曲 婧

（吉林財經(jīng)大學 馬克思主義學院，吉林 長春 130117）＊

一、引言

為更好地滿足廣大農(nóng)民對公共產(chǎn)品的需要，目前各國普遍采用的是財政分權(quán)。Hayek從“信息優(yōu)勢”的角度分析認為，地方政府更能有效地了解當?shù)鼐用竦男枨?，因此，能更有效地提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。斯蒂格利茨從“地區(qū)間競爭”的角度分析認為，地方政府更接近于本轄區(qū)的公眾，不同地區(qū)的居民也有權(quán)選擇自己的公共產(chǎn)品的服務(wù)種類與數(shù)量，因此，地方政府在為當?shù)鼐用裉峁┕伯a(chǎn)品與公共服務(wù)上更有效。蒂波特在1956年構(gòu)筑了一個地方政府模型，認為人口的流動會引導政府提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的行為。公民選擇居住地的行為是表達公共產(chǎn)品偏好“用腳投票”的行為，不同政府之間的競爭，使地方政府在供給公共產(chǎn)品上更有效。有關(guān)財政分權(quán)能夠促進公共產(chǎn)品供給的證據(jù)來自玻利維亞（Faguet，2004）。玻利維亞一直是拉美地區(qū)高度集權(quán)的國家之一，在1994年分權(quán)之后，公共投資由原來的73%上升到79%，而且所有項目沒有重復，這表明分權(quán)強化了政府對居民公共產(chǎn)品需求的反應(yīng)，改善了人力資本與社會公共服務(wù)的投資。以下試圖在西方財政分權(quán)理論研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國國情從政府職責的角度，對如何提高我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給進行分析。

二、財政分權(quán)存在的問題及其原因分析

財政分權(quán)是指“中央政府將稅收權(quán)與支出權(quán)下放，賦予地方政府一定的稅收管理和預(yù)算執(zhí)行的自主權(quán)，同時允許地方政府自主決定預(yù)算支出的結(jié)構(gòu)與規(guī)?！保?］。雖然有學者認為“在人口自由流動下，稅收和居民的轉(zhuǎn)移限制了公共部門提供公共產(chǎn)品的能力”［2］，而且地方政府間稅收的競爭會造成資源配置效率的扭曲［3］，或者拉大城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟發(fā)展的差距［4］。但是大多數(shù)學者認為財政分權(quán)會促進經(jīng)濟的發(fā)展，尤其是能有效提高地區(qū)公共產(chǎn)品供給的效率。從各國的發(fā)展情況看，“實行財政分權(quán)是一個基本趨勢，而且財政分權(quán)度也在不斷提高。從1975年的世界平均的1.03上升到1995年的1.94，絕大多數(shù)實證研究結(jié)論表明財政分權(quán)有利于經(jīng)濟的發(fā)展”［5］。而且發(fā)達國家經(jīng)濟增長與財政分權(quán)具有正效應(yīng)，發(fā)展中國家存在負效應(yīng)。雖然財政分權(quán)是各國普遍采用的能促進公共產(chǎn)品提供的方式，但是其效率卻大相徑庭，究其原因主要是政府職責的劃分問題。

1.政府與市場的關(guān)系定位不清，使政府職責出現(xiàn)越位與缺位的現(xiàn)象。由于農(nóng)村公共產(chǎn)品具有非排他性、非競爭性與消費的共同性等特點，如果完全由市場供給，則會出現(xiàn)“市場失靈”的現(xiàn)象。為避免農(nóng)民的利益受損，需要政府伸出這只“看得見的手”為農(nóng)村提供公共產(chǎn)品，以此彌補“市場缺陷”。但從實際情況來看，由于政府與市場的關(guān)系定位不清，政府與市場的邊界在公共產(chǎn)品的供給上較模糊，政府職責的越位與缺位時常發(fā)生，使公民的正當合理需求得不到滿足。政府在提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的過程中搞政績工程、擺“花架子”，不以農(nóng)民的實際需求為根本出發(fā)點與落腳點，使農(nóng)民合法權(quán)益得不到保障；一些本應(yīng)該由政府提供的公共產(chǎn)品，卻推給市場與企業(yè)，使農(nóng)民公共產(chǎn)品供給不足。政府與市場的邊界不清，造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的乏力甚至是無力，等等。

2.各級政府間的供給范圍不清晰，扭曲了農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。凡是涉及到全國性的公共產(chǎn)品，應(yīng)該由中央政府提供；凡涉及到地方的，應(yīng)當由地方政府主動承擔。對于一些跨地區(qū)的公共工程和公共項目則應(yīng)該由所涉及的地方政府承擔為主，然后由中央政府負責協(xié)調(diào)和參與。但現(xiàn)實的情況是，中央一級的政府與地方的各級政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供上并沒有具體的范圍，存在著責任劃分不清的現(xiàn)象：（1）從中央到地方在教育、科技文化、衛(wèi)生、國防等公共產(chǎn)品的供給上都承擔了責任，但是不同層級的政府究竟應(yīng)該承擔多大的責任則沒有具體的劃分，缺乏量化的標準；（2）基層政府與村民自治組織的供給責任定位仍然不清晰，一些本應(yīng)由當?shù)卣袚呢熑螀s由村民自治組織來承擔，這大大加重了農(nóng)民的負擔?；鶎诱c村民自治組織之間在提供公共產(chǎn)品上缺乏明確的責任分工，特別是涉及一些多級政府共同提供的公共產(chǎn)品時，缺乏有效的分擔機制與法律規(guī)范，責任不清、隨意性較大。從而相互推諉扯皮、“踢皮球”，責任層層下推，造成鄉(xiāng)村兩級政府的財政負擔過重。

3.各級政府之間事權(quán)、財權(quán)不對稱，增加了地方政府的財政負擔?！笆聶?quán)是一級政府對一定范圍的公共事務(wù)進行管理的權(quán)力，財權(quán)是一級政府履行其公共管理職責而籌集財政收入的權(quán)力，包括征稅權(quán)、收費權(quán)及舉債權(quán)等。”因此，各層級的政府在事權(quán)、財權(quán)上應(yīng)該相互匹配，才能保障各個層級政府的權(quán)與責相互對應(yīng)，各自承擔管理的成本與責任。我國1994年的分稅制改革就是在中央與地方之間對事權(quán)與財權(quán)進行的調(diào)整與組合，主要是通過劃分稅種重新界定財權(quán)，利用轉(zhuǎn)移支付重新配置權(quán)力，這是在財權(quán)上所做的調(diào)整。但是對于中央政府與地方各級政府之間究竟應(yīng)該承擔哪些公共事務(wù)的管理則沒有做出具體的說明，彼此之間的界限較為模糊，從而導致了政府間事權(quán)與財權(quán)不同的組合與搭配。近幾年來各級政府的財權(quán)基本上處于鎖定的狀態(tài)，并沒有做出過大的調(diào)整，除證券印花稅、所得稅及農(nóng)業(yè)稅廢除等微調(diào)外，各級政府的財權(quán)變化始終不大，但省級以下政府的財力基本上呈現(xiàn)出層層上收的趨勢。財權(quán)基本沒變，而各級政府之間的事權(quán)卻經(jīng)常發(fā)生變化，使得一些本應(yīng)由省級政府承擔的事權(quán)下放到市，一些由市級政府承擔的事權(quán)下放到縣，再逐步下放到鄉(xiāng)、村，造成了財權(quán)不斷向上集中，使中央政府的財權(quán)過于集中，事權(quán)逐步下放，基層政府的負擔不斷加重。在提供公共產(chǎn)品方面，要么無力承擔，要么轉(zhuǎn)而向農(nóng)民和企業(yè)進行亂攤派、亂收費。由于各級政府間的事權(quán)、財權(quán)不清，加重了農(nóng)民的負擔。

4.現(xiàn)有轉(zhuǎn)移支付制度不完善，造成農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給有失公平。我國目前的轉(zhuǎn)移支付制度還不完善，公共產(chǎn)品的供給并未達到社會所追求的公平的價值取向。（1）轉(zhuǎn)移支付中資金投入缺乏長遠規(guī)劃，經(jīng)常是哪有問題就投向哪，資金投入過于分散，治標不治本；（2）專項轉(zhuǎn)移支付相對過大而均等化轉(zhuǎn)移支付相對過少，專項轉(zhuǎn)移支付管理有待于規(guī)范與透明；（3）轉(zhuǎn)移支付沒有與政府的服務(wù)績效相掛鉤，轉(zhuǎn)移支付的過程與結(jié)果并沒有做到公開與公正，這使公民的知情權(quán)受損，從而導致信息不對稱，公民的合法權(quán)益得不到滿足，轉(zhuǎn)移支付制度的不完善使城鄉(xiāng)之間的收入水平在拉大，公共產(chǎn)品的供給缺乏公平，大大影響了和諧社會的構(gòu)建進程。

三、提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的對策建議

財政分權(quán)的本質(zhì)在于準確劃分中央和地方政府之間的職責范圍，促進公共資源的有效配置與社會福利的最優(yōu)化，這也是我國政府改革的關(guān)鍵。在今年溫家寶總理的政府工作報告中，他再次強調(diào)要進一步轉(zhuǎn)變政府職能，完善宏觀調(diào)控體系，理順中央與地方各級政府間財政分配關(guān)系，更好地調(diào)動中央與地方兩個積極性，提高政府（特別是地方政府）的支出效率，實現(xiàn)最優(yōu)財政分權(quán)，促進經(jīng)濟的增長。為此，應(yīng)從以下幾個方面著手努力提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給：

1.正確界定政府與市場的關(guān)系，明晰權(quán)責界限。農(nóng)村公共產(chǎn)品的性質(zhì)決定了政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的主體地位。由于市場會出現(xiàn)“失靈”，因此，需要政府與市場共同攜手構(gòu)建以政府為主導、市場積極參與的多元供給格局。在該供給格局中，政府與市場的定位要清晰，供給職責要明確。例如，對于保障民生的基本保障型公共產(chǎn)品，如衛(wèi)生安全、醫(yī)療保障等應(yīng)由政府主動承擔，對于一些準公共產(chǎn)品如道路、供水等可以引入市場競爭機制，采用合同外包的方式讓有能力提供的企業(yè)參與進來，加大民間資本的注入與生產(chǎn)經(jīng)營。政府應(yīng)加大對相關(guān)配套措施和制度保障方面的建設(shè)，為民間資本的注入營造良好的投資環(huán)境。

2.科學界定各級政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的責任與范圍。在各級政府的責任承擔上，應(yīng)該堅持三個原則：第一，法定性原則。要依法確定中央政府與地方政府各級的財權(quán)與事權(quán)，依法運作，保持各級政府間財政關(guān)系的穩(wěn)定性與嚴肅性。第二，受益性原則。根據(jù)受益范圍的大小劃分政府的責任，如果受益范圍是全國的公共產(chǎn)品應(yīng)該由中央一級政府提供，如果受益范圍是地方的，應(yīng)該由地方政府提供。此外，具有外溢性的地方公共產(chǎn)品則應(yīng)該由地方政府承擔主要責任，由中央政府負責協(xié)調(diào)，各地方政府相互配合共同承擔。第三，比較優(yōu)勢原則。地方政府在提供本地區(qū)的公共產(chǎn)品有優(yōu)勢的，應(yīng)該由地方政府負責。特別是對于農(nóng)村而言，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給更應(yīng)強調(diào)地方政府的責任。

3.合理劃分事權(quán)與財權(quán)，使農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給責任與財力相匹配。由于我國經(jīng)濟發(fā)展水平不均衡，發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)的財政能力相差較大，這就決定了各級政府間責任的劃分與支出的模式不能搞“一刀切”，應(yīng)該根據(jù)各地方的實際情況進行合理劃分：對于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)事權(quán)與財權(quán)、財力相匹配，財政支出與責任劃分相適應(yīng)；對于欠發(fā)達地區(qū)要堅持事權(quán)與財力相匹配，財政支出責任與其可支配的財力相適應(yīng)，對于不足的部分可通過財政轉(zhuǎn)移支付來填補。

4.建立科學的轉(zhuǎn)移支付制度，彌補農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的差距。自2006年以來我國全面取消了農(nóng)業(yè)稅，減輕了農(nóng)民的負擔，但是卻給基層政府特別是鄉(xiāng)、村兩級政府的運轉(zhuǎn)帶來資金上的困難，對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給更是陷入到尷尬的境地。因此，要根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的不平衡狀況，努力創(chuàng)新財政轉(zhuǎn)移支付模式，由單一縱向轉(zhuǎn)為以縱向為主、縱橫交錯的模式，加強中央政府的宏觀調(diào)控能力。

5.調(diào)整對地方政府的激勵機制，促進公共服務(wù)均等化。基于我國的現(xiàn)有狀況，可以在中央財政投入的基礎(chǔ)上通過政治激勵的方法，使地方行為目標與中央的政策目標保持高度的一致。還可以通過調(diào)整對地方政府官員的激勵方式，將其納入到對地方政府官員績效考核的目標中去，以此來促進地方政府行為向公共服務(wù)均等目標轉(zhuǎn)化。在此基礎(chǔ)上，要想保證政府間財政關(guān)系的可持續(xù)發(fā)展，要求政府之間的財政關(guān)系必須在法律的框架內(nèi)實施。嚴格遵守法制經(jīng)濟的“法律至上、權(quán)力有限、程序正當”的原則進行處理，促進公共服務(wù)均等化目標的實現(xiàn)。

6.健全農(nóng)民對農(nóng)村公共服務(wù)的需求表達機制，增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的有效性。（1）在村務(wù)公開中將農(nóng)村公共服務(wù)供給（如農(nóng)村道路建設(shè)、醫(yī)療、鄉(xiāng)村電網(wǎng)建設(shè)等重大問題）向廣大村民公布，要充分保障村民的知情權(quán)；（2）實行村民自治，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會和村民委員會的基礎(chǔ)上建立民主投票的公共服務(wù)供給決策機制，使農(nóng)民的發(fā)言權(quán)得到應(yīng)有的重視；（3）努力發(fā)展各類農(nóng)村合作社、協(xié)會等非政府組織，提高農(nóng)民的組織化程度，把農(nóng)民的利益放在首位。

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