“我們這次沒有爭取到貧困縣的原因，是因為我們縣真的太窮了。”這是廣為流轉的一個爭當貧困縣的段子，兩個縣爭戴國家級貧困縣帽子，落敗的縣長含淚說出了上述經典的名言。其實在我國不少地方，爭取戴上并且保住“貧困縣帽子”是一個偉大的政績、是全縣人民的功臣，如果誰弄丟了貧困縣的帽子，則成了罪人。為何大家爭戴“貧困縣”的帽子？會帶來什么樣的后果？未來該如何調整？
　　
　　貧困縣的種種好處
　　
　　所謂貧困縣，顧名思義，應該首先是窮，對貧困縣進行有重點的開發(fā)扶貧，曾經對我國的反貧困貢獻很大，是特定歷史背景下的產物，但這項政策在二十多年之后已嚴重變味，并且缺乏精度，早該退出歷史舞臺，取而代之地應該推進更具針對性的反貧困瞄準政策，即面向貧困村與貧困個體，泛泛地太大區(qū)域性的反貧困戰(zhàn)略，已不符合我國的國情。
　　1984年國務院發(fā)出《關于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》，確定了以區(qū)域開發(fā)為重點的扶貧方式；1986年，全國300多個縣被納入貧困縣范圍，享受國家各項優(yōu)惠措施重點扶持； 1994年，《國家八七扶貧攻堅計劃》發(fā)布，貧困縣標準進一步調整，貧困縣數量增加到592個，開發(fā)范圍也從單純的經濟開發(fā)拓展到促進科教文衛(wèi)等領域綜合發(fā)展；2001年《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010）》發(fā)布，盡管標準對象從縣級偏向村級，但仍有592個縣被列為國家扶貧工作重點縣，名稱有所改變但享受的優(yōu)惠沒有太大變化。
　　“貧困縣”并不僅僅是一個稱號，各種各樣的扶貧優(yōu)惠政策都會向戴上貧困縣帽子的地區(qū)傾斜，具體好處包括：
　　其一是巨大的經濟利益。貧困縣背后隱含了中央政府給予的巨大經濟扶持，單從資金上來看，貧困縣每年可獲得國家財政扶貧資金、以工代賑、貼息貸款三項資助，省級財政也有補貼，除此之外在教育、科技、招商引資等方面都有政策優(yōu)惠。并且申報貧困縣是一項“一勞永逸”之舉，貧困縣不需要年復一年跑政策跑資金，付出的成本相對低廉。
　　其二是巨大的政治利益。貧困縣政績更容易取得。貧困縣底子薄、貧困人口多，如果官員取得進步，更容易獲得政治利益，在相同經濟發(fā)展成果的條件下，貧困縣的成果會更加受到重視，政績更好做。一些貧困縣還樂于夸大投資成果，好大喜功，謀取政績。據報道，河北保定某縣，政府運轉依靠國家財政，就是這樣一個貧困縣，將3000萬投資上報為1億，把1000萬投資上報為5000萬，多次獲得上級表彰獎勵。
　　
　　貧困縣扶貧模式可能引發(fā)負面效應
　　
　　正是由于上述巨大的經濟與政治利益，各地官員不是想法設法幫助扶貧，而是挖空心思保貧困帽子，由此而演化出各種亂象來，包括：
　　其一，為了戴上貧困縣帽子，進行各種數據造假，影響資源分配公平性。在巨大利益的誘惑之下，一些縣級政府故意壓低人均收入，夸大貧困人口數，以爭奪貧困縣指標。造假的其中一部分原因來自于造假空間大，數據收集過程不嚴謹，覆蓋范圍小，監(jiān)督困難，助長了數據造假之風 ，造假嚴重擾亂了貧困縣的評定機制，影響資源分配的公平性。
　　其二，貧困縣式的扶貧瞄準精度欠缺，極度貧困人群反被邊緣化。在以縣為單位的扶貧政策中，扶貧資源提供對象是整個縣域，在這些資源的利用上貧困人群本身也存在一個競爭，其中往往是擁有一定資源、有一定能力的那部分人能夠將這部分資源充分利用起來，達到脫貧目的，那些極度貧困人群因為資源匱乏、能力有限往往獲得不了扶貧資源。另外，官員追求政績也在發(fā)揮作用。為了能夠達到更好的效果，官員傾向于將資源用于易出政績的地方，那些極度貧困的個人所需耗費的資源遠高于一般，脫貧難度大、時間長，不能及時反映扶貧政策的效果。
　　不少地方政府在選擇投資項目時，往往單純強調經濟增長，瞄準效應不足。一些地方政府曲解扶貧之意，投資工業(yè)大項目，拉動了區(qū)域經濟增長，但該類項目難以輻射全縣，尤其是偏僻地區(qū)貧困人群，甚至還會造成自然生態(tài)破壞，對貧困人群造成二次傷害。
　　在瞄準精度不足的情況下，出現了很多“經濟強縣”和“貧困縣”雙重帽子扣在一個縣頭上的怪現象。內蒙古自治區(qū)的準格爾旗和陜西省的神木縣是曾經引發(fā)熱議的兩個貧困縣，二者各自在省內經濟發(fā)展數一數二，卻仍戴著貧困縣的帽子，享受國家各項支持優(yōu)惠，引人側目。有貧困縣以資源開發(fā)利用為致富渠道，引進技術的同時卻把當地居民的使用權隔離在外，財富分配制度不合理，當地居民并沒有從經濟發(fā)展中獲得收益， 還要承擔資源開發(fā)造成的環(huán)境成本。瞄準精度欠缺，造成扶貧資金邊際收益遞減，同時還造成扶貧資源的巨大浪費。
　　其三，貧困縣扶貧模式范圍過寬，扶貧資金“跑冒滴漏”嚴重。以縣作為扶貧的基本單位范圍過大，從縣級政府到貧困家庭中間環(huán)節(jié)過長，資金跑冒滴漏風險較大 。將各項優(yōu)惠條件下放到縣一級為止，沒有接觸到最終扶持對象，而中間環(huán)節(jié)各部門充分利用資源的激勵遠遠不足。貧困家庭或者個人貧困人群最需要各項扶持，擁有最強的資源使用激勵，能夠獲得最高的收益率，然而他們作為社會最底層人群，是扶貧資源流動的終端。從縣級到具體農戶，資金下撥的流動過程相當長，每一個環(huán)節(jié)上的部門都會有自己的利益訴求，在缺乏有效監(jiān)督機制的情況下，資金流通會被環(huán)環(huán)設卡、層層剝離，最終到達貧困人群手中的資金已經大打折扣。獲利的是開始以及中間環(huán)節(jié)各部門，他們作為當地條件較為良好的人群，使用資金用于貧困的激勵有限，更多會用于自身享受和改善辦公設施，滋生腐敗，對解決當地貧困問題毫無裨益。貧困縣曝出貪污腐敗的問題屢見不鮮。
　　其四，易造成腐敗滋生，扶貧資金流失率較大。那些為了拿到貧困縣帽子的基層政府，有極強的沖動向主管官員行賄。那些爭取上貧困縣帽子的官員往往也是帶病上崗，濫用國家扶貧獎金。國家級貧困縣宕昌縣原縣委書記王先民在2006至2010年在任期間，斂財1000余萬元，號稱“日進萬金”；福建省周寧縣原縣委書記林龍飛，在任期間賣官鬻爵，縣內腐敗成風，嚴重影響社會風氣。
　　
　　未來我國扶貧政策的調整建議
　　
　　貧困縣扶貧模式的上述缺陷，使得腐敗官員肆意侵吞國家人民財產，威脅社會穩(wěn)定。
　　最早貧困縣的設立是有其合理性的。一方面當時貧困廣布，具有明顯的區(qū)域性，以縣為單位的扶貧政策能覆蓋絕大部分貧困地區(qū)；另一方面，縣具有行政區(qū)劃和地理條件合二為一的特點，既有利于政策自上而下執(zhí)行，也有利于縣域內資源協調整合。然而，我國減貧取得的巨大成就使現階段的貧困狀況與最初相比已經產生了巨大差異，區(qū)域性貧困范圍進一步縮小，并集中于條件極其惡劣的小部分地區(qū)，貧困人群即便在縣內也較為散布。以縣為單位的扶貧政策瞄準缺乏精度，帶來負面作用，越來越難以適應當前貧困現狀的要求。未來我國扶貧政策應該進行如下調整：
　　建立以戶為單位的扶貧制度，提高瞄準精度。過去的扶貧政策已經使區(qū)域性貧困的范圍迅速縮小，以戶為單位進行扶貧，有利于扶貧資金集中突破，提高扶貧針對性和資金使用效率。盡管國家已開始將扶貧對象向農戶偏移，但程度還不夠，數量龐大的貧困縣仍會占用大量資源，農戶真正得到的扶貧資源難以保證。
　　嚴格全過程監(jiān)管，建立強有力的監(jiān)管懲罰機制。對扶貧資金的使用實行嚴格審批、監(jiān)管制度，從源頭到資金使用、結項嚴格管理，建立嚴格的懲罰機制，對造假及貪污腐敗毫不留情，震懾及約束官員行為。
　　建立動態(tài)評定標準，提高資源利用率。對納入扶貧政策的農戶進行動態(tài)管理和評價，建立合理的退出機制，一旦其有能力脫貧致富即退出，避免資源大量占用浪費，將寶貴的資源用到最需要它的人群身上。
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　　責編/王慧 張曉 美編/李祥峰