○鮑 巍 李世平（西北農(nóng)林科技大學(xué)經(jīng)管學(xué)院 陜西 楊凌 712100）

中國(guó)農(nóng)地制度沿革與現(xiàn)狀及改革關(guān)鍵問(wèn)題分析

○鮑 巍 李世平（西北農(nóng)林科技大學(xué)經(jīng)管學(xué)院 陜西 楊凌 712100）

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)取得了飛速發(fā)展。但是伴隨這經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)的農(nóng)村土地集體所有制形式越來(lái)越不適應(yīng)新時(shí)期的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化發(fā)展的要求，針對(duì)這種由體制而導(dǎo)致的發(fā)展中的矛盾和突出問(wèn)題，本文試圖從歷史的角度來(lái)分析現(xiàn)有農(nóng)村土地所有制形成的過(guò)程和根源，并針對(duì)目前呼聲很高的改革浪潮，提出改革所必須面對(duì)問(wèn)題，通過(guò)對(duì)這些問(wèn)題的分析，希望能對(duì)中國(guó)的農(nóng)地所有制改革進(jìn)程有所裨益。

農(nóng)地所有制 改革 糧食安全 就業(yè)

經(jīng)濟(jì)學(xué)十大原理之一：人們會(huì)對(duì)激勵(lì)作出反應(yīng)。無(wú)論人們確立政策的出發(fā)點(diǎn)是多么的正確，有的時(shí)候往往得到意想不到的結(jié)果，而這些結(jié)果往往會(huì)與政策制定者的初衷相違背。在新中國(guó)建立以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村土地所有制度的三次改革的歷史就充分證明了這一點(diǎn)。

一、中國(guó)農(nóng)地制度經(jīng)歷的三次變革

第一次變革是在1949年到1952年，這次土地制度的變革，按1950年的《中華人民共和國(guó)土地改革法》的規(guī)定，目的是廢除地主階級(jí)封建剝削的土地私有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制，借以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為新中國(guó)的工業(yè)化開(kāi)辟道路。這次土地制度變革使中國(guó)農(nóng)民享有了完全的土地產(chǎn)權(quán)，使絕大多數(shù)農(nóng)民提高了生活水平。以土地私有制為基礎(chǔ)的農(nóng)民個(gè)體經(jīng)營(yíng)是當(dāng)時(shí)中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)生活的基本形式，也促進(jìn)了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展，并為國(guó)家工業(yè)化、城市化提供了可觀的資本。所以這次土地制度的變革是受歡迎的，是成功的嘗試和探索。

第二次土地制度的變革發(fā)生在1956年，并一直延續(xù)到改革開(kāi)放。這次土地制度變革的目的是抑制土地改革后農(nóng)村產(chǎn)生的貧富分化現(xiàn)象，同時(shí)利用社會(huì)主義制度的優(yōu)越性加快農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展。人民公社化后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)對(duì)快速積累工業(yè)化資金有積極的作用。但是這樣導(dǎo)致的結(jié)果卻是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展緩慢，農(nóng)民生活水平提高緩慢乃至下降。農(nóng)民普遍缺吃少穿、城市居民生活也普遍清苦的事實(shí)也引發(fā)了第三次土地制度的變革。

第三次土地制度變革起始于1978年，在改革開(kāi)放的背景下，國(guó)家因勢(shì)利導(dǎo)，推行家庭承包制度。這次農(nóng)地制度變革把土地的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)再次賦予家庭，但土地所有權(quán)仍然屬于集體。由于這種制度在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制尚未打破的情況下能夠部分地滿足農(nóng)民對(duì)土地和勞動(dòng)時(shí)間的自由支配，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性被充分地調(diào)動(dòng)起來(lái)。中國(guó)的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村在短短的幾年內(nèi)便發(fā)生了翻天覆地的變化，中國(guó)農(nóng)民的生活水平也有了顯著的提高。絕大多數(shù)農(nóng)民擺脫了饑餓，獲得了溫飽。

二、中國(guó)農(nóng)地問(wèn)題現(xiàn)狀

中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革是從農(nóng)村家庭承包制的推行開(kāi)始的?，F(xiàn)在的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制賦予了農(nóng)民三十年的土地使用權(quán)，但農(nóng)民擁有的僅僅是土地的使用權(quán)而不是土地的所有權(quán)。農(nóng)村家庭承包制調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，并為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起創(chuàng)造了條件。在現(xiàn)行農(nóng)地制度下，農(nóng)村的土地名義上是集體的。而且現(xiàn)有的土地集體所有制也使農(nóng)地?zé)o法流轉(zhuǎn)，不利于農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民沒(méi)有土地所有權(quán)，土地使用權(quán)經(jīng)常變動(dòng)，這就必然造成農(nóng)民對(duì)土地長(zhǎng)期投資行為的扭曲，影響農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的正常發(fā)展和農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的提高。農(nóng)村土地集體所有權(quán)的性質(zhì)在立法上的模糊不清導(dǎo)致了理論和實(shí)踐上的混亂和矛盾，其結(jié)果是農(nóng)民的土地使用權(quán)、收益權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)等權(quán)益受到嚴(yán)重?fù)p害，進(jìn)而不利于整個(gè)國(guó)家的工業(yè)化和城市化。

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，現(xiàn)有的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度因?yàn)楦鞣N問(wèn)題而激發(fā)出各種矛盾，有一些是歷史遺留下來(lái)的，如戶籍制度造成的二元結(jié)構(gòu)問(wèn)題；也有各級(jí)政府在土地法規(guī)執(zhí)行過(guò)程中的不作為、亂作為以及法律制度的不完善導(dǎo)致的，如征地問(wèn)題和小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題等。所有這些問(wèn)題都嚴(yán)重?fù)p害了中國(guó)農(nóng)民的利益。這些矛盾每年都有擴(kuò)大激化的趨勢(shì)。有一些更深層的矛盾同樣值得引起社會(huì)的嚴(yán)重關(guān)注，如人口問(wèn)題和糧食安全問(wèn)題。人口越多，對(duì)糧食生產(chǎn)的壓力就越大，對(duì)政府的公共產(chǎn)品的供給需求就越多，人均收入也就越低，對(duì)就業(yè)的壓力也就越大，而如何解決好人口問(wèn)題與糧食安全問(wèn)題，都是關(guān)系到國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題。

三、農(nóng)地所有制度改革的關(guān)鍵問(wèn)題

無(wú)論中國(guó)實(shí)行何種農(nóng)地制度，中國(guó)政府都要面對(duì)農(nóng)地制度改革中的兩個(gè)關(guān)鍵性的問(wèn)題：一是糧食安全問(wèn)題；二是人民就業(yè)問(wèn)題。中國(guó)的農(nóng)地所有制度是否能產(chǎn)生足夠的激勵(lì)使中國(guó)的土地生產(chǎn)出足夠如今13億而未來(lái)更多人口生存所需要的糧食，這是一個(gè)基本問(wèn)題，在這個(gè)問(wèn)題上我們沒(méi)有必要去參考外國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，因?yàn)橹袊?guó)所處的歷史狀況和時(shí)代背景與世界上的其他發(fā)達(dá)國(guó)家不同，中國(guó)所擁有的資源稟賦也不同。人民就業(yè)問(wèn)題，歸根結(jié)底就是人民的生活能否得到保障。這些除了一些基本的福利保險(xiǎn)外，還要看適齡勞動(dòng)人口是否有重組的勞動(dòng)崗位，通過(guò)就業(yè)來(lái)實(shí)現(xiàn)自我生存的保障。很顯然，中國(guó)的13億人口的就業(yè)問(wèn)題是一個(gè)非常嚴(yán)峻且非常艱難的問(wèn)題，中國(guó)的現(xiàn)有的生產(chǎn)力發(fā)展水平很顯然不能提供如此之多的就業(yè)崗位。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)的規(guī)模報(bào)酬不變，而工業(yè)的規(guī)模報(bào)酬遞增，很多原來(lái)的農(nóng)民都有意愿放棄了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而進(jìn)入城市，但是放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民卻不一定具有在城市工作的技能和就業(yè)機(jī)會(huì)，這樣就會(huì)造成大量的人口失業(yè)，從而對(duì)城市的發(fā)展造成極大的危害。

1、糧食安全問(wèn)題

中國(guó)是個(gè)負(fù)責(zé)任的大國(guó)，糧食已經(jīng)能夠自給。但是中國(guó)的人口持續(xù)增加，而農(nóng)業(yè)用地卻不斷減少，如何能保證中國(guó)的13億多人口的吃飯問(wèn)題，是一個(gè)非常現(xiàn)實(shí)和嚴(yán)峻的問(wèn)題，而中國(guó)的基本稟賦與世界其他經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家還有很大差距，表1的數(shù)據(jù)可以做些參考。

表1

在表1中可以看到發(fā)達(dá)國(guó)家所實(shí)際擁有的總國(guó)土面積為2881.2萬(wàn)平方公里，而總?cè)丝跒?1444.6萬(wàn)人，總耕地面積為31339萬(wàn)公頃。這些國(guó)家擁有大量的資本，通過(guò)上百年的飛速發(fā)展，這些國(guó)家早就完成了國(guó)內(nèi)的工業(yè)化，它們農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度高，農(nóng)業(yè)技術(shù)水平高，糧食單產(chǎn)高。而中國(guó)就完全不同，我國(guó)人口眾多，但是土地資源少，糧食單產(chǎn)低，機(jī)械化程度低，農(nóng)業(yè)技術(shù)相對(duì)落后。中國(guó)因?yàn)槭莿趧?dòng)力密集型的國(guó)家，自然希望多出口一些勞動(dòng)力密集型的農(nóng)產(chǎn)品，發(fā)達(dá)國(guó)家尤其是糧食產(chǎn)量多的國(guó)家自然希望能將土地密集型的糧食出口到中國(guó)來(lái)，但是主要障礙是各國(guó)都有糧食安全的考慮。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)看，中國(guó)作為一個(gè)快速發(fā)展的國(guó)家，多進(jìn)口沒(méi)有比較優(yōu)勢(shì)的糧食，對(duì)資源配置的改善和經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，甚至對(duì)農(nóng)民收入的提高都有好處。但是，有些糧食出口大國(guó)經(jīng)常以糧食作為武器來(lái)達(dá)到自己的政治目的，各個(gè)國(guó)家都不愿意自己的糧食安全被其他國(guó)家控制，中國(guó)為了自己的發(fā)展，自然也就不能也不愿意大量進(jìn)口糧食。所以保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定和農(nóng)業(yè)從業(yè)人員的穩(wěn)定，對(duì)國(guó)家的戰(zhàn)略發(fā)展有重要意義。

因此一個(gè)設(shè)計(jì)良好的農(nóng)地所有制度必須能產(chǎn)生足夠的激勵(lì)使農(nóng)業(yè)人口能生產(chǎn)出足夠整個(gè)國(guó)家需要的糧食。目前來(lái)看，農(nóng)地制度在這個(gè)問(wèn)題的作用還是較好的，但是有惡化的趨勢(shì)，因?yàn)楝F(xiàn)在對(duì)土地的肆意占用和浪費(fèi)非常嚴(yán)重，大量的耕地被轉(zhuǎn)為其他用途，雖然我們可以通過(guò)技術(shù)的提升緩解這一惡化的趨勢(shì)，但是這也只是減慢了惡化的速度而已，因此，農(nóng)地所有制度的改革應(yīng)該更加明確在土地從農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)地上的產(chǎn)權(quán)，并對(duì)其加以控制。

2、就業(yè)問(wèn)題

2006年，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口為78250萬(wàn)人，到2010年、2015年、2020年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口將分別達(dá)到81142萬(wàn)人、83729萬(wàn)人、85860萬(wàn)人。也就是說(shuō)，在未來(lái)的十幾年，除了現(xiàn)有的失業(yè)人口之外，我國(guó)年均增加勞動(dòng)力將達(dá)到660萬(wàn)人，這會(huì)給社會(huì)帶來(lái)巨大的壓力。

在我國(guó)，非農(nóng)就業(yè)是農(nóng)民增加收入的最主要途徑。因此，失業(yè)率的提高將會(huì)降低農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)的機(jī)會(huì)，進(jìn)一步擴(kuò)大城鄉(xiāng)之間的差距。此外，我國(guó)中、西部地區(qū)有幾千萬(wàn)人口在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的東部就業(yè)。因此，失業(yè)率的提高也會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大我國(guó)地區(qū)之間的差異，不利于建立和諧社會(huì)的目標(biāo)。再者，失業(yè)率的提高會(huì)使得一部分非農(nóng)就業(yè)的農(nóng)民被迫回到農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)，這會(huì)擴(kuò)大農(nóng)村內(nèi)部的收入差距，從而阻礙我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和全國(guó)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期發(fā)展。但是一個(gè)國(guó)家要實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，必須要有良好的社會(huì)環(huán)境，社會(huì)各階層之間關(guān)系比較協(xié)調(diào)，基本不出現(xiàn)社會(huì)摩擦和政治不穩(wěn)定。失業(yè)率的提高會(huì)導(dǎo)致一部分人失去在城市就業(yè)的機(jī)會(huì)，導(dǎo)致在城市出現(xiàn)大量貧困人口。在物質(zhì)上、人文上，這一部分人被排斥在主流社會(huì)之外，他們會(huì)對(duì)社會(huì)產(chǎn)生不滿和仇視，成為社會(huì)消極的因素，可能會(huì)鋌而走險(xiǎn)從事違法行為，甚至成為社會(huì)動(dòng)蕩的隱患。

目前已經(jīng)有1億多農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，而中國(guó)的農(nóng)業(yè)人口實(shí)際超過(guò)6億，這么多的農(nóng)業(yè)人口的就業(yè)問(wèn)題，如何解決。以目前的發(fā)展形勢(shì)來(lái)看，全部轉(zhuǎn)到城市并在城市獲得就業(yè)極不現(xiàn)實(shí)。另外，城市人口增加，也會(huì)導(dǎo)致失業(yè)率的增加。而在6億農(nóng)村勞動(dòng)力資源中，文盲3593萬(wàn)人，占6.8%；小學(xué)文化程度17341萬(wàn)人，占32.7%；初中文化程度26303萬(wàn)人，占49.5%；高中文化程度5215萬(wàn)人，占9.8%；大專(zhuān)及以上文化程度648萬(wàn)人，占1.2%。因?yàn)槲覈?guó)農(nóng)民的受教育水平比較低，所以他們到城市里一般只能從事體力勞動(dòng)，這也在一定程度上降低了農(nóng)民工留在城市的可能性。而且還會(huì)給城市帶來(lái)一些問(wèn)題，其中最突出的就是“貧民窟”問(wèn)題。

世界各國(guó)的城市發(fā)展歷程表明，貧民窟是城市化進(jìn)程中很難回避的問(wèn)題，只要具備一定的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和聚集效應(yīng)，大城市總是會(huì)吸引越來(lái)越多的農(nóng)村和周邊中小城市的移民，從而引發(fā)并加重貧民窟問(wèn)題。可見(jiàn)，無(wú)論如何，貧民區(qū)都具有經(jīng)濟(jì)貧窮和居住條件惡劣的特點(diǎn)。貧民窟問(wèn)題主要產(chǎn)生于城市的快速發(fā)展。城市化從某種意義上意味著對(duì)農(nóng)業(yè)耕地的侵蝕，造成大量無(wú)地農(nóng)民向城市流動(dòng)，然而城市化過(guò)程中農(nóng)民的就業(yè)機(jī)會(huì)卻嚴(yán)重不足。農(nóng)民單向流動(dòng)雖然推動(dòng)了城市工業(yè)的發(fā)展，但城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造出來(lái)的就業(yè)機(jī)會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了不斷擴(kuò)展的城市人口的就業(yè)需求，加上進(jìn)城農(nóng)民自身的素質(zhì)偏低和工作技能缺乏，出現(xiàn)進(jìn)城農(nóng)民失業(yè)、就業(yè)不足、就業(yè)質(zhì)量差等問(wèn)題，導(dǎo)致他們由農(nóng)村的無(wú)業(yè)農(nóng)民轉(zhuǎn)而成為城市的貧民。因此中國(guó)的城市化進(jìn)程還是不宜過(guò)快，而是應(yīng)該實(shí)行“離土不離鄉(xiāng)”的政策，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村的基礎(chǔ)建設(shè)，吸收農(nóng)民就業(yè)。

四、結(jié)束語(yǔ)

中國(guó)農(nóng)村和中國(guó)農(nóng)業(yè)如果不能吸引大量農(nóng)民在農(nóng)村就業(yè)，土地不能生產(chǎn)出足夠的糧食的話，這些都是極其嚴(yán)重的問(wèn)題?！柏毭窨摺钡膯?wèn)題還好解決，畢竟農(nóng)民進(jìn)城能促進(jìn)城市化的發(fā)展，能擴(kuò)大城市的規(guī)模，但是政府并不能夠創(chuàng)造出那么多的就業(yè)崗位。沒(méi)有那么多的就業(yè)崗位和就業(yè)機(jī)會(huì)，有那么多的人失業(yè)，這對(duì)社會(huì)是一個(gè)非常大的隱患。因此中國(guó)農(nóng)村土地所有制的改革不能太激進(jìn)；農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)換絕對(duì)不能操之過(guò)急，必須有一個(gè)過(guò)渡階段。保證農(nóng)業(yè)用地，保證農(nóng)村和農(nóng)業(yè)還能吸納大量的勞動(dòng)力，在鄉(xiāng)村發(fā)展城鎮(zhèn)化建設(shè)，大力發(fā)展小城鎮(zhèn)和農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將會(huì)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)的下一個(gè)增長(zhǎng)點(diǎn)，同時(shí)保護(hù)農(nóng)用地?cái)?shù)量，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)就業(yè)人口，保證糧食生產(chǎn)，確保城市化和我國(guó)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展，對(duì)我國(guó)建設(shè)“和諧社會(huì)”有重大意義。

作為經(jīng)濟(jì)人，人們會(huì)對(duì)激勵(lì)做出反應(yīng)，而制度作為最權(quán)威的一種激勵(lì)模式，會(huì)對(duì)人類(lèi)的行為產(chǎn)生巨大的作用。設(shè)計(jì)良好并運(yùn)行良好的農(nóng)地制度，能在極大程度上提升農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的產(chǎn)出，保證國(guó)家的糧食安全；同時(shí)作為對(duì)農(nóng)村的補(bǔ)貼，政府必將加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品的供給，提高農(nóng)村的福利和人口的素質(zhì)，為農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。但是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的改革并不是一蹴而就的事情，而是有一個(gè)長(zhǎng)期的路徑演變過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，各種內(nèi)部外部條件成熟之后，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的改革才能真正獲得成功。因此，如果在農(nóng)地制度創(chuàng)新方案選擇時(shí)只顧效率而忽視公平的作用，損害了大多數(shù)人的利益（即使這種損害是短期的），就會(huì)使農(nóng)地制度變革的成本過(guò)大，從而極大地侵蝕制度變革帶來(lái)的績(jī)效，甚至?xí)⒆兏餁в谝坏?/p>

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