□ 本刊記者 丁筱凈

讓救助跳躍“生死線”
——專訪中國人民大學(xué)社會(huì)救助研究專家洪大用教授

□ 本刊記者 丁筱凈

中國人民大學(xué)社會(huì)學(xué)系教授洪大用從90年代就開始對(duì)社會(huì)救助體系進(jìn)行研究。圖/丁筱凈

“2 010年，中國共有8000多萬人享受到低保、五保救助。其中，城市低保人數(shù)為2200多萬，農(nóng)村5200多萬，五保戶500多萬。這8000萬人相當(dāng)于我們國家最貧困的人?！敝袊嗣翊髮W(xué)社會(huì)救助研究專家洪大用教授說。

從1992年開始，洪大用開始了對(duì)中國貧困問題的研究，隨著90年代初中國社會(huì)救助制度的逐步建立，他將研究重心轉(zhuǎn)移到中國社會(huì)救助體系上來。2004年，他出版了《轉(zhuǎn)型時(shí)期中國社會(huì)救助》，這本書也成為中國社會(huì)救助領(lǐng)域權(quán)威的研究成果。

洪大用教授認(rèn)為，在現(xiàn)有條件下，社會(huì)救助保障的往往是民眾的最基本生存要求，也就是“保肚皮”，但人的基本尊嚴(yán)和發(fā)展的能力得不到保障。現(xiàn)在的救助標(biāo)準(zhǔn)并不能讓他們擺脫貧困的狀態(tài)，也很難使他們實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展。“我們救助的目的不是讓這群人一直在生死線上掙扎，而是讓他跳躍生死線，擺脫貧困，這需要他有一定積累。”

《民生周刊》：現(xiàn)有的社會(huì)救助制度是如何建立起來的？

洪大用：傳統(tǒng)的社會(huì)救濟(jì)制度向現(xiàn)在的社會(huì)救助制度轉(zhuǎn)變，大約是在90年代初期。1993年上海的最低生活保障試點(diǎn)是一個(gè)標(biāo)志性事件。從那以后，為了配合城市的國有體制改革和市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)，在城市相應(yīng)地發(fā)展出了最低生活保障制度。

經(jīng)過1997年國務(wù)院《關(guān)于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》發(fā)布；再到2007年，出臺(tái)《國務(wù)院關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，應(yīng)該說，目前現(xiàn)代意義上社會(huì)保障制度的重要組成部分——社會(huì)救助制度，在中國已經(jīng)初步建立起來了。這套制度包括城市農(nóng)村的最低生活保障、五保戶救助，并以這兩項(xiàng)救助為基礎(chǔ)發(fā)展了一些配套的專項(xiàng)救助，包括醫(yī)療救助、教育救助、住房救助等；同時(shí)發(fā)展出一些應(yīng)急的救助措施來應(yīng)對(duì)突發(fā)性的疾病、家庭災(zāi)難、自然災(zāi)害以及救助流浪乞討人員等等。

《民生周刊》：您如何看待現(xiàn)在中國的社會(huì)救助制度？

洪大用：雖然社會(huì)上對(duì)這項(xiàng)制度出現(xiàn)了這樣那樣的非議，比如低保戶長期不能就業(yè)等，但是總體上看，我個(gè)人認(rèn)為這項(xiàng)制度應(yīng)該是中國社會(huì)保障制度中最有效的一項(xiàng)制度體系。我們不否認(rèn)社會(huì)保險(xiǎn)制度、社會(huì)福利體系、商業(yè)保險(xiǎn)制度也在不斷完善，但從成本最低、效果最明顯、最直接讓老百姓受益這三方面來說，社會(huì)救助制度是中國社會(huì)保障體系建設(shè)方面，最為成功的一項(xiàng)制度。

《民生周刊》： 您對(duì)貧困問題的研究是從1992年開始的，您認(rèn)為當(dāng)下社會(huì)救助制度還存在哪些有待改善的問題？

洪大用：現(xiàn)在主要還存在幾方面的問題：

第一，救助標(biāo)準(zhǔn)偏低。社會(huì)學(xué)上將收入在平均收入一半以下人的口稱為貧困人口，在30%以下的為絕對(duì)貧困人口。2010年，全國城市平均低保金為平均收入的17%左右，全國農(nóng)村平均低保金為平均收入的27%左右（如表1）。兩方面平均低保金都沒有超過絕對(duì)貧困收入標(biāo)準(zhǔn)，所以無論是農(nóng)村還是城市，最低生活保障還有提高的空間。

第二，選擇標(biāo)準(zhǔn)存在問題?？陀^上，雖然我們發(fā)展出一些有特色的制度，包括三訪、公布、社區(qū)監(jiān)督、民主評(píng)議等，也發(fā)揮了一些作用，但因?yàn)樯鐣?huì)在快速轉(zhuǎn)型，人口流動(dòng)很快，其實(shí)社區(qū)對(duì)于居民的家庭情況了解并不像以前那樣深入，加上工作力量很有限，所以很難做到非常細(xì)致地審核。主觀上，冒領(lǐng)、工作人員“優(yōu)親厚友”的情況也存在，在農(nóng)村這種情況更嚴(yán)重一些。

第三，社會(huì)救助的立法問題?！渡鐣?huì)救助法》從2005年到現(xiàn)在，一直難產(chǎn)。可能立法者也有不同的考慮，比如財(cái)政的緊張、社會(huì)導(dǎo)向問題等等。但是不管怎么樣，社會(huì)救助是現(xiàn)代社會(huì)保障制度的重要組成部分，應(yīng)該得到法律的保障。直至目前，農(nóng)村的最低生活保障都還沒有得到法律的保障，還只是國務(wù)院的一個(gè)通知，到現(xiàn)在也沒有出臺(tái)條例。沒有法律保障，制度難以系統(tǒng)、嚴(yán)格地執(zhí)行。

第四，在資金投入上，現(xiàn)狀和制度相悖。社會(huì)救助到底是中央政府的責(zé)任還是地方政府的責(zé)任？在《城市居民最低生活保障條例》上明確社會(huì)救助是地方政府負(fù)責(zé)制，但實(shí)際上現(xiàn)在城市和農(nóng)村的低保資金投入中，中央政府投入將近達(dá)到70%，地方政府的投入還很有限。這與現(xiàn)行的制度是相悖的。

另外，救助實(shí)施中還存在一些細(xì)節(jié)問題。比如救助和就業(yè)指導(dǎo)沒有掛鉤、分類實(shí)施主力量薄弱等。

《民生周刊》：現(xiàn)在社會(huì)救助體系已經(jīng)基本建立，但是體系的完善上還存在哪些問題？

洪大用：我個(gè)人最近關(guān)注的，是體系完善“六對(duì)關(guān)系”的問題：

一是救助主體：政府和社會(huì)的互動(dòng)合作。社會(huì)救助包括貨幣、實(shí)物救助和服務(wù)救助。政府在資金上有一定實(shí)力，但在提供社會(huì)服務(wù)上較薄弱；而社會(huì)力量在提供服務(wù)方面更加專業(yè)，卻在資金上有很大缺口。所以，在救助主體上應(yīng)該處理好政府和社會(huì)的關(guān)系，讓這兩個(gè)主體發(fā)揮出各自優(yōu)勢，揚(yáng)長避短，合作救助。

二是救助對(duì)象：選擇型救助還是普惠型救助。目前，我們把目光集中在基本生活最困難的一部分人身上，這當(dāng)然有它的合理性，比如現(xiàn)階段財(cái)政資源緊張、識(shí)別貧困難度大，只能按照收入標(biāo)準(zhǔn)來識(shí)別等等。但也由于目光過分集中，政府為這群人提供了包括最低生活保障、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助等各項(xiàng)救助，反而造成了救助的疊加。

應(yīng)該意識(shí)到低收入的人未必是出現(xiàn)全面生活困難的人，收入還可以的人也未必生活上沒有困難。嚴(yán)格意義上講，只要社會(huì)成員出現(xiàn)需要救助的情況（花費(fèi)大的病人、天災(zāi)等），他們就應(yīng)該有機(jī)會(huì)獲得救助。所以在政策制定的初衷上，應(yīng)該選擇普惠型的理念，而不是將目光集中在收入最低的那部分人身上。

三是救助標(biāo)準(zhǔn)：要遵循生存標(biāo)準(zhǔn)還是發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)。在現(xiàn)有的條件下，社會(huì)救助保障的往往是民眾的最基本生存要求，但人的基本尊嚴(yán)和發(fā)展的能力得不到保障，現(xiàn)在的救助標(biāo)準(zhǔn)并不能讓他們擺脫貧困的狀態(tài)，也很難使他們實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展。我們救助的目的不是讓這群人一直在生死線上掙扎，而是讓他跳躍生死線，擺脫貧困。

我認(rèn)為，在救助標(biāo)準(zhǔn)的制定上，既要有科學(xué)的測算，也應(yīng)有價(jià)值的追求——我們救助的目的是為了讓受救助者發(fā)展，也就是盡量做到“助人自助”。

四是救助內(nèi)容：貨幣救助還是實(shí)物、服務(wù)救助?，F(xiàn)在我國的救助內(nèi)容還是以貨幣為主，實(shí)物、服務(wù)的救助是很不充分的。實(shí)際上貨幣救助也會(huì)存在效果不理想的情況，比如給一個(gè)習(xí)慣揮霍的低保對(duì)象發(fā)錢，這些錢對(duì)保障生活往往起不到理想作用。

實(shí)物救助上，現(xiàn)在西方社會(huì)普遍流行發(fā)食物券，以保障低保對(duì)象的食物需求，這樣一來無論是物價(jià)波動(dòng)還是別的原因，都能保證“吃穿得上”。除了實(shí)物救助之外，還應(yīng)該提供一定的社會(huì)服務(wù)，比如提供個(gè)性化的就業(yè)指導(dǎo)等，根據(jù)對(duì)象的實(shí)際需求來提供社會(huì)服務(wù)?？傊戎鷥?nèi)容應(yīng)該多樣化，以滿足不同人群的實(shí)際需求。

五是救助效果：社會(huì)排斥還是社會(huì)融入。救助的結(jié)果到底是令救助對(duì)象不斷地邊緣化、受排斥，還是融入社會(huì)、漸漸進(jìn)入社會(huì)主流？現(xiàn)在受救助對(duì)象往往對(duì)主流社會(huì)有很強(qiáng)的疏離感，被人貼上“吃低保的”標(biāo)簽，本身就有自卑情緒，加上低保標(biāo)準(zhǔn)不足以讓這群人擺脫貧苦，就形成了一種惡性循環(huán)——低保對(duì)象長期在生死線上掙扎。這不是我們施行社會(huì)救助的目的，真正的目的應(yīng)該是讓其擺脫貧困，融入社會(huì)。因此應(yīng)該樹立正確的救助導(dǎo)向，也應(yīng)該用救助實(shí)際產(chǎn)生的積極結(jié)果來評(píng)估救助制度。

六是救助的依據(jù)問題：依靠政策還是法律。我個(gè)人傾向于依靠法律。立法了，無論是政府人事的更迭還是實(shí)際工作部門的變動(dòng)，都不會(huì)影響到公民享受社會(huì)救助的權(quán)利。同時(shí)，法律也會(huì)規(guī)范各種救助主體的施助行為。更具有穩(wěn)定性，也利于社會(huì)救助的長期發(fā)展。

□ 編輯 郭 鐵 □ 美編 王 迪