陳選芳

我國(guó)的金融體系與美英相比來說，是以銀行為基礎(chǔ)的金融體系。我國(guó)的銀行除中央銀行，中國(guó)人民銀行外，分為國(guó)有商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行、政策性銀行和城市商業(yè)銀行。其中我國(guó)的政策性銀行共有3家，分別為國(guó)家開發(fā)銀行、中國(guó)進(jìn)出口銀行和中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行。政策性銀行是在1994年考慮到商業(yè)銀行的贏利性，對(duì)一些投資時(shí)間長(zhǎng)回報(bào)低，或是一些公共基礎(chǔ)部門的資金投入，商業(yè)銀行無力或不愿對(duì)這些項(xiàng)目貸款，國(guó)家為了扶持公共基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展建立了三家政策性銀行。政策性銀行的建立為我國(guó)的政策性銀行主要是指政府創(chuàng)建、參股或提供擔(dān)保，不以營(yíng)利為目的，專門用來貫徹、實(shí)施政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)或政策，在特定的業(yè)務(wù)領(lǐng)域范圍內(nèi)，主要是從事直接或間接地從事政策性融資和貸款活動(dòng)，是為政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步、進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)管理服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)。我國(guó)具有政策性的銀行是中國(guó)進(jìn)出口銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行。目前來看，銀監(jiān)會(huì)統(tǒng)計(jì)口徑將國(guó)家開發(fā)銀行和政策性銀行并列統(tǒng)計(jì)，而將中國(guó)進(jìn)出口銀行和中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行合稱為政策性銀行。

政策性銀行的現(xiàn)狀

到目前為止，我國(guó)政策性銀行創(chuàng)建已近二十年，由于我國(guó)的對(duì)政策性銀行的立法還不完善，因此人們對(duì)于政策性銀行改革的法律性質(zhì)問題卻并不明確。我國(guó)加入世貿(mào)組織之后承諾5年之后外資銀行可以直接進(jìn)入我國(guó)的金融體系。為研究和解決這個(gè)問題，我國(guó)對(duì)中國(guó)銀行和中國(guó)建設(shè)進(jìn)行了注資，優(yōu)化了這兩大銀行的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，管理結(jié)構(gòu)，這為政策性銀行的改革提供了的理論與實(shí)踐指導(dǎo)。對(duì)政策性銀行的改革，我國(guó)主要是以促進(jìn)我國(guó)法人制度的改革和創(chuàng)新。2007年12月31日，中央?yún)R金公司和國(guó)家開發(fā)銀行在北京簽署協(xié)議，向國(guó)家開發(fā)銀行注資200億美元，打破了國(guó)有獨(dú)資政策性銀行局面。2008年2月，國(guó)務(wù)院又進(jìn)一步批準(zhǔn)了國(guó)家開發(fā)銀行改革實(shí)施總體方案。2008年，國(guó)家開發(fā)銀行股份有限公司于12月16日在京掛牌成立，成為第一家由政策性銀行轉(zhuǎn)型而來的商業(yè)銀行，標(biāo)志著我國(guó)政策性銀行改革取得重大進(jìn)展。

在改革的過程中，我國(guó)政策性銀行主要面臨的是法律缺乏問題。目前，我國(guó)政策性銀行改革主要是參考《中國(guó)人民銀行發(fā)》和《商業(yè)銀行法》，沒有專門的關(guān)于政策性銀行的法律。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)政策性銀行業(yè)務(wù)涉及領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，與此同時(shí)出現(xiàn)的相關(guān)法律問題日新月異。由于沒有相關(guān)法律約束，我國(guó)政策性銀行的發(fā)展受到影響。商業(yè)銀行的改革主要是通過引進(jìn)戰(zhàn)略投資者使銀行形成利益共同體，但政策性銀行由于其自身的獨(dú)特性，很難通過這個(gè)有效途徑來實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。雖然，我國(guó)在2003年就成立了銀監(jiān)會(huì)，像證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)一樣對(duì)各自行業(yè)的監(jiān)管，主要是用來對(duì)銀行實(shí)行監(jiān)管。銀監(jiān)會(huì)對(duì)政策性銀行的監(jiān)管也是參考對(duì)商業(yè)銀行的監(jiān)管，相比于商業(yè)銀行來說對(duì)政策性銀行的監(jiān)管力度較小。

我國(guó)的銀行對(duì)工作人員起初采取的是行政級(jí)別制。隨著銀行的改革，我國(guó)商業(yè)銀行逐漸廢除了行政級(jí)別制，取而代之的是人才機(jī)制。由于政策性銀行的特殊性，我國(guó)政策性銀行單位人員資格的事業(yè)單位資格較大，造成人才激勵(lì)機(jī)制的缺乏，使得政策性銀行改革面臨很大壓力。政策性銀行在人才引進(jìn)機(jī)制上也不夠靈活，尤其是在引進(jìn)高級(jí)人才方面。由于缺乏激勵(lì)機(jī)制，人才被商業(yè)銀行和外資銀行挖走，造成人才的大量流失。

政策性銀行向開發(fā)性金融的轉(zhuǎn)變趨勢(shì)

迄今，政策性金融在我國(guó)已有3000多年的歷史了，早在西周時(shí)期，《周禮》中記載的“泉府”就指的是金融的政策性功能。建國(guó)后，我國(guó)金融政策性業(yè)務(wù)由于受到歷次政治運(yùn)動(dòng)的影響，一直波瀾起伏。1978年改革開放后，政策性金融主要是由中央銀行和四大國(guó)有獨(dú)資銀行來?yè)?dān)當(dāng)。1994年，我國(guó)金融性體系改革，成立了中國(guó)開發(fā)銀行、中國(guó)進(jìn)出口銀行和中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行三大政策性銀行，從此政策性金融從人民銀行和四大國(guó)有銀行中分離出來，同時(shí)也標(biāo)志著我國(guó)政策性金融開始逐步完善。

1998年，我國(guó)進(jìn)一步對(duì)政策性金融進(jìn)行改革，起初國(guó)家開發(fā)銀行是以國(guó)家信用為基礎(chǔ)，使得國(guó)家信用和機(jī)構(gòu)信用有機(jī)結(jié)合，對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行滲透，主要是以市場(chǎng)業(yè)績(jī)?yōu)橹?，達(dá)到市場(chǎng)建設(shè)、制度建設(shè)的目的，逐步將政策性金融想開發(fā)性金融發(fā)展。開發(fā)性金融是從政策性金融過渡而來的，是政策性銀行發(fā)展的高級(jí)發(fā)展階段，政策性銀行的特殊性主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，分別是資金來源和資金運(yùn)用。對(duì)資金來源來說，開發(fā)性金融不僅具有普通商業(yè)銀行所擁有的市場(chǎng)融資手段，比如民間融資，最主要的是還得靠政府的某些特別的資金支持，主要有補(bǔ)充資本、給予特殊的債務(wù)融資券，發(fā)放信用債券等。

雖然開發(fā)性銀行自身有很大的優(yōu)勢(shì)，但仍離不開政府的大力支持，只不過支持的方式主要是獲得國(guó)家的信用支持，而不是資金補(bǔ)貼。同時(shí)開發(fā)性金融不是被動(dòng)地提出政策來適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)它的要求，而是積極、主動(dòng)地通過金融手段來實(shí)現(xiàn)有效供給。從我國(guó)政策性金融發(fā)展的歷史來看，目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)正處在轉(zhuǎn)軌時(shí)期，開發(fā)性金融以及與其相關(guān)的其他合適的方法和路徑，才能實(shí)現(xiàn)建設(shè)市場(chǎng)和塑造信用的具有中國(guó)特色國(guó)民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)規(guī)模和高級(jí)的發(fā)展道路。從某種意義上來說，開發(fā)性金融的先導(dǎo)因素和推動(dòng)力主要是社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和結(jié)構(gòu)升級(jí)，為我國(guó)構(gòu)建和諧社會(huì)發(fā)揮了積極作用。

開發(fā)性金融與公共財(cái)政的關(guān)系

一、開發(fā)性金融與公共財(cái)政的聯(lián)系與差異。財(cái)政和金融分別處于社會(huì)化大生產(chǎn)中的不同環(huán)節(jié)，各自具體的分工不同，卻都對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有巨大的推動(dòng)力。政策性金融通過制度創(chuàng)新逐漸演變?yōu)殚_發(fā)性金融，那次它與公共財(cái)政一樣在某種意義上依然保持政策性金融與國(guó)家之間的傳統(tǒng)關(guān)系。隨著近年來我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，處理好開發(fā)性金融與公共財(cái)政之間的關(guān)系顯得尤為重要，使得社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源在更廣闊的范圍和更恰當(dāng)?shù)姆绞綄?shí)現(xiàn)優(yōu)化配置。二者的關(guān)系體現(xiàn)在以下方面：

一是政策導(dǎo)向性。二者都是服務(wù)和滿足國(guó)家層面的發(fā)展戰(zhàn)略和政策實(shí)施，但具體的運(yùn)行機(jī)制不同。對(duì)公共財(cái)政來說，收支的平衡與否主要是靠財(cái)政撥款來實(shí)現(xiàn)，是其除國(guó)債部分之外的基本特征和整體而言的重要特征，主要體現(xiàn)了國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略與產(chǎn)業(yè)政策的職能，其收支的無償性體現(xiàn)在公共財(cái)政活動(dòng)中。實(shí)質(zhì)上，開發(fā)性金融為政府和市場(chǎng)提供中介服務(wù)，通過這條途徑政府可以有效地作用于市場(chǎng)。

二是資金方面?？偹苤_發(fā)性金融的發(fā)展離不開政府財(cái)政的支持，開發(fā)性金融與政策性金融相比在獲得政府財(cái)政支持方面有很大差異，開發(fā)性金融主要是通過政府財(cái)政的信用支持來增強(qiáng)其金融運(yùn)作的信用能力。運(yùn)作所需資金一般是通過財(cái)政出資、貨款融資和信用融資等多渠道來籌集。但開發(fā)性金融在市場(chǎng)上難以籌到所有必需資金，這時(shí)就要依靠政府為其籌集，承擔(dān)自己供給者的責(zé)任。

三是資源配置領(lǐng)域。作為政府配置社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的重要方式，公共財(cái)政與開發(fā)性金融在準(zhǔn)公共品方面?zhèn)戎胤较虿煌Ｘ?cái)政則主要是提供純公共產(chǎn)品，而開發(fā)性金融提供為公共大眾服務(wù)的私人產(chǎn)品的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，運(yùn)用商業(yè)化模式管理。二者之間既有一定的聯(lián)系又有區(qū)別。

二、開發(fā)性金融與公共財(cái)政的國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)對(duì)比。國(guó)際上，由于市場(chǎng)缺損和制度落后，開發(fā)性金融是作為解決這些問題的一種金融形式而產(chǎn)生的，開發(fā)性金融最早是法國(guó)產(chǎn)生的，法國(guó)1816成立了國(guó)家儲(chǔ)蓄基金，其具有開發(fā)性金融特色的金融機(jī)構(gòu)。開發(fā)性金融真正的建立和成熟是在第二次時(shí)間大戰(zhàn)期之后。從國(guó)外開發(fā)性金融發(fā)展歷程中可以看出，開發(fā)性金融的優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：消除壟斷性市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、彌補(bǔ)具有外在經(jīng)濟(jì)的企業(yè)資金需求、為信息獲取不完善的中小企業(yè)提供資金和培育長(zhǎng)期資金市場(chǎng)等，在不同時(shí)期針對(duì)不同問題發(fā)揮了積極的作用。

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)各種職能的有效發(fā)揮利用離不開與公共財(cái)政的和諧互動(dòng)。德國(guó)、日本和韓國(guó)的開發(fā)性金融領(lǐng)域的成長(zhǎng)經(jīng)歷表明，開發(fā)性金融與公共財(cái)政之間存在著密不可分得關(guān)系，差異不容忽視，這就要求通過市場(chǎng)化的方式來解決這個(gè)問題。只有在公共財(cái)政基礎(chǔ)之上，開發(fā)性金融的運(yùn)行機(jī)制才能高效運(yùn)作，拋開公共政策的純公共性而獨(dú)立地運(yùn)行。尤其是在一些需要加快發(fā)展力度但依靠市場(chǎng)的力量不能滿足其資金需求，這時(shí)開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)可以發(fā)揮重要的支持和引導(dǎo)社會(huì)資金作用。

與國(guó)外開發(fā)性金融相比，我國(guó)國(guó)家開發(fā)銀行的創(chuàng)建和改革是我國(guó)對(duì)開展開發(fā)性金融的嘗試。國(guó)家開發(fā)銀行正在從政策性銀行向開發(fā)性金融的不斷轉(zhuǎn)型與改革。國(guó)家開發(fā)銀行的宗旨是以市場(chǎng)建設(shè)為出發(fā)點(diǎn)，積極開展與政府合作，配合和支持財(cái)政資金，培育合作各方的信用，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展發(fā)揮了重要作用。國(guó)家開發(fā)銀行從政策性銀行向開發(fā)性金融轉(zhuǎn)變的過程中，它與公共財(cái)政的關(guān)系也發(fā)生了很大變化。這體現(xiàn)在資金籌措和貸款角度方面。開發(fā)性金融在資金籌措方面變現(xiàn)為，建立了穩(wěn)定的長(zhǎng)期融資渠道。在市場(chǎng)融資不能獲得足夠的資金時(shí)，開發(fā)性金融可以從國(guó)家信用為基礎(chǔ)，通過發(fā)行金融債券來滿足其資金需求。

（作者單位：廣西師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）