環(huán)境侵權的國家賠償制度

環(huán)境侵權的國家賠償制度，是指行政機關的具體行政行為侵害了公民、法人或者其他組織的人身權、財產(chǎn)權等合法權益，被侵權人有權請求義務機關給予賠償?shù)木葷贫取－h(huán)境侵權的國家賠償范圍較為有限：（1）一般來說，可以將國家賠償分成兩類：一類是由于國家機關和國家機關工作人員行使職權而侵權的賠償責任，這一類賠償責任在我國《國家賠償法》中有明確規(guī)定；另一類是由于公共基礎設施缺陷導致侵權損害的賠償責任，此類賠償責任在我國尚無依據(jù)。（2）我國僅規(guī)定對國家機關及其工作人員的具體行政行為造成的損失承擔賠償責任。那么，如果因行政主體制定的規(guī)范性法律文件存在缺陷對行政相對人造成損害時，受害人就不能得到賠償，因為行政機關的抽象行政行為具有不可訴性。此外，當行政機關的違法審批造成環(huán)境侵權時，受害人也不能得到國家賠償，因為此時行政行為作用到行政相對人是以環(huán)境為媒介的，受害人難以證明其與國家行政機關之間有無直接的聯(lián)系。

（三）環(huán)境侵權的公共賠償制度

環(huán)境侵權具有與一般侵權不同的特點：主體地位失衡化；受害者大眾化；侵權行為的持久化；侵權后果的嚴重化；侵權范圍的廣面化。因此，我們需要建立和一般救濟制度相區(qū)別的救濟制度。環(huán)境侵權的公共賠償制度，指的是規(guī)定了適用的條件和統(tǒng)一的程序，在受害人無法及時獲得民事救濟并且沒有合理的依據(jù)申請國家賠償?shù)那闆r下，環(huán)境侵權公共賠償基金對被侵權人因特定類型的環(huán)境侵權受到的損害給予便捷、高效、合理的賠償?shù)男滦途葷绞?。環(huán)境侵權的公共賠償屬于社會法救濟，在制度歸屬上，是國家社會保障體系的組成部分[3]。

環(huán)境侵權的公共賠償制度是對環(huán)境侵權所導致的損害進行社會化、人性化救濟的特殊救濟制度，它不可能完全代替民事救濟制度和國家賠償制度，也無法從根本上杜絕環(huán)境侵權事件的發(fā)生。這種制度的出現(xiàn)是為了對民事救濟制度和國家賠償制度進行適當?shù)难a救，在此二種制度對環(huán)境侵權所造成的數(shù)額巨大的損失無力賠償或者不足以賠償時，對被侵權人給以便捷、高效、合理的賠償。同時，公共賠償制度的建立并沒有忽略或者免除加害人由于其侵權行為而應承擔的法律責任，基金組織會在履行賠償義務以后向加害人予以追償，只是在表面的公平與是實質(zhì)的效率之間，公共賠償制度在理念上選擇了后者。

二、環(huán)境侵權公共賠償制度的理論依據(jù)

（一）環(huán)境侵權公共賠償制度之法理學依據(jù)

環(huán)境侵權公共賠償制度的產(chǎn)生源于特定的外部因素，即在福利國家通常意義上的私法自治原則逐步削弱，積極行政理論占據(jù)主流地位。該理論的主要觀點是國家政府有保護公民人身、財產(chǎn)以及保護環(huán)境的職責，那么假如被侵權人因為環(huán)境侵權而受到損害，并且通過現(xiàn)有途徑不能得到救濟時，政府就應當為其提供其他途徑給予救濟。

環(huán)境侵權的公共賠償制度也體現(xiàn)了利益平衡理論。利益平衡也稱為利益均衡，是在一定的利益格局和體系下出現(xiàn)的利益體系的相對和平共處、相對均勢的狀態(tài)。法律、規(guī)則和制度都建立在利益平衡的基礎上[4]。環(huán)境侵權不同于其他侵權，它是工業(yè)文明和新技術革命的產(chǎn)物，是人們在促進社會不斷發(fā)展的同時，給生態(tài)環(huán)境制造的“副產(chǎn)品”。環(huán)境侵權始終與經(jīng)濟發(fā)展相伴隨，其原因行為往往具有社會正當性、價值性和公益性。然而，由于經(jīng)濟能力的不足、科研技術的滯后，在某些環(huán)境侵權案件中，侵權行為人在履行了應有的注意義務下還是無法減小損害帶來的影響。在這種情況下，如果僅由加害人獨立承擔損失則明顯有悖于利益平衡原則。全體社會成員作為環(huán)境侵權的間接或?qū)嶋H受益人，理應由全社會來分擔具體加害人的責任，對受害人給予一定的賠償。

（二）環(huán)境侵權公共賠償制度之環(huán)境法學依據(jù)

環(huán)境權具有基礎性，體現(xiàn)為1972年《人類環(huán)境宣言》把環(huán)境權作為一項重要的基本人權確定下來。環(huán)境權的權利人范圍是不特定的，環(huán)境侵權的受害人有時也是不特定的甚至是代際的，也就是說環(huán)境權具有公共利益屬性，是一項帶有集體性質(zhì)的社會性權利。由于環(huán)境權的基礎性與公共利益屬性，公民環(huán)境權的保護就顯得尤為重要。

環(huán)境侵權的公共賠償制度也是由法的基本價值公平責任決定的，而環(huán)境法上公平責任的形成是由于環(huán)境問題的潛伏性、累積性、嚴重性、社會性等特點所決定的。公平責任在保護全球環(huán)境的國家責任問題上體現(xiàn)為“共同但有區(qū)別”的原則。保護和改善全球環(huán)境，是世界各國的共同責任，只是發(fā)達國家和發(fā)展中國家各自的責任有所區(qū)別。由全社會共同承擔環(huán)境侵權責任，但是，不同主體承擔的責任是不同的，在全社會及時救助之后，再對具體責任人予以追償，公共賠償制度正是對“共同但有區(qū)別”的原則的具體體現(xiàn)。環(huán)境侵權的公共賠償制度對社會弱者進行救濟實現(xiàn)了公平，進而保障了個人自由，促進了法治的進步。

（三）環(huán)境侵權公共賠償制度之社會學依據(jù)

環(huán)境侵權范圍的廣面化體現(xiàn)為其受害者一般是不特定的多數(shù)人，假設這些受害人不能獲得合理的損害賠償，就容易導致社會矛盾的激化。在重大的環(huán)境侵權事故中，責任人不能確定、拒絕賠償、推卸責任等情形下，廣大受害人無法及時獲得賠償，他們可能會實施非常的方式來維護自己的合法權益，比如越級上訪、游行靜坐、攻擊政府等。顯然，環(huán)境侵權問題已經(jīng)呈現(xiàn)逐步擴大的趨勢，波及到了政治和社會領域。環(huán)境侵權的公共賠償制度可以對無法獲得救濟的受害人給予及時的補償，可以有效緩解和消除矛盾、維護社會穩(wěn)定，對于我國和諧社會的構建具有重大意義。

環(huán)境侵權的公共賠償制度也是由現(xiàn)時的環(huán)境思想所決定的?？沙掷m(xù)發(fā)展已經(jīng)成為當代主要的環(huán)境思想，目前普遍為國際社會所接受的是1987年世界環(huán)境與發(fā)展委員會的報告《我們共同的未來》中對可持續(xù)發(fā)展所下的定義：可持續(xù)發(fā)展是指既滿足當代人的需要，又不損害后代人滿足其需要的發(fā)展?？沙掷m(xù)發(fā)展思想應該是我國環(huán)境法之法律目的形成的重要的環(huán)境倫理基礎[5]。因此，環(huán)境侵權的公共賠償制度必須切實實行，才能既及時、妥善地救濟受害人，又不影響企業(yè)的生存和發(fā)展，真正實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

三、建立我國環(huán)境侵權的公共賠償制度的建議

（一）公共賠償金的籌集途徑

籌集公共賠償資金是環(huán)境侵權公共賠償制度建立的基本條件，資金的來源是首先要考慮的問題。從當前經(jīng)濟條件來看，為了保障公共賠償制度的持續(xù)運行，我國需通過多種途徑籌集資金。

1.提取部分排污費、環(huán)境罰沒款作為賠償基金

我國主張的是“誰污染誰治理”的原則，主要規(guī)定了環(huán)境污染行為人應該承擔治理污染的責任，缺乏規(guī)定對污染受害人的賠償責任。排污費、環(huán)境罰沒款收取以后，又轉(zhuǎn)而投入到對環(huán)境污染和生態(tài)破壞進行預防和治理。該原則存在漏洞，已不適應矛盾的解決，環(huán)境侵權受害人不能據(jù)此獲得救濟。排污費、環(huán)境罰沒款按現(xiàn)行法律規(guī)定應當上繳國庫，但筆者建議可預留一部分款項用于公共賠償?shù)闹Ц丁?/p>

2.政府部門從環(huán)境稅收中撥付部分資金

環(huán)境稅是指對環(huán)境資源的開發(fā)利用者，按照其開發(fā)利用自然資源的程度或破壞、污染程度征收的一種稅。政府從環(huán)境稅中撥付的數(shù)額，以當前我國經(jīng)濟發(fā)展水平為根據(jù)；撥款方式是行政部門在本轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境稅中劃取。征收環(huán)境稅應當制定一個完善的方案，在全國范圍內(nèi)全面開征環(huán)境稅以前，相關部門應經(jīng)過討論達成共識，首先選擇部分城市進行試點，試點成功以后再加快環(huán)境稅立法的推進。

3.國家發(fā)行環(huán)境債券以募集部分資金

環(huán)境債券是指由中央政府、政府所屬公共事業(yè)機構或公共團體機構或公營公司、銀行等機構發(fā)行，認購主體通過購買并持有債券獲得利息，并且所募集的資金用于環(huán)境保護基礎設施建設、環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)開發(fā)，同時將一定比例的資金作為侵權損害賠償?shù)念A留份額的一種債券。如果出現(xiàn)環(huán)境侵權事故，環(huán)境債券發(fā)行機構就可從債券預留份額中及時向受害人賠償，待查清楚責任人后，收繳其持有的相當于預付數(shù)額的債券。

4.向加害人的追償所得

環(huán)境侵權事故中的受害人一方面可以向政府申請公共賠償，另一方面可以向行為人請求民事?lián)p害賠償，這可能導致出現(xiàn)損害賠償金額高于實際損害的情況，有悖于公共賠償制度遵循的損益相當?shù)馁r償原則。為解決這一矛盾，我們應該設立基金組織的代位權制度，規(guī)定基金組織在履行基金賠償義務后，在不妨害申請人利益的情況下，可以代位行使提出申請的環(huán)境侵權受害人對第三人的請求權，其追償所得納入基金的資金來源[6]。

5.一些從事高污染行業(yè)的企業(yè)定期繳納一部的資金

我們可以立法規(guī)定，一些從事可能帶來高度污染的行業(yè)或嚴重環(huán)境侵權的企業(yè)應當提前向公共基金繳納一部的資金，并規(guī)定一定的期限，以保證將來有侵權損害事實發(fā)生的時候，基金有足夠資金予以賠償，加害企業(yè)不會因為不能足額支付或破產(chǎn)等問題，而逃脫應付的責任。

（二）公共賠償?shù)纳暾?/p>

公共賠償?shù)纳暾堄袊栏竦某绦蛳拗疲疵袷沦r償或者國家賠償是受害人申請公共賠償?shù)谋亟?jīng)前置程序。這種規(guī)定主要源自公共賠償?shù)膬蓚€特點：（1）在順序上具有后置性。民事救濟對環(huán)境侵權受害人的賠償是獨立開來的，即使尋求了其他救濟手段，受害人也不會喪失民事賠償請求權。國家機關及其工作人員的具體行政行為對行政相對人造成人身及財產(chǎn)損失，該機關承擔相應的賠償責任。因此，在民事賠償、國家賠償、公共賠償三種救濟手段并存的情況下，環(huán)境侵權的受害人應首先選擇環(huán)境侵權的民事賠償或國家賠償，只有在不能通過前兩者方式得到救濟的情況下，才考慮啟動公共賠償制度[7]。（2）在功能上具有補充性。如果環(huán)境侵權受害人通過前置救濟程序后仍然不能得到合理的解決，那么公共賠償基金就可以對其給予適度的賠償，這種賠償具有補充性。公共賠償制度實質(zhì)上是對現(xiàn)有的民事賠償制度和國家賠償制度進行補充和完善。

此外，申請人應對自己提出的請求承擔一定的舉證義務，如證明已經(jīng)申請前置救濟等。通過基本的舉證能夠提高工作效率，不僅能夠分辨申請人的公共賠償申請事由是否符合條件、程序是否合法，而且可以為公共賠償支付中心核審材料提供證據(jù)支持。

（三）公共賠償?shù)闹Ц?/p>

1.支付的對象

公共賠償支付的對象應當有嚴格的規(guī)定，一些國家的經(jīng)驗可提供借鑒，如日本法律規(guī)定公共賠償?shù)膶ο蟀諝馕廴?、水污染及有毒性化學物質(zhì)污染侵權案件。在我國，公共賠償一般適用于波及范圍大、受害人數(shù)多的環(huán)境侵權案件，這些案件所造成的損害后果通常比較嚴重。從環(huán)境侵權公共賠償制度的針對性和公平性出發(fā)，以下幾種情形應納入支付對象的范圍：（1）被侵權人通過傳統(tǒng)的民事手段無法獲得救濟的環(huán)境侵權案件，如已過三年環(huán)境侵權訴訟時效的案件；侵權人無力承擔賠償責任的案件；現(xiàn)有科技水平無法確定污染源的案件；（2）復雜性環(huán)境侵權案件，歸責的侵權人沒有指向性，短期內(nèi)無法查明甚至根本沒有查詢的必要，如工業(yè)污水處理不當侵害漁民權益的案件；汽車廢氣、噪音侵害廣大市民健康權的案件；（3）匯集性環(huán)境侵權案件，某一個污染源可能是合法的，但數(shù)個合法的污染源匯集后則造成環(huán)境污染；（4）大規(guī)模、嚴重性的環(huán)境侵權案件，如紫金礦業(yè)造成的環(huán)境污染，這種類型的環(huán)境侵權是我國最普遍存在的，也是最需要引起重視的；（5）按照法律規(guī)定申請國家賠償不符合條件的案件；（6）其他適用的情形。

2.支付的范圍

環(huán)境侵權責任一般指的是財產(chǎn)賠償責任，環(huán)境污染等侵權行為給受害人造成人身的、財產(chǎn)的不同程度的損害，其他方式的救濟如恢復原狀無法適用，通常是以財產(chǎn)（多為金錢）對損害進行彌補。環(huán)境侵權的普通民事救濟大多主張損益相當原則（即受損和賠償?shù)臄?shù)額一致），國家賠償救濟主張實際損失賠償原則，而人身侵權則以限額賠償原則。公共賠償既區(qū)別于民事救濟中的實際損害賠償，又區(qū)別于國家賠償救濟中的限額賠償，是對受害人的一種補充性的賠償。因此，實踐中應考慮到公共賠償制度的補充性、社會性以及經(jīng)濟發(fā)展水平，在支付范圍的確定上宜采取限額賠償和實際損失賠償相結合的原則，即對人身損害賠償數(shù)額設定一個上限（上限以當?shù)厥杖胨綖橐罁?jù)），對財產(chǎn)賠償則按實際損失支付。

（四）公共賠償?shù)膱?zhí)行管理機構

關于環(huán)境侵權公共賠償制度的執(zhí)行，可考慮設立損害賠償基金會，并以該基金會為基礎設定環(huán)境侵權損害賠償支付中心，專門負責基金的征收、支付等事宜[8]。該支付中心是一個職權特定的機構，在辦公場地的設立上和級別的管理上可以設為環(huán)境管理機關的下屬科室，但有自身嚴格的獨立的管理制度和章程。作為專業(yè)的系統(tǒng)的部門，環(huán)境管理機關對區(qū)域內(nèi)的環(huán)境污染問題和環(huán)境侵權案件有全面系統(tǒng)的了解，因而能夠更加快速清楚地查明案情、還原真相，在很大程度上分擔了被侵權人的舉證責任，減輕了訴累。公共賠償支付中心首先應對申請案件審查核實，核實以后應盡快向申請人發(fā)放賠償金并通知當事人及有關部門，同時，通過宣傳張貼或網(wǎng)站發(fā)布等方式向社會予以公告。

結束語

隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，環(huán)境污染和環(huán)境侵權也不可遏制，消極影響嚴重：造成經(jīng)濟損失，危害公眾健康，影響社會穩(wěn)定。如何對環(huán)境侵權受害人進行妥善地救濟是當前亟待探討的問題。環(huán)境侵權的公共賠償制度，是解決環(huán)境侵權問題時，為彌補現(xiàn)有民事救濟制度和國家賠償制度的不足而設立的一種補充救濟制度，這里僅僅從理論上予以分析，還有許多問題尚待進一步研究。同時，只有理論與實踐相結合，環(huán)境侵權救濟制度才能不斷完善，環(huán)境糾紛才能得到圓滿解決。

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On the Public Compensation System for Environmental Tort

LIU Man-ping
（Hunan Normal University,Changsha,Hunan,410081）

Public compensation system for environmental tort is one of the new ways to provide effective relief to victims.The deficiencies of current relief measures in China and the deficiencies in the existing law and regulations require the establishment of public compensation system for environmental tort.This thesis starts from the detailed analysis on the current relief system of environment tort,analyzing the deficiencies in the current civil relief system and in the national compensation system.Then the public compensation system can get support in theory.At the same time,in order to make the public compensation system for environmental tort to be implemented concretely,we need more in-depth research and discussion of the construction of the system.

environmental tort;relief;public compensation

D923.7

A

2095-1140（2012）06-0074-04

（責任編輯：葉劍波）

2012-10-09

劉滿平（1989-），女，湖南雙峰人，湖南師范大學2011級民商法專業(yè)碩士研究生，主要從事民商法學研究。