唐昊

近年來，國際局勢動蕩沖擊中國海外經(jīng)濟布局的事件屢有發(fā)生。僅在2011年3月的利比亞動亂中，中鐵、中建、中石油等13家公司就有多個項目停工，合同金額損失高達188億美元左右;一些中資公司還受到當?shù)鼐用窆?，中國不得不從利比亞緊急撤僑3萬余人。①此數(shù)據(jù)由中國商務部長姚堅在2011年3月23日例行新聞發(fā)布會上透露，轉(zhuǎn)引自中國網(wǎng)，http://www．china．com．cn/policy/txt/2011－03/24/content_22208609．htm．(上網(wǎng)時間:2011年6月1日)在此之前，類似的中國海外國家利益和公民利益受損案例也多次出現(xiàn)。凡此種種，不能不引發(fā)關于中國海外利益保護的一系列疑問:中國海外利益為何總是表現(xiàn)出某種脆弱性?中國為何要選擇利比亞、蘇丹這樣政治經(jīng)濟環(huán)境如此惡劣的國家進行投資?維護國際規(guī)則在何種意義上可被認知為一種海外利益?對中國來說，軍事投放能力的增強、管理能力提升可以在多大程度上保護中國的海外利益?上述問題的提出，不僅僅是出于學術(shù)的興趣，更是對中國海外利益認知和保護國家戰(zhàn)略的一種反思和關切。

一、中國的海外利益與海外依賴

要回答前述一系列問題，首先還是要從基本概念出發(fā)。關于海外利益的定義，蘇長和所給出的界定為:“中國海外利益是指中國政府、企業(yè)、社會組織和公民通過全球聯(lián)系產(chǎn)生的、在中國主權(quán)管轄范圍以外存在的、主要以國際合約形式表現(xiàn)出來的中國國家利益。”②蘇長和:“論中國海外利益”，《世界經(jīng)濟與政治》，2009年，第8期，第13－20頁。張曙光則認為，國家的海外利益是國家對外與安全利益的自然與必然延伸，而非一般意義上經(jīng)濟利益的拓展，其中可分為核心海外利益、重要海外利益、邊緣海外利益。③張曙光:“國家海外利益風險的外交管理”，《世界經(jīng)濟與政治》，2009年，第8期，第6－12頁。這是目前學界對海外利益的兩個代表性定義，前者是從現(xiàn)實主義和重商主義角度著眼，從外部為海外利益進行定義;后者則是從國家內(nèi)部的經(jīng)濟政治需求之延伸來理解海外利益，并依據(jù)其重要性進行分類。二者都能夠在一定程度上說明問題，但也都并非完整或精確。目前中國的海外利益不僅是國家安全和經(jīng)濟利益的向外拓展，還涵蓋那些在海外自主生成的與中國或中國人有關的利益;同時海外利益要強調(diào)國家的作用和國家利益，但公民個人的權(quán)益也應被提到更重要的位置來考量;此外中國的海外利益不但包括有形的商業(yè)利益，同時也包括無形的國際認同利益。

綜而論之，筆者對海外利益的定義傾向于使用蘇長和的基本描述，但值得指出的是，這里的海外利益應從包括國家視角、但不局限于國家視角的多方面、多層次加以理解。循此思路，中國目下的海外利益可以劃分為四類:國家安全利益、海外公民權(quán)益、海外商業(yè)利益和國際社會認同。

國家安全利益是指一系列與國家安全有關的政府在海外的行動自由和國家權(quán)利。如國家使領館等駐外機構(gòu)和人員的安全;駐外人員開展合法外交活動的自由;國家有權(quán)參與境外軍事聯(lián)合演習、國際軍事交往;國家有權(quán)加入國際組織和在其中依法活動;國家進行維和行動、國際護航、反跨國犯罪等國家安全活動的權(quán)利;國家對國際公共資源進行研究、開發(fā)與和平利用的權(quán)利等等。

海外公民權(quán)益是指中國公民在海外的人身安全、財產(chǎn)安全、行動自由、旅行便利以及其他方面的合法權(quán)益是否得到保護。目前各國都通過國際法規(guī)和國內(nèi)法律規(guī)定了對其他國家公民在本國境內(nèi)的合法權(quán)益要進行保護，這是各國公民能夠進行正常的國際往來、定居和生活的必要前提。當然，法律條文本身并不足以保障公民的海外權(quán)益，法律執(zhí)行的狀況取決于所在國的法律執(zhí)行意愿和能力。所以，海外公民權(quán)益的保障在很大程度上取決于所在國的政治社會穩(wěn)定情況。但與此同時，一國海外公民權(quán)益的保護與母國政府與公民之間的關系有關。在埃及、利比亞國內(nèi)局勢動蕩的情況下，中國政府積極采取護僑、撤僑措施，使數(shù)萬中國公民迅速撤離危險地區(qū)。中國政府對海外公民權(quán)益的保護，體現(xiàn)了中國公民與國家關系的密切性。

海外商業(yè)利益是指中國政府與企業(yè)在世界市場進行經(jīng)濟或與經(jīng)濟有關的活動時所產(chǎn)生的利益。其內(nèi)容包括海外直接投資的自由;海外有形與無形資產(chǎn)的保護;國際經(jīng)濟貿(mào)易活動的自由;國家參與國際經(jīng)濟社會活動規(guī)范制定與執(zhí)行的權(quán)利;參與國際經(jīng)濟交往和分享全球共同資源的權(quán)利等。在這里，海外商業(yè)利益與海外公民權(quán)益有交叉的部分，即在所在國有投資的本國公民的財產(chǎn)權(quán)也應被視為海外商業(yè)利益。但在實際操作中，海外商業(yè)利益還是更多地指向那些擁有海外投資的本國企業(yè)的利益。一般來說，國家和企業(yè)的利益在規(guī)模上都大大超過公民個人財產(chǎn)的水平，在全球化時代，開放國家和跨國企業(yè)海外商業(yè)利益的規(guī)模和成長速度更是空前。

國際社會認同即文化“軟實力”。它包括本國對外的國際形象和影響力;駐外文化機構(gòu)行使合法文化交流的自由;國家和公民在海外合法進行傳媒活動的自由;參與國際學術(shù)、教育、文化、藝術(shù)交流活動的自由;分享人類共同文化資源的自由，等等。其中最重要的是本國對外的國際形象和影響力，這直接關系到本國的其他海外利益。西蒙·安霍爾特就認為，一國的形象決定了國際社會是如何對待這個國家的。①Simon Anholt，Brand New Justice:How Branding Places and Products Can Help the Developing World，Oxford:Elsevier Butterworth－Heinemann，2005，p．105．例如，中國和日本在最近幾年都遭受過公共安全危機，但國際社會、特別是美國對待二者的態(tài)度卻截然不同。在2011年日本福島核危機中，日本政府和企業(yè)對核危機的處理并沒有盡到一個負責任大國應盡的責任，但美國和國際原子能機構(gòu)對日本的危機處理不力、以及向海中傾倒遭受核輻射海水的舉動，都顯得相當寬容。但在此前2003年中國的非典公共安全危機中，中國政府應對危機的方式則受到美國和國際社會(如世界衛(wèi)生組織)的強烈批評，中國也因此不得不撤換衛(wèi)生部相關官員。

近年來，中國在上述四方面的海外利益都有迅速增長。在國家安全利益方面，中國與更多的國家建交，駐外官方機構(gòu)的數(shù)量和規(guī)模不斷增長，駐外人員的隊伍也越來越龐大。在海外公民權(quán)益方面，1978年中國公民出境人數(shù)只有20萬人次，而到了2010年中國出境旅游人數(shù)已高達5739萬人次。②China Tourism Academy，Annual Report of China Outbound Tourism Development 2011(English Edition)，Tourism Education Press，April 2011，p．5．中國公民在外務工人數(shù)也在顯著增長，截至2011年3月底，中國對外勞務合作累計派出各類勞務人員563萬人。③中華人民共和國商務部網(wǎng)站，http://www．mofcom．gov．cn/aarticle/tongjiziliao/dgzz/201104/20110407517360．html．(上網(wǎng)時間:2011年5月29日)相應地，這些海外中國公民的權(quán)益保護需求也在快速增長。在國際認同方面，中國與其他國家官方和民間的社會文化交流活動頻密，合作內(nèi)涵也日益豐富。至于海外商業(yè)利益，則是中國海外利益增長的重頭戲。中國社科院日前公布的《世界經(jīng)濟黃皮書》表明，2003年中國對外直接投資只有28億美元，2010已達400多億美元，年均增幅高達70%以上。①張宇燕:《2011年世界經(jīng)濟黃皮書》，中國社會科學文獻出版社，2010年12月。轉(zhuǎn)引自國務院新聞辦公室網(wǎng)站，http://www．scio．gov．cn/xwfbh/gbwxwfbh/fbh/201012/t834018．htm．(上網(wǎng)時間:2011年3月20日)2010年中國海外并購交易增長30%，交易金額達380億美元，中國作為收購方的并購交易額已經(jīng)排在美國之后居全球第二位，中國企業(yè)正從以往主要擔當資產(chǎn)被收購角色逐漸變成資產(chǎn)收購方。②竹子俊:“中國海外并購更趨多元”，《中國對外貿(mào)易》，2011年，第4期，第58－59頁。2010年中國境內(nèi)投資者共對129個國家和地區(qū)的3125家境外企業(yè)進行了直接投資，累計實現(xiàn)非金融類對外直接投資590億美元，同比增長36．3%，創(chuàng)歷史新高。截至2010年底，中國累計非金融類對外直接投資2588億美元。根據(jù)聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議發(fā)布的《2010－2012年世界投資前景調(diào)查報告》，中國已成為2010－2012年全球第二大最具潛力的對外投資國。③王南:“聯(lián)合國貿(mào)發(fā)組織發(fā)布《2010－2012世界投資前景調(diào)查報告》”，人民網(wǎng)，http://world．people．com．cn/GB/12669427．html．(上網(wǎng)時間:2011年6月1日)

與中國海外商業(yè)利益擴展相對應的是，中國海外利益受到最大威脅的部分也在海外商業(yè)利益方面。近年來中國海外利益、特別是海外商業(yè)利益迅速增長有兩方面原因:一方面，改革開放尤其是加入WTO以來，中國經(jīng)濟規(guī)模迅猛增長，中國融入全球進程加速，導致海外利益增多，這種增長是中國經(jīng)濟規(guī)模和影響力成長的自然結(jié)果，是可喜的;但另一方面，中國海外利益的增多很大程度上也是出于不合理的內(nèi)部經(jīng)濟和社會結(jié)構(gòu)因素，這種增多就是可憂的了。這些不合理的因素包括:“兩頭在外”的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，流動性過剩的金融結(jié)構(gòu)，差距過大的收入結(jié)構(gòu)，以及主流價值觀混亂的國際政治結(jié)構(gòu)等。

在世界產(chǎn)業(yè)鏈條中，原料供應、產(chǎn)品設計等上游產(chǎn)業(yè)以及產(chǎn)品銷售市場等下游產(chǎn)業(yè)均不掌握在中國手中。中國作為號稱“世界工廠”的制造業(yè)大國，其主要原料、能源供應均來自海外，而諸如鐵礦石、石油等重要原材料的定價權(quán)更是直接掌握在西方企業(yè)以及華爾街操控下的國際金融市場手中。同時，在“出口帶動”發(fā)展戰(zhàn)略的指引下，中國商品更多地要依賴海外市場才能賣出，而整個產(chǎn)業(yè)鏈的下游——銷售終端和商品定價權(quán)依然不掌握在中國企業(yè)手里。沃爾瑪這樣的跨國零售巨頭和國際中間商把中國制造的商品價格壓得極低，從而賺取了巨額利潤，并形成了中國制造企業(yè)對海外市場的渠道依賴格局。中國為擺脫原料與能源對外高度依賴的局面，開始在全球重新進行產(chǎn)業(yè)布局，如在蘇丹、利比亞等地的投資都是為了打破石油供應渠道過于單一、因而也過于脆弱的局面;在商品銷售環(huán)節(jié)，中國也要尋機開拓新的海外市場，更新對外經(jīng)濟布局。

在中國國內(nèi)，流動性過剩與內(nèi)需不足的同時存在，導致中國海外采購和海外市場依賴同時存在。中國國內(nèi)結(jié)構(gòu)性“過?！钡馁Y金，加上金融危機又帶給中國企業(yè)的“抄底心態(tài)”，導致中資開始大量收購國外資產(chǎn)。這種集中收購讓國際社會夸大了中國經(jīng)濟海外擴張的影響，中國的海外利益無形中也被“放大”。同時，中國國內(nèi)收入差距擴大和居民消費力不足致使內(nèi)需不暢，不得不更加依賴國際貿(mào)易。中國出口商品與其他國家商品的競爭不斷加大，其結(jié)果就是最近幾年來，與中國有貿(mào)易關系的國家的企業(yè)和政府開始采取各種措施拒絕中國企業(yè)和商品的進入，而已經(jīng)進入的中國企業(yè)則受到當?shù)鼐用窈蜕碳业牡种粕踔疗茐摹?/p>

從以上中國海外利益增長的基本動因可以看出，中國海外利益的“擴展”在很大程度上與中國國內(nèi)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)缺陷有關。在此國內(nèi)和國際經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中，中國海外資產(chǎn)的規(guī)模在擴張，海外資源的分量和重要性在迅速上升，但對外依賴性也快速成長。這有點類似于英國在19世紀的情況，當時的英國經(jīng)濟也是兩頭在外。英國是以強大的海軍力量和殖民體系來拓展和保護其海外利益的，但中國顯然不可能走這樣的道路。結(jié)果就是，中國的經(jīng)濟越來越多地依賴于海外市場，但對海外市場卻缺乏必要的發(fā)言權(quán)，導致中國海外利益被國際市場牽引著上升。所以，目前的問題不在于海外利益本身，而在于中國海外利益所具有的依賴性。在很多情況下，海外利益并不一定意味著海外依賴。如果能建立起對海外利益的自我保護能力和外部保護機制，海外利益就會成為本國財富增長的基石;但如果利益的增加只是基于對他國的依賴，并未得到他國的認同，那么這種海外利益最終也會處于危險之中。了解了中國海外利益的增長與中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的對外依賴性有關，也就不難理解中國海外利益為何總是如此脆弱:中國海外利益的快速增長與中國全球政治經(jīng)濟文化影響力的上升不相匹配，是造成海外利益脆弱的主要原因。而近年來中國公民屢屢成為恐怖分子攻擊的對象或犯罪分子綁架的人質(zhì)，中國公司的海外資產(chǎn)頻遭損害，中國的國家形象總是被人疑慮，實際上都暗示著中國海外利益的廣泛、龐大和脆弱。

二、中國海外利益遭遇的威脅

目前，受到威脅的中國海外利益及于國家安全利益、海外公民權(quán)益、海外商業(yè)利益、國際社會認同等海外利益的全部四個方面。

從國家安全利益角度看，目前中國的國家安全利益取決于能否消除國際環(huán)境中那些不利于中國和平發(fā)展的海外因素。近年來對中國國家安全的海外威脅主要來自以下方面。一是中國駐外使領館頻受攻擊。自1999年中國駐南斯拉夫大使館受到北約導彈襲擊以來，中國駐外使領館受襲事件就一直沒有停止，頻度也超過以往。2010年，日本、印度孟買等地也發(fā)生當?shù)貥O端分子攻擊中國使領館的事件。與此同時，與中國安全直接相關的地區(qū)不穩(wěn)定因素抬頭。朝鮮半島作為中國近鄰，是世界上少數(shù)幾個安全秩序、甚至安全互信都還沒有建立起來的地區(qū)之一。朝鮮發(fā)展核武器及美日韓以限制核武器為名的對朝政治和軍事行動都威脅到了中國的周邊安全。朝鮮第一次試驗核武器的地點離中國東北邊境不足160公里，而美國2011年初一度有三艘航空母艦集結(jié)于中國近海。海外安全合作不足則給中國保障自身安全設置了更多障礙，并使中國面臨更復雜和更具敵意的國際局面，在海外的國家行動自由極其有限:中國沒有在其他國家謀求海外軍事基地;與西方的軍事合作總是被政治原因打斷;歐盟和美國都對中國采取了事實上的武器禁運;周邊國家對中國一般都保持戒備心態(tài)，東南亞國家甚至期望通過美國在這個地區(qū)的“回歸”而制衡快速增長的中國力量;中國少量的海外軍事力量投放也總是招來國際社會的疑慮。

從中國海外公民權(quán)益角度看，中國海外公民的人身安全屢受威脅:索馬里海盜綁架中國人質(zhì)的事件屢屢發(fā)生;巴基斯坦、阿富汗、利比亞等國家發(fā)生內(nèi)部動亂時，都出現(xiàn)過襲擊中國員工的事件。隨著中國公民進行海外商業(yè)活動的增多，中國海外公民的財產(chǎn)安全也不斷受到侵擾。2007年、2008年以來，除西班牙、意大利中國商人店鋪被當?shù)厝丝v火焚燒案件以外，在南太平洋島國，中國商人店鋪被洗劫的事情也屢有發(fā)生;至于俄羅斯的中國商人受勒索更是家常便飯，2009年俄海關就以灰色清關為借口，沒收了中國商人價值15億美元的貨物。①袁暉:“浙商‘走出去’的國際化困境”，《浙江統(tǒng)計》，2009年，第12期，第19－21頁。同時，在個人出國行為不斷增多的情況下，中國公民在海外的行動自由和旅游便利所受到的困擾也越來越受到重視。目前中國大陸居民所享受的免簽待遇僅及于國際上非主流的幾十個國家，而中國臺灣地區(qū)居民則得到了100多個國家的免簽待遇。以上事例所表明的是，在人身安全、財產(chǎn)安全、行動自由等方面，中國公民的海外權(quán)益情況并不樂觀。

中國海外商業(yè)利益在快速發(fā)展過程中也顯現(xiàn)出脆弱性。這種脆弱性主要體現(xiàn)在五個方面:一是直接經(jīng)濟損失。如索馬里海盜的劫掠、利比亞內(nèi)戰(zhàn)等都使中國企業(yè)蒙受了重大損失。二是能源供應鏈脆弱。中國目前的石油需求有一半以上要通過進口來滿足，而其中很大一部分來自局勢并不穩(wěn)定的中東地區(qū)。②王聯(lián)合:“競爭與合作:中美關系中的能源因素”，《復旦學報》，2010年，第2期，第17－23頁。同時石油運輸線路過長，在波斯灣、印度洋、馬六甲海峽、南海、臺灣海峽、東海等地，都很容易受到周邊局勢的影響，而使得石油運輸鏈中斷。石油來源單一以及供應鏈條的脆弱和漫長，限制了中國未來的經(jīng)濟發(fā)展空間。三是原料供應脆弱。中國經(jīng)濟發(fā)展所需要的礦產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品等原料和原材料更多地依賴于進口，而近10年來國際木材、銅、鐵礦石等價格紛紛上漲，中國對此經(jīng)常顯得無能為力，只能被動地承受漲價所帶來的損失。對于原材料定價權(quán)的缺位，也成為制約中國經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸之一。四是海外市場不利。美國等國家頻頻發(fā)起對中國的反傾銷斗爭，經(jīng)常性、大幅度增加中國商品的進口關稅。如奧巴馬政府在過去3年里每年都針對不同的中國商品進行反傾銷調(diào)查，使中國對外貿(mào)易面臨困局。五是海外投資失敗。除早先中海油收購優(yōu)尼科、中鋁收購力拓失敗等案例外，根據(jù)海外學者的統(tǒng)計，中國近年來對國外企業(yè)的收購有一半是以失敗而告終的。①Zhang Jianhong and Haico Ebbers，“Why Half of China’s O-verseas Acquisitions Could Not Be Completed”，Journal of Current Chinese Affairs，Volumn 39，No．2，2010，pp．101－131．值得注意的是，隨著中國經(jīng)濟的成長和海外經(jīng)濟拓展的增強，目前，無論從規(guī)模、數(shù)量和影響力來看，海外商業(yè)利益受損都是目前中國海外利益受損的主要形式。

另外，除具體的物質(zhì)利益外，能夠獲得國際社會認同已成為一種越來越重要的海外利益。中國在國際上獲得多大程度的認同，關系到自身軟實力的拓展。這一點在很多情況下甚至比經(jīng)濟實力和軍事能力更為重要。隨著中國經(jīng)濟的快速增長，對中國崛起表示擔憂的西方媒體近年也日漸增多。②Li Zhang，“The rise of China:media perception and implications for international politics”，Journal of Contemporary China，Volumn 19，Issue 64，March 2010，pp．233–254．那些跟著資本一起流動的中國海外公民和財富，在西班牙、意大利和澳大利亞當?shù)厝酥卸荚l(fā)過爭議。當?shù)厝擞腥苏J為中國人給當?shù)爻鞘袔砹诵碌幕盍?，也有人認為中國人炒高了當?shù)胤績r等等?！都~約時報》專欄作家和“普利策獎”獲得者湯姆·弗里德曼在接受記者采訪時就認為:“中國的崛起與西方領軍的民主國家的停滯和癱瘓相重合，這給西方人帶來了心理上的不安?！雹弁醪?“中國人要買下世界嗎?”《中國青年報》，2011年4月6日。國際認同的缺失使得國際社會在對待中國時總是采用雙重標準。除前述國際社會對日本福島核危機與中國非典公共衛(wèi)生危機所采取的不同態(tài)度外，中國與蘇丹的能源合作也曾招致西方的指責，中國“新絲綢之路”等高鐵建設計劃更是遭受西方國家疑慮。在中國海外利益擴展過程中，國際社會總是用更苛刻的目光來審視中國。有學者就認為，中國的國際影響力和話語權(quán)如果不能得到正面提升，其行為就有可能被誤導或誤解。④傅夢孜:“關于中國國際影響力問題的若干思考”，《現(xiàn)代國際關系》，2011年，第1期，第1－7頁。

綜上所述，中國海外利益的所有四個方面都沒有得到有效保護，以至于總是容易受到外在威脅，并屢屢體現(xiàn)出脆弱性。這種狀況形成的原因當然比較復雜，但我們可以嘗試從客觀和主觀兩個角度來理解。從客觀因素看，在經(jīng)濟全球化過程中，隨著經(jīng)濟和地緣政治利益沖突上升，安全和商業(yè)利益協(xié)調(diào)的難度在增加，2008年的金融危機更是造成國家間競爭加劇。在此背景下，中國的海外利益特別是海外商業(yè)利益擴展當然會導致利益沖突機會的增多。這一點可從之前所述海外利益成長的動因和脆弱性上獲得更多的解釋。此外，某些國家“中國威脅論”、“中國責任論”等版本不斷翻新，對中國國家形象和不利評價居多，形成某種外在壓力，⑤Lim C．L．＆JiangYu Wang，“China and the Doha Development Agenda”，Journal of World Trade，Volumn 44，No．6，2010，pp．1309–1331．而中國由于缺乏公共外交的經(jīng)驗，對國際認同方面的利益受損往往顯得無能為力。

中國海外利益易受威脅的主觀原因則來自于海外戰(zhàn)略布局的缺陷。由于和西方國家關系微妙，中國不愿過度依賴由西方國家所創(chuàng)設和掌控的國際原料市場和能源供應格局，而寧可獨辟蹊徑。但由于意識形態(tài)不同、企業(yè)競爭力弱等原因，中國投資只能選擇一些西方國家不愿意去的國家，風險較大。同時中國本身的國際政治空間拓展不足，使得經(jīng)濟發(fā)展受到限制，投資結(jié)構(gòu)過度依賴特殊政治關系。如中國著力與利比亞、蘇丹、伊朗等國發(fā)展出較緊密的政治關系，以有利于企業(yè)進入，而當所在國內(nèi)部政治發(fā)生劇變時，這種政治關系反而成為甩不開的政治包袱。此外，中國海外利益近幾年開始加速拓展，而國家戰(zhàn)略尚未及時做出深刻調(diào)整，許多傳統(tǒng)戰(zhàn)略與現(xiàn)實的國家利益需求不相協(xié)調(diào)。在這個意義上，海外利益增長也向傳統(tǒng)國家戰(zhàn)略提出了一些需要重新加以思考的問題，如獨立不結(jié)盟政策與世界經(jīng)濟一體化的進程如何協(xié)調(diào)?中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)、“金磚國家”合作機制等如何在政治不結(jié)盟條件下發(fā)揮作用?當對經(jīng)濟聯(lián)盟的保護手段、操控手段尚未成型時，國家應如何從整體上保護中國的海外投資?對這些問題回應的不足體現(xiàn)出中國的海外利益保護戰(zhàn)略目前尚未成型，相關保護手段和能力嚴重不足，國家關系框架尚未明確，甚至國家利益觀念本身也還需要創(chuàng)新。同時值得指出的是，中國自身政治經(jīng)濟發(fā)展過程中，以意識形態(tài)和感情好惡決定投資動向的情況仍有發(fā)生，使得中國海外經(jīng)濟布局存在額外的風險。

三、保護和拓展海外利益的大戰(zhàn)略思考

為保護中國的海外利益，有學者提出了若干動議，并得到了公眾和輿論的支持。這些被熱烈討論的動議主要集中在兩方面:一是增強中國的軍事能力，特別是海外軍事投放能力;二是強調(diào)通過代表國家行使主權(quán)和國家權(quán)力的外交機構(gòu)進行外交管理，即通過強化管理來提高海外利益保護的效率。其中關于以軍事手段保護中國海外利益的提議，看起來得到了更大程度的接受。筆者曾在Google(中國)上搜索“中國海外利益”的圖片，結(jié)果出現(xiàn)的大多是飛機大炮軍艦的圖片。實際上，此種對海外利益保護的解讀所體現(xiàn)出來的，是我們對海外利益本身的理解還不夠深入，對海外利益保護途徑的想象還相當狹隘。當然，從軍事和管理方面加強對中國海外利益保護的動議都非常重要，但問題在于其并未觸及中國海外利益保護的核心因素，因而也就無法循此制定出從根本上解決問題的國家戰(zhàn)略。首先，增加軍事能力的動議其實效用有限，至少不如很多人想象得那樣大，特別是在經(jīng)濟全球化時代。即使美國這樣的超級大國，直接使用武力維護海外利益的例子也非常罕見。就學界和軍界目前熱議的以航母保護中國海外利益而言，有了航空母艦就能夠保護中國的海外利益嗎?即使從純軍事角度看，中國在缺乏海外軍事基地的情況下，航空母艦上的幾十架艦載機所能發(fā)揮的實際功用也非常有限。其次，在國際格局、海外經(jīng)濟布局和外交布局給定的情況下，外交管理作用也是有限的。如果中國的海外經(jīng)濟布局過分看重那些容易發(fā)生危險的國家和地區(qū)，而主動放棄成熟市場經(jīng)濟國家，那么再高明的外交管理也無法降低這些海外投資所面臨的高風險。同時，根據(jù)國際法規(guī)和慣例，國家行政力量行使有著確定無疑的邊界，國家不可能對每一個公民的海外安全都動用國家公權(quán)去行使保護，否則很容易導致公權(quán)的過度使用和侵犯他國主權(quán)。因此，僅僅靠管理模式的更新不可能解決海外利益的保護問題，頂多是增加相關問題處理的效率。

如果意識到軍事和行政手段在保護中國海外利益中的作用其實是被高估的，那么我們需要做的就是在國家戰(zhàn)略層面的高度對中國的海外利益拓展進行布局并加以保護，而其中最關鍵的問題是關于中國海外利益的認定。中國需要認識到:一國海外利益當然包含著海外經(jīng)濟利益，但中國核心海外利益的實現(xiàn)，其實不在于在國際多邊機制中獲取暫時的物質(zhì)利益，而是應該參與建立全球市場規(guī)則和國際機制，并從中獲取長遠的利益。實際上，這也是西方發(fā)達國家正在做的事情。有了這樣的認識，我們當可了解，就目前海外利益的保護而言，還是要通過外交和法律途徑去解決，并依賴海外利益所在國的救濟，而不應該過分強調(diào)軍事力量;至于長遠的海外利益保護，則需要中國海外利益保護的國家戰(zhàn)略之實現(xiàn)，并將這種戰(zhàn)略融入相關的全球機制中。即是說，中國海外利益保護的最終目標是通過國家參與而建立全球海外利益的保護機制，而這個目標能否實現(xiàn)，從根本上取決于國家在以下五個方面的努力。

第一，國際機制建設。對于一個有著全球利益的大國來說，其海外利益的維護不能僅僅著眼于具體物質(zhì)利益的得失，而是要著力參與設計和維護一整套國際規(guī)則、制度和行為規(guī)范，通過全球機制的建立來維護自身海外利益。在這方面，法英美借聯(lián)合國名義對利比亞的武力干預就很能說明問題。此前有輿論認為西方國家武力干預利比亞是為了石油利益，這樣的判斷與事實恰恰相反:2002年利比亞開放之后，西方國家的公司就已經(jīng)通過合法方式掌控了利石油資源的開采權(quán)，其中英國BP公司更是拿下了巨量的石油開采合同。①“BP Agrees Major Exploration and Production Deal with Libya”，BP Website，May 29，2007，http://www．bp．com/genericarticle．do?categoryId=2012968＆contentId=7033600．(上網(wǎng)時間:2011年3月20日)如果是為了石油利益，西方國家完全沒必要花如此大的代價，以每天數(shù)億美元的消耗來打這場戰(zhàn)爭。從投入產(chǎn)出上看，用武力奪取能源控制權(quán)是筆只賠不賺的買賣。同樣的事情其實早已發(fā)生在伊拉克:在伊拉克戰(zhàn)爭后，各國石油公司紛紛在伊競標石油開采權(quán)，最后是中石油擊敗美國的公司而獲勝，作為戰(zhàn)爭發(fā)動者的美國并未撈到人們想象中的石油好處。這次利比亞戰(zhàn)爭結(jié)束后恐怕會出現(xiàn)同樣的局面。事實上，戰(zhàn)爭還未結(jié)束，中國的石油公司已經(jīng)開始參與到利比亞的石油運輸產(chǎn)業(yè)中來了。但是不是因此就可以判定西方國家上述吃力不討好的行為就是一種蠢行呢?恐怕事實恰恰相反。相比石油好處來說，西方國家顯然看得更遠。以法國牽頭、北約領導的對利比亞的武力干預，實際上是在維護一套全球性的政治規(guī)則，其中包括:人權(quán)高于主權(quán)，國內(nèi)事務的解決要遵循和平、非暴力的準則，民主派必須受到保護等等。這些規(guī)則、機制、乃至觀念的維護，在它們眼中遠遠超過石油利益的重要性。即使在石油市場上，通過占領石油產(chǎn)地來攫取能源的做法在今天也并非明智之舉，沒有國家會明目張膽地使用這種方式，西方國家維護其石油安全的做法也無非是保證市場規(guī)則和供應渠道的暢通。在全球石油市場日漸成熟的今天，這是從長遠解決現(xiàn)階段能源問題的不二途徑。所以，在認定什么是海外利益的問題上，中國必須超越單純的物質(zhì)利益觀，把目光放得更長遠，即通過積極參與國際規(guī)則的制定來維護長遠的海外利益。

第二，國家關系建設。美國之所以能在世界范圍內(nèi)維護規(guī)則、保護海外利益，不僅靠自身實力和相關國際規(guī)則，還有賴于眾多盟友的支持。中國若想對海外利益實行更有效、更大范圍的保護，聯(lián)盟體系的支持必不可少，而在聯(lián)盟體系建立的過程中，對戰(zhàn)略伙伴的選擇至關重要。當然，戰(zhàn)略伙伴和盟友的選擇是雙向的。中國需要從長遠戰(zhàn)略利益出發(fā)，設定交往準則和交往對象的標準，建立對自身有利的利益共同體。在已有的戰(zhàn)略伙伴系統(tǒng)中，中國特別需要優(yōu)化與發(fā)達國家間的相互依存關系。中國與世界其他大國之間的關系是相互依存的，但并不平等。在大多數(shù)情況下，中國的脆弱性和敏感性更強，特別體現(xiàn)在對外經(jīng)濟方面。對此不利局面，需要著眼于中國自身經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整，通過縮減貧富差距和擴大內(nèi)需，改變經(jīng)濟發(fā)展“兩頭在外”的局面，通過減少對外依賴性而降低海外利益的脆弱性，甚至可通過中間生產(chǎn)環(huán)節(jié)的掌控而增加對海外局面掌控的籌碼。與此同時，在游說所在國政府和公眾等方面，公共外交有很大的發(fā)展空間和改進余地。舉個例子，中國駐外新聞人員和擔負公共外交使命的人員大多以短期駐留(三年以內(nèi))為主，這實際上大大限制了他們公共外交能力的發(fā)揮:第一年以熟悉環(huán)境和語言為主，第二年開始進入工作狀態(tài)，第三年就要收拾東西回國了。這在管理和工作效果上都是不利的。與此相反，臺灣地區(qū)在美國的院外游說和媒體工作長期以來都相當成功，這和臺灣對美公共外交主要依賴在美常駐幾十年的當?shù)厝A裔和僑民有很大關系。所以，從技術(shù)角度改善與主要國家關系，如建立海外駐留人員的常駐常設機制、改善游說機制等，對于維護中國海外利益非常必要。

第三，企業(yè)能力建設。在一個高度開放的競爭性市場中，企業(yè)的實力和能力是海外商業(yè)利益拓展的關鍵。中國企業(yè)如果具備真實的競爭力，就可以直接到歐洲美國這些資本主義核心地區(qū)進行投資?，F(xiàn)在中國很多投資不成功，甚至根本不敢到成熟市場投資，在很大程度上并非僅僅是政治原因，而是一方面因為我們還沒有充分理解和利用好西方國家的市場和政府規(guī)則，在國家層面和企業(yè)層面都存在此類問題，①Wei Ziyi，“The Literature on Chinese Outward FDI”，Multinational Business Review，Volumn 18，No．3，F(xiàn)all 2010，pp．73－111．另一方面則由于中國的內(nèi)部經(jīng)濟發(fā)展過于照顧和依賴國有壟斷企業(yè)所致。國有壟斷企業(yè)的創(chuàng)造力和競爭力在國際市場被證明是有限的，這一點在金融危機之前中國國有企業(yè)在海外投資的低收益率中已表現(xiàn)得很明顯。中國本土企業(yè)在競爭能力不足的情況下，只好冒險進入那些成熟大公司都不愿進入的地方尋求發(fā)展。自2010年以來，國內(nèi)三大石油商海外擴張步伐明顯加快。以中石油為例，目前該公司的海外業(yè)務已經(jīng)進入29個國家，先后中標和簽訂了30個油氣項目。②喻春來:“海外油氣產(chǎn)量增14%中石油初步完成全球布點”，《每日經(jīng)濟新聞》，2011年1月13日。自2009年以來，其新項目開發(fā)已在中東、中亞、美洲等地區(qū)連續(xù)取得重大戰(zhàn)略性突破。但是，由于中國海外石油投資項目總數(shù)的60%是在政治風險高的國家和地區(qū)，一旦當?shù)爻霈F(xiàn)動蕩，就會對對外依存嚴重的中國石油安全產(chǎn)生威脅。①孫永劍:“國際局勢動蕩中國海外權(quán)益保護備受關注”，《中華工商時報》，2011年4月1日。中國目前最迫切需要加強的是在國際市場上進行競爭的能力，在這方面，企業(yè)能力才是核心，而企業(yè)只有在市場的自由競爭中才能鍛煉出強大而可靠的能力。中國企業(yè)海外能力的增強，很大程度上取決于市場環(huán)境的優(yōu)化和國內(nèi)反壟斷舉措的落實。

第四，國家能力建設。如前所述，中國海外利益的管理能力亟待加強。在現(xiàn)階段需要做的是:制定統(tǒng)一的海外利益保護的政府行動框架，如撤離公民的標準，撤離的程序，建立、健全境外投資管理制度等等，這些舉措都會使得中國保護海外利益的行動更有效率。為保護中國公民海外安全，日前由外交部牽頭，中國政府已建立了協(xié)調(diào)、預警、應急、服務和磋商五大機制。當然，面對海外利益的復雜性與多樣性，單純依靠外交部來維護中國海外利益顯然是不夠的。中國需要建立一整套能夠發(fā)揮政府、企業(yè)、社會組織、國際組織各自作用以及增強它們之間合作的機制，以進一步加強中國海外利益的管理能力。與此同時，因應海上貿(mào)易安全、海外公民安全保障方面的需求，中國需盡快強化海外軍事投放能力。特別是在能源安全同時面臨“結(jié)構(gòu)性危機”和“管理性制度危機”兩大挑戰(zhàn)②楊澤偉:“中國能源安全問題:挑戰(zhàn)與應對”，《世界經(jīng)濟與政治》，2008年，第8期，第52－60頁。的背景下，需要通過軍事能力和管理能力的提升，保障原料供應和能源供應渠道的暢通，從而確保中國經(jīng)濟順利發(fā)展。從2008年開始，中國軍艦擔負在印度洋索馬里附近海域護航的任務，這應被視為中國海軍擔負全球責任的起點。對中國而言，隨著海外利益的拓展，發(fā)展海軍已經(jīng)是一個確定的、不容回避的選擇。但需要注意的是，中國軍事能力的提升要與國家形象建設、國際關系建設的努力同步，避免與周邊國家的軍備競賽。

第五，國家形象建設。國際認同在中國海外利益的布局中理應占有比現(xiàn)在更重要的地位。目前相關部門雖然努力改善國家形象，但具體舉措總是脫不出“媒體宣傳”、“街頭廣告”、“公關公司”這些傳統(tǒng)路徑，其對人心的影響還只停留于表面。至于被寄予公共外交厚望的“孔子學院”，其成效也很難評估。真正的國家形象建設，其實不是對外公關，而是保護自己公民的權(quán)益、改善政府與公民之間的關系。如此前汶川救災、利比亞撤僑這些國家對自己公民的救助行動，其所獲得的外界好評，比花費巨資所做的廣告對中國國家形象更具正面影響。保護公民(包括海外公民)權(quán)益之所以能夠直接作用于國家形象，是因為用公民權(quán)益保護來衡量國家和政府，體現(xiàn)了政府與公民之間的關系，是現(xiàn)代政治文明的重要特征。中國當前政府與公民關系正在從傳統(tǒng)的強調(diào)公民對國家的單向服從轉(zhuǎn)向相互承擔責任和義務的關系，越來越具有現(xiàn)代政治文明特質(zhì)，當然會因此而受到國際社會的贊賞。歷史經(jīng)驗也證明，善待自己的公民，保障國內(nèi)政治經(jīng)濟和社會的良性運行，推動更加透明化和民主化的政治改革，推動更加開放化和自由化的經(jīng)濟體制改革，是中國增進與其他國家的關系、更順暢地與國際社會對接、更好參與國際機制建設的重要前提。

總而言之，若要更好地保護中國的海外利益，前提條件就是要對中國的海外利益有一個正確的認識。當我們從更超越、更長遠的眼光來看待中國的海外利益時，當會發(fā)現(xiàn)，中國的海外利益不僅是政府利益、企業(yè)利益、公民權(quán)益等物質(zhì)層面的利益，也包括國際社會認同、國際機制加入等更具決定性意義的方面。為更有效地保護自身海外利益，中國需要做到的是:以更具包容性的國家利益觀為前提，以中國海外利益的客觀評估為基礎，以共同利益的匯聚與國際機制的建設為主要路徑，以與相關國家建立利益共同體為突破口，實現(xiàn)中國海外利益保護的國家戰(zhàn)略體系之完善。惟其如此，中國才有可能在一個能夠充分發(fā)揮作用的國際機制下，全面有效地維護自身的海外利益，并與世界協(xié)調(diào)發(fā)展。