張士斌，楊黎源，王 松

（1貴州財(cái)經(jīng)學(xué)院，貴陽 550004 2.寧波市委黨校，寧波 315012）＊

一、歐洲政府債務(wù)危機(jī)國家及其分類

從政府債務(wù)比重的歷史變動來看，爆發(fā)債務(wù)危機(jī)的歐洲國家大體上可以分為兩類：一類是冰島、愛爾蘭等政府債務(wù)比重長期較低，但由于受到全球金融危機(jī)和經(jīng)濟(jì)衰退的影響，政府金融債務(wù)突然高企的國家。這類國家的經(jīng)濟(jì)規(guī)模較小，債務(wù)危機(jī)對世界經(jīng)濟(jì)的影響較小，且其債務(wù)比重是突然快速上升到高水平。另一類是債務(wù)比重長期較高，在全球金融危機(jī)和經(jīng)濟(jì)危機(jī)沖擊下，長期的債務(wù)問題迅速演變?yōu)閲?yán)重債務(wù)危機(jī)的國家，包括希臘［1］、意大利、葡萄牙等國（參見表1）。這些國家的債務(wù)問題往往是政府財(cái)政赤字長期積累的結(jié)果。

表1 部分發(fā)達(dá)國家中央政府債務(wù)占GDP比重 單位：%

本文主要研究第二類國家，即長期以來政府債務(wù)比重維持在較高水平的國家，如希臘、意大利、葡萄牙等國。而且，本文主要分析的不是這些國家債務(wù)危機(jī)產(chǎn)生的諸多原因、過程及其對世界和中國經(jīng)濟(jì)的影響，而是試圖分析這些國家社會養(yǎng)老保障和福利財(cái)政支出方面的特點(diǎn)及原因，并探討它對中國社會養(yǎng)老保障制度改革的借鑒。

二、歐洲債務(wù)比重長期高企的國家：社會養(yǎng)老保障的共同特征和困境

從過去幾十年的經(jīng)驗(yàn)來看，自從1970年代陷入經(jīng)濟(jì)滯漲之后，歐洲國家高昂的社會養(yǎng)老保障和福利財(cái)政支出便成為政府財(cái)政赤字的重要來源?？傮w上說來，政府債務(wù)長期較高的歐洲國家在社會養(yǎng)老保障和社會福利方面具有“三高一低”特征，即社會保障和社會福利支出占GDP比重高，養(yǎng)老社會支出占GDP比重高，公共養(yǎng)老金替代率高和養(yǎng)老金再分配功能偏低等特點(diǎn)。

1.社會支出比重和社會養(yǎng)老保障支出比重偏高。政府債務(wù)比重長期較高的歐洲國家的一個共同特征是社會保障支出水平較高，而這在很大程度上與社會養(yǎng)老保障水平高有關(guān)。1995～2007年間，政府債務(wù)比重長期偏高的國家社會養(yǎng)老保障支出占GDP的比重普遍超過10%，意大利則高達(dá)14%，而其他國家，如北歐福利國家英美等國的相應(yīng)比重較低［2］。社會養(yǎng)老保障支出占政府支出的比重也相當(dāng)高。希臘、意大利和葡萄牙等國30%以上的社會保障和福利開支被用在社會養(yǎng)老保障，而希臘社會養(yǎng)老保障支出比重接近50%，明顯高于OECD國家平均23%的水平。用于老年人的社會保障項(xiàng)目通常是非生產(chǎn)性支出，一旦這種財(cái)政支出膨脹起來，政府往往需要實(shí)行赤字財(cái)政，并發(fā)行大量政府債券，日積月累便形成了龐大的政府債務(wù)。

2.公共養(yǎng)老金支柱替代率高，且缺乏積累性個人支柱。政府債務(wù)比重長期較高的國家的一個共同特點(diǎn)是公共養(yǎng)老金替代率偏高，且仍然以單一的現(xiàn)收現(xiàn)付制退休金制度為主，尚未建立多元的退休金體系（參見表2）。從退休金總替代率本身來講，政府債務(wù)水平長期偏高國家的養(yǎng)老金替代率并不是最高的，從葡萄牙的53.9%到希臘的95.7%不等，在OECD國家中屬于中等偏上水平。但從退休金來源結(jié)構(gòu)看，債務(wù)水平長期較高的國家往往只有公共退休金支柱。為了保證養(yǎng)老金待遇，這些國家往往只有選擇較高的公共養(yǎng)老金替代率，這又意味著國家需要提供更多的公共養(yǎng)老金財(cái)政，進(jìn)而導(dǎo)致政府財(cái)政支出中用于退休金的部分偏高。

表2 部分OECD國家養(yǎng)老金總替代率及其結(jié)構(gòu) 單位：%

3.公共養(yǎng)老金再分配功能偏弱，養(yǎng)老金基尼系數(shù)高。實(shí)行補(bǔ)救式社會保障模式的國家（加拿大、澳大利亞和英國等）和北歐模式國家（瑞典、丹麥）公共養(yǎng)老金的再分配功能很強(qiáng)，而那些債務(wù)比重長期偏高的幾個國家公共養(yǎng)老金再分配功能偏弱，表現(xiàn)為低收入群體和高收入群體享有大致相當(dāng)?shù)酿B(yǎng)老金替代率，西班牙退休金待遇體系更是加劇了不同退休者群體之間的收入差距，勞動者工作時的收入越高，養(yǎng)老金替代率就越高，增強(qiáng)了養(yǎng)老金待遇的不公平性。

由于政府債務(wù)比重長期偏高國家的公共養(yǎng)老金缺乏再分配功能，其養(yǎng)老金基尼系數(shù)明顯偏高。希臘、意大利和葡萄牙的養(yǎng)老金基尼系數(shù)分別達(dá)到0.28、0.29和0.27，西班牙、德國和法國養(yǎng)老金基尼系數(shù)也超過0.20。而另外一些國家，特別是英語系國家的養(yǎng)老金基尼系數(shù)普遍較低，澳大利亞、英國甚至僅為0.04和0.05。債務(wù)比重長期偏高的歐洲國家養(yǎng)老金基尼系數(shù)偏高說明退休者的收入差距大。

三、社會養(yǎng)老保障的剛性與社會養(yǎng)老保障的困境

部分歐洲國家政府債務(wù)長期在高水平上徘徊源于政府財(cái)政收支長期不平衡，這種不平衡又是社會保障和福利偏高，特別是由于老年社會保障支出水平偏高的結(jié)果。但為何這些國家在如此長的時間里都難以抑制住社會養(yǎng)老保障和福利支出水平，進(jìn)而降低其政府財(cái)政赤字，這與社會養(yǎng)老保障制度和福利的剛性等因素密切相關(guān)。

1.民主政治中社會養(yǎng)老保障改革成為高壓線。政府債務(wù)長期較高的歐洲國家遇到了社會養(yǎng)老保障制度改革的剛性問題。已經(jīng)習(xí)慣了高保障、高福利待遇的國民往往對削減養(yǎng)老金待遇、降低替代率等改革措施持激烈反對態(tài)度。出于政治考慮，西方國家中央政府往往不愿意觸及到社會養(yǎng)老保障這條政治高壓線，不愿也不敢提出徹底的社會養(yǎng)老保障改革方案，通常僅提出一些治標(biāo)不治本的改革措施。

從希臘債務(wù)危機(jī)中民眾所采取的行動就可以看出政府在削減社會保障和福利開支方面面臨重重困難。2010年2月，為減少財(cái)政赤字，希臘提出削減公共部門工資、增加稅收以及凍結(jié)2010年國家養(yǎng)老金的緊縮計(jì)劃，但1個星期后，公共和私營部門工人舉行大罷工。接著，5月1日和4日，希臘又爆發(fā)了反對緊縮措施的抗議活動。大規(guī)模的罷工和抗議使得希臘政府在實(shí)行緊縮措施時小心翼翼，養(yǎng)老金制度改革力度有限。

2.老齡化不斷加深，贍養(yǎng)率持續(xù)下降，民眾社會養(yǎng)老需求高居不下。人口老齡化是發(fā)達(dá)國家普遍面臨的困境，但政府債務(wù)水平長期較高的歐洲國家過去幾十年中的老齡化要明顯快于其他發(fā)達(dá)國家。老齡化上升、贍養(yǎng)率下降從支出和收入兩個方面都對社會養(yǎng)老保障財(cái)政帶來不利影響［3］。一方面，老齡化率上升意味著需要更多的養(yǎng)老資源供老年人享用，社會養(yǎng)老財(cái)政支出被迫增長。隨著老年人口迅速增長，民眾養(yǎng)老需求持續(xù)提升，為了信守承諾，政府必須提供更多的養(yǎng)老金財(cái)政支出。另一方面，贍養(yǎng)率下降意味著經(jīng)濟(jì)中勞動力年齡結(jié)構(gòu)老化，由此導(dǎo)致勞動成本上升和競爭力下降，經(jīng)濟(jì)增長受限，也意味著社會保障繳費(fèi)可能下降，制約了政府公共養(yǎng)老財(cái)政收入的提高［4］。

近些年來，歐洲國家的養(yǎng)老金改革要么是提高繳費(fèi)水平，要么是降低待遇水平，或者推遲法定退休年齡，這些措施無論對在職勞動者還是退休者來說，都是不受歡迎的。而伴隨著老齡化過程，65歲以上的老年人和50～64歲壯年人占總?cè)丝诘谋戎厝找嬖黾?，他們的政治博弈力量越來越?qiáng)大，對政策的影響力也越來越大，這也是導(dǎo)致社會養(yǎng)老保障制度改革剛性的重要原因。

3.養(yǎng)老金制度本身的剛性。一方面，由于債務(wù)比重長期偏高國家普遍以現(xiàn)收現(xiàn)付制模式為主，往往只有單一的公共退休金支柱，缺乏個人退休金支柱的補(bǔ)充，這就導(dǎo)致政府減少公共社會養(yǎng)老保障制度的改革直接意味著總養(yǎng)老金待遇水平下降，自然會導(dǎo)致民眾的激烈反對。另一方面，債務(wù)比重長期偏高國家不同收入的勞動者群體享有相同的養(yǎng)老金替代率的制度設(shè)計(jì)也使得國家在調(diào)整養(yǎng)老金待遇方面顧慮重重。在不同收入群體養(yǎng)老金替代率相同的情況下，降低養(yǎng)老金待遇的改革措施意味著所有人的養(yǎng)老金待遇將以同等的程度下降，就限制了養(yǎng)老金待遇的降低幅度，因?yàn)榇蠓冉档宛B(yǎng)老金待遇將使得低收入群體退休金的充足性問題突出。

4.社會養(yǎng)老保障剛性與勞動力市場僵化、經(jīng)濟(jì)增長放緩互為因果。二戰(zhàn)以后直到20世紀(jì)60年代末期，是發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的黃金時期，也是社會養(yǎng)老保障和福利高速發(fā)展的時期。社會保險繳費(fèi)率較低，待遇較高，領(lǐng)取資格條件相對寬松，建立了嚴(yán)格的積極的勞動力保護(hù)制度，勞動力市場的靈活性日漸降低，僵化程度不斷加強(qiáng)。在高保障、高福利政策影響下，發(fā)達(dá)國家年齡較大的勞動者勞動參與率逐漸下降，出現(xiàn)大規(guī)模的提早退休現(xiàn)象。歐洲國家的法定退休年齡集中在65歲，但實(shí)際退休年齡則相差較大。在34個OECD國家中，除了葡萄牙，其他幾個政府債務(wù)比重較高的國家實(shí)際退休年齡都明顯低于法定退休年齡，普遍出現(xiàn)提前退休現(xiàn)象。高福利水平對老年人大規(guī)模地退出職業(yè)生涯，進(jìn)入退休狀態(tài)起到了重要的推動作用，養(yǎng)老財(cái)政赤字?jǐn)U大的趨勢遂很難逆轉(zhuǎn)。

四、汲取歐洲經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，構(gòu)建中國社會養(yǎng)老保障改革的彈性機(jī)制

1.再認(rèn)識歐洲社會保障發(fā)展歷程，重新確立社保建設(shè)適當(dāng)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理念。歐洲國家債務(wù)危機(jī)的經(jīng)歷說明社會保障制度與經(jīng)濟(jì)增長往往難以同步。政府債務(wù)比重長期高企的歐洲國家社會保障支出表現(xiàn)出一個特點(diǎn)，社會養(yǎng)老金的增長無視于經(jīng)濟(jì)發(fā)展乏力和政府財(cái)政窘迫的現(xiàn)實(shí)，即便是在經(jīng)濟(jì)增長趨于緩慢，政府赤字不斷擴(kuò)大，從而被迫大量舉債的背景下，這些國家的社會養(yǎng)老保障和福利支出仍然高居不下，剛性十足，導(dǎo)致政府債務(wù)長期在高位維持。中國經(jīng)濟(jì)不可能永遠(yuǎn)高速發(fā)展，總有一天會逐漸放緩，如果在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時期就保持經(jīng)濟(jì)增長與社會保障制度建設(shè)一致，那么，在經(jīng)濟(jì)增長放緩之后，社會保障財(cái)政必然會入不敷出，而導(dǎo)致政府財(cái)政赤字。

這就意味著中國還是要堅(jiān)持生產(chǎn)型特點(diǎn)的社會保障模式，以經(jīng)濟(jì)增長為基本原則來保障民眾社會保障和福利水平持續(xù)提升，同時，適當(dāng)加強(qiáng)勞動力市場保護(hù)［5］。反而，如果盲目學(xué)習(xí)歐洲國家福利模式，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的情況下就開始推行社會養(yǎng)老保障建設(shè)與經(jīng)濟(jì)增長同步，就很有可能陷入歐洲社會養(yǎng)老保障建設(shè)陷阱，社會養(yǎng)老保障建設(shè)停滯不前，經(jīng)濟(jì)增長又長期乏力［6］。具體說來，社會養(yǎng)老待遇水平應(yīng)該在通貨膨脹與工資增長之間尋找一個合適的平衡，而不應(yīng)該單純根據(jù)工資增長率來同步調(diào)整養(yǎng)老金待遇水平。從當(dāng)前看來，我國近幾年通貨膨脹率增長較快，工資增長也較快，養(yǎng)老金待遇可以適當(dāng)增長，可以取通貨膨脹和工資增長加權(quán)平均（如2×通貨膨脹率/3＋1×工資增長率/3）來確定養(yǎng)老金的增長速度。

2.調(diào)整退休金支付結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化基礎(chǔ)養(yǎng)老金的橫向再分配功能。政府債務(wù)比重高企的歐洲國家退休金制度有一個明顯特點(diǎn)，即往往只有公共退休金支柱，且其基本不具有橫向的再分配功能。與意大利等國類似，目前我國退休金體系中僅有基礎(chǔ)退休金支柱，這就導(dǎo)致我國養(yǎng)老金替代率（當(dāng)前為50%左右）明顯低于歐洲國家（普遍在60%以上）。但必須指出的是，僅就公共養(yǎng)老退休金替代率而言，我國并不明顯比發(fā)達(dá)國家低，問題在于我國沒有個人退休金支柱①。另外，我國公共（基礎(chǔ)）養(yǎng)老金的再分配功能也弱。表3中，公務(wù)員和事業(yè)單位勞動者與企業(yè)職工退休金的差異（企業(yè)職工的平均工資與機(jī)關(guān)單位就業(yè)者的平均工資大致相差8%～16%）甚至高于在職工作期間收入差異（企業(yè)部門的平均離退休費(fèi)與機(jī)關(guān)單位的平均離退休費(fèi)的差距約為36%～42%），說明現(xiàn)有養(yǎng)老保障制度導(dǎo)致了正規(guī)部門內(nèi)部不同勞動群體收入不平等。

表3 不同類型就業(yè)者的平均工資及平均離退休費(fèi)

中國當(dāng)前社會養(yǎng)老保障制度改革的核心并不在普遍提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金的待遇水平，而在于調(diào)整退休金的支出結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化養(yǎng)老金的再分配功能。目前中國城鎮(zhèn)職工只能領(lǐng)取到公共養(yǎng)老金，其他形式退休金仍未能發(fā)揮保障作用，因而必須推進(jìn)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險中強(qiáng)制性的個人賬戶積累，落實(shí)個人賬戶建設(shè)的行政執(zhí)法政策和措施［7］。同時，建立有效推動企業(yè)和城鄉(xiāng)居民自愿養(yǎng)老賬戶積累的激勵體系，從利息補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠等方面著手，真正建立起具有中國特色的多元養(yǎng)老金支付結(jié)構(gòu)，從而保障老年人擁有比較充足的養(yǎng)老金收入。另外，為加強(qiáng)養(yǎng)老金再分配功能，在基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率體系中，較大幅度降低高收入者的替代率，適當(dāng)降低中高收入者的替代率，逐步提高中低收入者的替代率，較大幅度提高低收入者的替代率。

3.構(gòu)建養(yǎng)老金制度關(guān)鍵參數(shù)的彈性調(diào)整機(jī)制。要減輕社會養(yǎng)老保障制度剛性對社會養(yǎng)老保障制度改革的影響，就需要構(gòu)建養(yǎng)老金制度關(guān)鍵參數(shù)的彈性調(diào)整機(jī)制。社會養(yǎng)老保險的關(guān)鍵參數(shù)主要包括覆蓋率、繳費(fèi)率、替代率以及領(lǐng)取資格條件。中國在2020年前要建成覆蓋城鄉(xiāng)的社會養(yǎng)老保障制度體系，人人享有基本社會養(yǎng)老保險，養(yǎng)老金覆蓋率不存在彈性調(diào)整的問題。另外，我國城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險的繳費(fèi)率已較高，當(dāng)前可以展開彈性調(diào)整主要是養(yǎng)老金替代率和領(lǐng)取資格條件。

為了保證基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率達(dá)到目標(biāo)水平，并實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金財(cái)政長期平衡，我國應(yīng)該建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率的自動（彈性）調(diào)整機(jī)制，即根據(jù)公共養(yǎng)老金收入和支出狀況建立一個養(yǎng)老金收益與負(fù)債的“替代率平衡指標(biāo)”。當(dāng)“替代率平衡指標(biāo)”顯示養(yǎng)老金財(cái)政盈余時，便可以結(jié)合人口老齡化程度、物價水平、工資增長率等來動態(tài)調(diào)整養(yǎng)老金待遇水平和替代率［8］；一旦“替代率平衡指標(biāo)”指示養(yǎng)老金入不敷出時，便應(yīng)該根據(jù)養(yǎng)老金赤字的具體數(shù)額調(diào)整養(yǎng)老金待遇水平和替代率，使公共養(yǎng)老金恢復(fù)到收支平衡狀態(tài)。

在領(lǐng)取退休金的資格條件方面，必須在較長的時間段內(nèi)逐漸推遲退休年齡，且應(yīng)該分階段來實(shí)施，從而減輕退休年齡改革對老年勞動者帶來的不利影響。由于我國就業(yè)壓力仍然較大，當(dāng)前無需推遲退休年齡，但應(yīng)該在未來30～40年內(nèi)逐漸提高退休年齡?；驹O(shè)想是在2025年左右中國開始進(jìn)入老齡社會時，逐漸將男性勞動者退休年齡推遲到62歲或63歲，女性勞動者退休年齡推遲到57歲或58歲；在2035年左右中國進(jìn)入深度老齡社會時，逐漸將男性勞動者退休年齡推遲到64歲或65歲，女性勞動者退休年齡推遲到61歲或62歲［9］。

注釋：

①目前我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶仍在試點(diǎn)中，只有基礎(chǔ)養(yǎng)老金支柱實(shí)際支付了退休金。

［1］M.Nelson，Paul Belkin，Derek Mix.CRS：Greece’s Debt Crisis：Overview，Policy Responses，and Implications［R］.Council on Foreign Relations，May 14，2010.http：//www.cfr.org/publication/22175/crs.html.

［2］OECD.Pensions at a Glance 2011：Retirement－income Systems in OECD Countries［R］.www.oecd.org/els/social/pensions/PAG Social Protection.

［3］羅伯特·霍爾茨曼，理查德·欣茨等著.鄭秉文等譯.21世紀(jì)的老年收入保障——養(yǎng)老金制度改革國際比較［M］.北京：中國勞動社會保障出版社，2006.

［4］張士斌，梁宏志，肖喜生.日韓養(yǎng)老金制度改革比較與借鑒［J］.現(xiàn)代日本經(jīng)濟(jì)，2011，（6）：35－42.

［5］張士斌，郭曉峰.貴州初次收入分配格局問題研究［J］.貴州財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，（2）：100－104.

［6］張士斌，王禎敏.中國經(jīng)濟(jì)增長與人力資本積累的階段性關(guān)聯(lián)研究［J］.貴州財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，（4）：43－48.

［7］張芙蓉，許存興.我國養(yǎng)老保險隱性債務(wù)形成原因及對策研究［J］.貴州財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào)，2007，（1）：107－109.

［8］Edward Palmer，The New Swedish Pension System［R］.http：/www.ier.hit－u.ac.jp/pie/Japanese/discussion paper/dp2001/dp36/text.pdf.

［9］成志剛.農(nóng)民工社會保障權(quán)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)與市民化［J］.湖湘論壇，2010，（2）：9－10.