張志平

(南京森林警察學(xué)院，江蘇 南京 210046)

隨著集體林權(quán)制度改革的深化，廣大林農(nóng)在取得物權(quán)意義上的林地使用權(quán)和林木所有權(quán)之后，如何落實(shí)處置權(quán)、擴(kuò)大收益權(quán)便成了很自然的問題。在自家的林地內(nèi)或者林冠下養(yǎng)雞、養(yǎng)豬、種植中草藥和菌類以增加收益，是常見方式，該收益方式不同于傳統(tǒng)意義的養(yǎng)殖和栽植，是經(jīng)營者利用了林地資源，借助林地的生態(tài)環(huán)境，在林冠下開展林、農(nóng)、牧等多種項(xiàng)目的復(fù)合經(jīng)營。經(jīng)濟(jì)學(xué)概念上，有學(xué)者將它稱為林下經(jīng)濟(jì)。發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)幫助林農(nóng)脫貧致富是各級(jí)政府的一項(xiàng)重要任務(wù)，也是林改的目標(biāo)和方向，因而林下經(jīng)濟(jì)得到媒體的充分贊譽(yù)和肯定。雖然狹義上的林下經(jīng)營不包括在林地上開采礦產(chǎn)等非林業(yè)活動(dòng)，但涉及林業(yè)管理。從法律視角看，林業(yè)具有保護(hù)生態(tài)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的雙重屬性，林下經(jīng)營權(quán)涉及公權(quán)與私權(quán)的平衡，即在物權(quán)方面，林下經(jīng)營權(quán)是一種用益物權(quán)，林農(nóng)享有完全的意思自由；在林業(yè)管理權(quán)角度，因林權(quán)暗含政府主管部門對(duì)生態(tài)環(huán)境等公益事業(yè)的管制，林農(nóng)在行使前述民事權(quán)利時(shí)必然也必須受到一定限制。在中國，目前還沒有直接針對(duì)林下經(jīng)營權(quán)的理論探討，但是，學(xué)者們對(duì)林權(quán)的學(xué)理研究成果，能為本文的分析提供理論借鑒。學(xué)界對(duì)林權(quán)的理論研究主要有以下2個(gè)特點(diǎn):一是理論研究更多側(cè)重于物權(quán)視角。如溫世揚(yáng)[1]認(rèn)為，“林權(quán)”屬民事權(quán)利(物權(quán))范疇，又如林旭霞等[2]認(rèn)為，“森林環(huán)境經(jīng)營權(quán)”是林權(quán)復(fù)合型的權(quán)利體系中的一種用益物權(quán)，這種觀點(diǎn)頗有代表性，有的學(xué)者直接對(duì)林權(quán)冠以“林業(yè)物權(quán)”進(jìn)行探討[3]，即便是認(rèn)為林權(quán)為“公權(quán)性私權(quán)”的學(xué)者，最終也建議將林權(quán)納入物權(quán)的管理范疇。二是理論研究更多集中在基礎(chǔ)研究階段。如對(duì)林權(quán)的內(nèi)涵分析，國家林業(yè)局政策法規(guī)司陳根長(zhǎng)將林權(quán)的內(nèi)涵列為采伐利用權(quán)、采果和采脂等林中林下資源的采集利用權(quán)、補(bǔ)償權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)、擔(dān)保抵押權(quán)、森林景觀的開發(fā)利用權(quán)、品種權(quán)等幾個(gè)方面[4]，這也是中國理論界目前對(duì)林權(quán)內(nèi)涵較為權(quán)威和專業(yè)的概括。目前，理論界對(duì)各項(xiàng)林權(quán)內(nèi)涵的具體權(quán)利和義務(wù)還缺少應(yīng)有的關(guān)注，這也成為理論研究無法有效推動(dòng)林改有序深化的瓶頸之一。林權(quán)是林地上的物權(quán)群[1]。只有林權(quán)內(nèi)涵中的各項(xiàng)具體權(quán)利得以制度化和標(biāo)準(zhǔn)化時(shí)，林權(quán)制度改革的經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)保護(hù)效益才能取得平衡。

1 林下經(jīng)營的現(xiàn)狀與存在問題

集體林權(quán)制度改革明晰了產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民真正擁有了可以自己支配的生產(chǎn)資料，擁有了一份可以不斷增值的的家庭財(cái)產(chǎn)，不僅僅是農(nóng)民將林下經(jīng)營作為一項(xiàng)增收致富的途徑，許多地方政府出臺(tái)政策鼓勵(lì)林農(nóng)林下經(jīng)營致富，這使得當(dāng)前的林下經(jīng)營模式已不同于過去簡(jiǎn)單的林菌、林草等形式，大有發(fā)展成為產(chǎn)業(yè)規(guī)模趨勢(shì)。事例一:江蘇姜堰市沈高鎮(zhèn)雙星村陳姓村民承包了近6.0 hm2成片林，搞起了藥材和大棚蔬菜栽植。該市9 000 hm2成片林中，已有90%的林地實(shí)施復(fù)合經(jīng)營模式。據(jù)2009年12月18日《泰州日?qǐng)?bào)》報(bào)道:該市除了上述在林下種植蔬菜增加收入外，實(shí)踐中還有在林下種牧草養(yǎng)殖肉鵝，在林間建成現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)養(yǎng)豬場(chǎng)養(yǎng)豬，在林下散養(yǎng)孔雀Pavo muticus發(fā)展旅游，甚至在林間搭棚生產(chǎn)食用菌等。事例二:據(jù)2010年12月1日《新農(nóng)村商報(bào)》報(bào)道:甘肅省慶陽市鎮(zhèn)原縣的養(yǎng)雞戶賀先生2009年承包了位于慶陽市與平?jīng)鍪薪唤绲囊粔K200 hm2的林地用于養(yǎng)雞，慶陽市政府不僅對(duì)他的成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行大力宣傳，市委、市政府接著將大力發(fā)展林地養(yǎng)殖業(yè)，實(shí)施養(yǎng)牛、養(yǎng)驢、養(yǎng)羊等擴(kuò)建工程，作為發(fā)展林業(yè)的新舉措，與此類似的養(yǎng)殖報(bào)道還見于河南鄭州和浙江麗水等地區(qū)。事例三:陜西省寧陜縣委、縣政府積極引導(dǎo)、扶持廣大林農(nóng)建立核桃Juglans regia林和板栗Castanea mollissima林下養(yǎng)菌、林下種藥等林業(yè)專業(yè)合作組織，發(fā)展天麻Gastrodia elata，豬苓Polyporus umbellatus等林下藥材和食用菌的種植，2010年10月底，合作社還成功注冊(cè)了陜南第一家地理性藥材商標(biāo)——“旬寶豬苓”商標(biāo)[5]，該項(xiàng)活動(dòng)雖然在林業(yè)協(xié)會(huì)組織下，被冠以林業(yè)經(jīng)營多元化發(fā)展新模式，但主要是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。此外，林改后林農(nóng)通過興辦 “農(nóng)家樂”“森林人家”等生態(tài)休閑服務(wù)業(yè)提高林業(yè)收入的報(bào)道比比皆是。

通過調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，上述經(jīng)營活動(dòng)已經(jīng)或者可能給森林資源帶來危害。主要有以下幾個(gè)方面:一是直接對(duì)林地的破壞。這種現(xiàn)象主要發(fā)生在具有一定坡度且林下植被稀少的林地，家禽養(yǎng)殖密度過大時(shí)，飼養(yǎng)的肉雞將林地地表腐質(zhì)層刨松，遇大雨經(jīng)常發(fā)生水土流失，從而進(jìn)一步對(duì)森林資源整體產(chǎn)生不良影響。類似現(xiàn)象已經(jīng)引起相關(guān)主管部門的重視。二是變相侵占林地。在林間建成現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)養(yǎng)豬場(chǎng)養(yǎng)豬與在林間搭棚生產(chǎn)食用菌等是非法改變林地用途的典型，不僅違反森林法的禁止性規(guī)定，對(duì)林地造成實(shí)際的破壞，而且還混淆和模糊了相關(guān)的法律意識(shí)，給林地保護(hù)執(zhí)法部門帶來困惑和混亂。三是破壞林相的復(fù)合層結(jié)構(gòu)。這種現(xiàn)象主要發(fā)生在養(yǎng)牛、養(yǎng)驢、養(yǎng)羊等大型林畜的林間飼養(yǎng)中，林畜啃食地表植被和灌木層，對(duì)幼林直接毀壞，對(duì)成林林相造成破壞，是現(xiàn)行森林法的禁止性規(guī)定之一。

林地綜合利用和林業(yè)復(fù)合經(jīng)營代表了現(xiàn)代林業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)，在此理念下的林下經(jīng)營權(quán)和林地使用權(quán)，成為森林資源保護(hù)法律制度的新課題。因此，對(duì)林下經(jīng)營的法律調(diào)整迫在當(dāng)前。

2 林下經(jīng)營管理的現(xiàn)行法律規(guī)定與不足

《中華人民共和國森林法》(1998)(以下簡(jiǎn)稱《森林法》)第3條指出，森林、林木、林地的所有者和使用者的合法權(quán)益,受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯。何謂森林資源的使用權(quán)？林地和林木使用權(quán)的內(nèi)容包含哪些方面？從《中華人民共和國森林法實(shí)施條例》(2000)(以下簡(jiǎn)稱《森林法實(shí)施條例》)第2條列舉的林地類型來看，培育和種植喬木、竹子、灌木、種苗的形式都是合法使用林地的行為。該條例第4條也提出森林資源使用權(quán)的問題，如 “使用國家所有的其他森林、林木和林地的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上地方人民政府林業(yè)主管部門提出登記申請(qǐng)，由縣級(jí)以上地方人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書，確認(rèn)森林、林木和林地使用權(quán)以及由使用者所有的林木所有權(quán)。”但此項(xiàng)規(guī)定更多地是權(quán)利確認(rèn)條款，并沒有明確森林、林木使用權(quán)包含的內(nèi)容。此外，《森林法》《森林法實(shí)施條例》《物權(quán)法》都未對(duì)森林、林木的使用權(quán)內(nèi)容作出規(guī)定，根據(jù)權(quán)利推定和權(quán)利限制原則，法律權(quán)利應(yīng)該包括法未禁止的內(nèi)容。從林業(yè)法律法規(guī)對(duì)林地和林木管理的禁止性規(guī)定中，可以將森林、林木、林地的使用權(quán)概括為4個(gè)方面:一是禁止毀壞和非法采伐林木；二是嚴(yán)格限制將林地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和其他農(nóng)用地；三是嚴(yán)格限制將防護(hù)林、特種用途林等公益林林地轉(zhuǎn)為用材林、經(jīng)濟(jì)林、能源林等商品林林地；四是禁止毀壞林地。權(quán)利人只要未改變林地性質(zhì)，未破壞林地種植條件，未對(duì)森林、林木及其植被造成破壞的使用方式即為合法使用。

根據(jù)調(diào)研和資料查詢結(jié)果，目前大多數(shù)權(quán)利人都注意了林地的性質(zhì)，有的還特別在承包的荒地上栽植了樹木后再進(jìn)行林下養(yǎng)殖。但是，林下經(jīng)營是現(xiàn)代林業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)，是林權(quán)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，林權(quán)的實(shí)現(xiàn)不能僅依靠前述森林法原則性的幾項(xiàng)禁止性規(guī)定，法律調(diào)整也不能完全依賴當(dāng)事人的經(jīng)驗(yàn)和感知，需要形成制度。當(dāng)前，中國林權(quán)理論研究的物權(quán)性傾向迎合了林改和物權(quán)法實(shí)施的需要，體現(xiàn)出林權(quán)制度改革的價(jià)值取向，因此，學(xué)者們對(duì)林權(quán)的基礎(chǔ)研究基本忽略了行政管理問題。這種現(xiàn)象不僅不利于生態(tài)保護(hù)，也導(dǎo)致林業(yè)物權(quán)的具體內(nèi)容很難在實(shí)踐中貫徹和落實(shí)。

按照中國目前的部門法劃分標(biāo)準(zhǔn)，森林法屬于環(huán)境資源法范疇。國家對(duì)環(huán)境資源的管理，理論上稱為“公法”，屬于行政管理，但是這種行政管理的性質(zhì)不能完全等同《治安管理處罰法》等純粹意義的行政法，它兼具確認(rèn)林權(quán)，保護(hù)林農(nóng)物權(quán)意義的合法權(quán)益，促進(jìn)林業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等功能，又具有 “私法”內(nèi)容。林下經(jīng)營權(quán)正是具有這種公私合一的權(quán)利特點(diǎn)，其中有些問題既是“私”的問題，也是“公”的問題,如果從私權(quán)角度認(rèn)識(shí)林權(quán)，那么這種私權(quán)必須是向公權(quán)讓渡的一種民事權(quán)利。在行政管理權(quán)方面，森林法是國家生態(tài)利益和社會(huì)公共利益的守護(hù)者和代言人，需要為林下經(jīng)營的權(quán)利設(shè)置一種管制底線，即不得破壞森林、林地等森林資源的生態(tài)效益，由于行政法和民法各有調(diào)整范圍和方法，在森林法設(shè)置的管制底線內(nèi)，即權(quán)利人獲得行政許可、批準(zhǔn)后，林下經(jīng)營什么、如何經(jīng)營，屬于權(quán)利人的意思自由，森林法或者進(jìn)行一些專業(yè)指導(dǎo)。

3 林下經(jīng)營管理法律制度的構(gòu)建思路

3.1 生態(tài)保護(hù)優(yōu)先原則

縱觀國外森林資源保護(hù)法律制度，雖然不能直接查詢獲得林下經(jīng)營的規(guī)范內(nèi)容，但我們可以發(fā)現(xiàn)相關(guān)表述，如《德國聯(lián)邦森林法》(1998)第14條規(guī)定:各州可以提出限制入林的規(guī)定，并把其他的利用森林方式的做法全部或者部分地與進(jìn)入森林同等對(duì)待[6]?！兜聡?lián)邦自然保育法》(2002)要求對(duì)林業(yè)“進(jìn)行近自然森林經(jīng)營”，并從原則上否定森林經(jīng)營者經(jīng)營森林時(shí)為所欲為[6]?！逗谏萆址ā穼?duì)《德國聯(lián)邦森林法》進(jìn)行進(jìn)一步的細(xì)化，其中第21條規(guī)定:二級(jí)利用，如凋落物收集和牲畜放牧，不得對(duì)森林可持續(xù)經(jīng)營造成影響[6]?！斗▏址ā?2006)第1224-4條規(guī)定:在私有林中進(jìn)行放牧、通行和拾取橡栗，只能在負(fù)責(zé)林業(yè)事物的行政機(jī)關(guān)所宣布的可放牧林區(qū)部分進(jìn)行，并且還要根據(jù)森林的狀態(tài)及承載力決定。森林的狀態(tài)和承載力由負(fù)責(zé)林業(yè)事務(wù)的行政機(jī)關(guān)認(rèn)可和決定[6]?！抖砹_斯聯(lián)邦林業(yè)法典》(2006)第38條“為開展農(nóng)牧業(yè)對(duì)森林的利用”中指出:森林可為了開展農(nóng)牧業(yè)(割草、放牧牲畜和北方馴鹿、養(yǎng)蜂、農(nóng)作物培植及其他農(nóng)業(yè)活動(dòng))而被利用；在為開展農(nóng)牧業(yè)提供的林地內(nèi)允許配置養(yǎng)蜂場(chǎng)和蜂房、建造柵欄、窩棚和其他臨時(shí)性建筑物；開展農(nóng)牧業(yè)的森林利用規(guī)定由被授權(quán)的聯(lián)邦權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)制定[6]。

上述西方國家的森林法規(guī)定，一是體現(xiàn)了各國森林資源管理中林下經(jīng)營活動(dòng)受到法律規(guī)范制約，二是體現(xiàn)出森林法的的價(jià)值取向與中國的森林法律制度極其相似。加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)，維護(hù)生態(tài)安全，是中國《森林法》的立法目的，即在森林的經(jīng)濟(jì)利用功能與對(duì)環(huán)境特別是對(duì)自然環(huán)境的持續(xù)維護(hù)作用方面，價(jià)值取向更側(cè)重后者，即國家采取一些強(qiáng)制手段保證森林正常的持續(xù)經(jīng)營。林下經(jīng)營管理法律制度調(diào)整的是林權(quán)關(guān)系，是森林法律制度的組成部分，中國森林法的性質(zhì)為生態(tài)環(huán)境立法，因而林下經(jīng)營管理法律制度在林業(yè)物權(quán)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的雙重性質(zhì)中應(yīng)體現(xiàn)生態(tài)保護(hù)優(yōu)先原則。

3.2 分類經(jīng)營管理原則

中國《森林法》將森林林種分為5類，由于各林種的主導(dǎo)功能不同，理論上將5類林種分為生態(tài)公益林和商品林?！渡址ā返?1條規(guī)定了防護(hù)林和特種用途林采伐方式的限制性和禁止性，《森林法實(shí)施條例》第46條規(guī)定了未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自將防護(hù)林和特種用途林改變?yōu)槠渌址N的法律責(zé)任。此外，分類經(jīng)營的理念并未體現(xiàn)在其他條款規(guī)定中。生態(tài)公益林與商品林的主導(dǎo)功能不同，劃分標(biāo)準(zhǔn)不同，管理方式應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》(2008)指出，實(shí)行商品林、公益林分類經(jīng)營管理。依法把立地條件好、采伐和經(jīng)營利用不會(huì)對(duì)生態(tài)平衡和生物多樣性造成危害區(qū)域的森林和林木，劃定為商品林；把生態(tài)區(qū)位重要或生態(tài)脆弱區(qū)域的森林和林木，劃定為公益林。地方性法規(guī)如《江蘇省生態(tài)公益林條例》規(guī)定，在生態(tài)公益林范圍內(nèi)進(jìn)行經(jīng)營活動(dòng)的，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)保護(hù)優(yōu)先原則，不得改變林地用途，不得破壞生態(tài)環(huán)境。國外森林法如《法國森林法》(2006)分篇章專門規(guī)定了(公有林)管理和私有林和林地的管理，第222-2條規(guī)定了 “私有林主須按照經(jīng)批準(zhǔn)的管理文件管理森林”[6]。法國森林法強(qiáng)調(diào)持續(xù)經(jīng)營也需要促進(jìn)林業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，尤其針對(duì)私有林。雖然法國私有林的概念與中國的商品林不完全相同，但它提倡的經(jīng)營方式與中國林改背景下林下經(jīng)營權(quán)或者復(fù)合林業(yè)發(fā)展的趨勢(shì)相似，即對(duì)生態(tài)公益林和商品林，法律保護(hù)的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。應(yīng)當(dāng)注意的是，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》規(guī)定，對(duì)商品林，農(nóng)民可依法自主決定經(jīng)營方向和經(jīng)營模式，生產(chǎn)的木材自主銷售。該項(xiàng)規(guī)定針對(duì)的是林木而非林地，因林下經(jīng)營管理主要涉及林地管理，因而商品林林地不能完全由權(quán)利人自主決定經(jīng)營方向，應(yīng)將這種經(jīng)營活動(dòng)納入行政管理中。

3.3 以林業(yè)技術(shù)規(guī)范為參照標(biāo)準(zhǔn)原則

林業(yè)技術(shù)規(guī)范(規(guī)程)是林業(yè)主管部門在林業(yè)生產(chǎn)建設(shè)中，根據(jù)林業(yè)行業(yè)特點(diǎn)總結(jié)的調(diào)整某項(xiàng)生產(chǎn)活動(dòng)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。林業(yè)技術(shù)規(guī)范(規(guī)程)是林業(yè)管理規(guī)范制定的基礎(chǔ)，經(jīng)過國家權(quán)力機(jī)關(guān)認(rèn)可，其本身也具有專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的法律效力。林下經(jīng)營主要解決在什么樣的“森林”和“林地”環(huán)境可以經(jīng)營、以什么方式經(jīng)營的問題，因?yàn)樯婕暗酿B(yǎng)殖和種植對(duì)象與林木和林地之間的利害關(guān)系，是一個(gè)很微觀、很專業(yè)的問題，不僅需要考慮森林資源因素中的樹種、樹齡和土壤坡度的問題，還需要考查養(yǎng)殖、栽植對(duì)象的生物和生態(tài)特性等，而這些問題，恰恰是林業(yè)技術(shù)規(guī)程調(diào)整的范疇。

根據(jù)文意解釋，林下經(jīng)營需要森林生態(tài)環(huán)境背景，需要掌握“林地”和“森林”2個(gè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)?！渡址▽?shí)施條例》第2條的規(guī)定:“林地，包括郁閉度0.2以上的喬木林地以及竹林地、灌木林地……”，法律只是例舉出林地包含的類型，并未界定其內(nèi)涵?！渡址ā泛汀锻恋毓芾矸ā肪?guī)定縣級(jí)以上人民政府有權(quán)確定土地的性質(zhì)，由此可見，林地的外延是開放的。然而，在“林下經(jīng)營”框架下討論林地的范圍，應(yīng)該比林地的法律概念所包含的范圍狹窄，如未成林造林地、火燒跡地、宜林地等是林地，但不能屬于可以進(jìn)行林下經(jīng)營的林地。

筆者認(rèn)為:林下經(jīng)營的林地范圍，應(yīng)該是在“有林”的情況下進(jìn)行，所謂“有林”，依據(jù)目的解釋是指“森林”。中國對(duì)森林的界定是指:達(dá)到667 m2以上連續(xù)面積和0.2以上郁閉度的喬木林、竹林、紅樹林和國家特別規(guī)定的灌木林[7]。因此，森林與林木的區(qū)別在于前者是具有一定數(shù)量的集合物。實(shí)踐中，未達(dá)到一定數(shù)量和面積標(biāo)準(zhǔn)的林地，因?yàn)椴粚儆谏?，則不存在林下經(jīng)營問題。

構(gòu)建林下經(jīng)營管理制度的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該有2個(gè)原則:一是不能改變森林資源的性質(zhì)。即喬木林郁閉度必須保持在0.2以上，而灌木林地(未統(tǒng)計(jì)在森林面積中的灌木林地)，則不能進(jìn)行任何性質(zhì)的開墾栽植行為，以維持其生態(tài)效益的原始狀態(tài)，對(duì)未培育栽植森林、林木的林地，原則上不能進(jìn)行“林下經(jīng)營”項(xiàng)目，以免造成擅自改變林地的用途；二是不能對(duì)林地造成毀壞。如前所述，在林間建成現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)養(yǎng)豬場(chǎng)養(yǎng)豬、林下栽植蔬菜以及在林間挖魚塘養(yǎng)魚等行為，必須有規(guī)格和數(shù)量上的限制，不能對(duì)林地造成毀壞，并且不能改變林地的性質(zhì)。當(dāng)然，對(duì)有些難以種植培育喬木和灌木的林地，是否允許林地使用權(quán)人從事養(yǎng)殖經(jīng)營項(xiàng)目，則需要根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際綜合評(píng)價(jià)。

3.4 中央與地方立法相結(jié)合原則

首先，對(duì)林權(quán)的保護(hù)需要地方立法。中國各區(qū)域的森林資源構(gòu)成狀況不同，各地區(qū)的林改模式也各異，導(dǎo)致林權(quán)的具體內(nèi)涵差別很大。林下經(jīng)營是林權(quán)的內(nèi)涵之一，將林權(quán)流轉(zhuǎn)納入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的調(diào)整范圍，讓權(quán)利主體自覺追求利益最大化，是林改的目的之一。在中央法制統(tǒng)一的原則下，地方自主立法更能保護(hù)林改的成果和促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。其次，地方立法具有客觀性和能動(dòng)性。由于各地區(qū)林下經(jīng)營的種類和內(nèi)容不同，各種森林類型所發(fā)揮的主導(dǎo)功能也不完全相同，尤其林下經(jīng)營問題涉及許多林業(yè)技術(shù)規(guī)程，具有專業(yè)性和地域性，由地方立法調(diào)整林下經(jīng)營活動(dòng)，便于結(jié)合當(dāng)?shù)乜陀^實(shí)際，避免盲目性，有利于平衡地區(qū)生態(tài)保護(hù)和林業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系。再次，分層級(jí)的立法篇幅設(shè)計(jì)，便于中央從宏觀層面調(diào)控，也有利于調(diào)動(dòng)地方因地制宜地進(jìn)行管理的積極性。從各國森林保護(hù)的立法實(shí)踐來看，大多采用分層級(jí)的立法篇幅設(shè)計(jì)。

如德國《聯(lián)邦森林法》是一種整合性法，規(guī)定一般性準(zhǔn)則和原則，而各州則對(duì)此進(jìn)行細(xì)化闡釋并具體實(shí)施[6]，《法國森林法》也包括法典部分和行政法規(guī)部分，其法典詳盡規(guī)定了森林可持續(xù)管理原則并規(guī)定了定性標(biāo)準(zhǔn)，行政法規(guī)部分則具體到營林作業(yè)的技術(shù)細(xì)節(jié)和個(gè)別處理[6]。中國的森林法律制度也由法典、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章等多個(gè)層次的法律制度構(gòu)成，雖然中國森林法法典層面的一般準(zhǔn)則具有鮮明的生態(tài)保護(hù)的政策導(dǎo)向性，但是其下位法的規(guī)定多數(shù)操作性不強(qiáng)。因而，林下經(jīng)營的活動(dòng)的法律調(diào)整更多應(yīng)該是行政法規(guī)與地方性法規(guī)的補(bǔ)充性立法。

4 結(jié)語

正如學(xué)者們所指出，林下經(jīng)營權(quán)是森林、林木所有人和林地使用人的一項(xiàng)用益物權(quán)，行政管理部門不能隨意干涉和侵犯?，F(xiàn)行《森林法》第23條規(guī)定:“禁止在幼林地和特種用途林內(nèi)砍柴、放牧。進(jìn)入森林和森林邊緣地區(qū)的人員，不得擅自移動(dòng)或者損壞為林業(yè)服務(wù)的標(biāo)志”。該法律規(guī)定是中國《森林法》唯一以明示的方式調(diào)整林下經(jīng)營活動(dòng)的規(guī)范，其立法宗旨就是為了避免養(yǎng)殖動(dòng)物對(duì)林木造成毀壞，法律規(guī)定雖然是禁止性的，但是從另一個(gè)視角分析，也暗含了對(duì)林權(quán)的權(quán)利人在林間放牧和其他養(yǎng)殖行為的肯定，前提是不能對(duì)森林資源造成毀壞。如前事例所述的養(yǎng)殖肉鵝和散養(yǎng)孔雀的行為，鵝糞、鳥糞成為林木最好的肥料，能加快樹木生長(zhǎng)。但是，也存在有一些大型動(dòng)物的養(yǎng)殖會(huì)對(duì)林木造成損壞的可能。

經(jīng)營管理是林業(yè)工作的重心。林下經(jīng)營權(quán)管理只是林業(yè)經(jīng)營管理其中一項(xiàng)工作，但是，正是各項(xiàng)具體的管理工作支撐起森林資源保護(hù)的重任，正是各項(xiàng)具體的法律制度構(gòu)成中國林業(yè)管理中環(huán)環(huán)相扣和諧統(tǒng)一的法律體系。筆者通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，林農(nóng)在獲得物權(quán)意義上的林權(quán)后，更多的不是將林木采伐變現(xiàn)錢，而是充分利用森林的生態(tài)環(huán)境創(chuàng)收增加收入，從法律制度層面對(duì)林下經(jīng)營進(jìn)行規(guī)范管理，不僅是對(duì)林業(yè)秩序的維護(hù)，也是對(duì)林農(nóng)權(quán)益的保障。

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