邱家勝
(中共樂山市委黨校 四川 樂山 614000)
信訪,包括廣義和狹義的概念。廣義的“信訪”,《新華字典》里的解釋:“是用寫信的方法向黨政領導機關、人大機關、司法機關反映或申訴冤屈。也指親自到領導機關了解和反映情況或申訴冤屈?!备鶕?jù)2005年5月1日起實施的《信訪條例》,狹義的“信訪”,是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式,向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況,提出建議、意見或者投訴請求,依法由有關行政機關處理的活動。
當前,我國信訪制度的功效發(fā)揮并不理想,筆者認為是因為信訪制度本身以及我國整個救濟、監(jiān)督和解決爭議機制(信訪制度只是這個機制的一個環(huán)節(jié))都存在問題。就信訪制度本身來說,其主要問題在于:
1.信訪機構分散,不符合效率原則。我國從中央到地方,各級黨委、人大、政府、法院和檢察院以及相關職能部門都設有信訪機構。雖然不同信訪機構受理人民來信來訪的工作側重點不同,但其性質和職能基本上是相同的。各系統(tǒng)還從工作實際出發(fā),出臺了一系列的政策法規(guī)。應該說,信訪組織體系的多元化充分發(fā)揮了暢通公民訴求渠道的正面作用。但與此同時,這也帶來了一些問題,如:部門林立、機構臃腫、職責交叉、互相推諉,并且每個信訪機構的人員數(shù)量相對較少,他們在面對社會轉型時期激增的信訪數(shù)量時往往感到力不從心。另外,由于機構分散,有限的資源得不到整合,造成信訪資源的浪費。因此,需要制定統(tǒng)一的信訪法加以規(guī)范。
2.信訪功能錯位。信訪制度作為一種正式制度,具有兩個主要的的職能:一是政治參與,也就是公民通過給國家有關機關寫信或走訪反映民情社意,對國家機關和工作人員的工作提出批評或建議,即所謂的“民意上達”功能。按我國的根本政治制度,這一功能不應該賦予給政府部門,而應該是充分發(fā)揮人大及人大代表的作用。二是權利救濟,即信訪作為一種正常司法救濟程序的補充程序,通過行政方式來解決糾紛和實現(xiàn)公民權利的救濟。但在實踐中,不僅存在著各種訴求交錯的“信訪問題綜合癥”,而且公民往往把信訪看成是一種優(yōu)于其他行政救濟甚至國家司法救濟的特殊權利。
3.信訪機構的權能有限,不能有效地解決各類社會矛盾。信訪部門集監(jiān)督與權利救濟的職責于一身。但事實上,信訪部門并沒有掌握著任何一項獨立的權力。從法律地位來看,信訪工作機構的主要職能和職權是行政系統(tǒng)內部的行政行為,它并不具有行政的職能和權力,其處理信訪事項的權能有限,不可以也不可能去解決本應由負有一定職責的國家機關處理的社會公共事務。在這種“責重權輕”的狀態(tài)下,看起來幾乎所有的問題都可以在信訪部門那里被接受下來,但最后幾乎所有的問題卻都不可能被它所解決,信訪的權威與價值也不得不在這種權責倒錯的狀態(tài)下被逐漸地消磨掉。
4.信訪制度缺乏制度規(guī)范。(1)信訪處理程序缺乏規(guī)范,致使現(xiàn)行信訪制度在程序上存在重大的缺失,立案和答復均具有隨意性,這直接導致了各部門相互推諉的情況發(fā)生。各級信訪機構對信訪案件層層轉辦,導致信訪問題下轉到被上訪的部門,最后使問題又回到原位。由于缺乏制度保障,信訪渠道在一定程度上存在不暢的情況,導致信訪舉報積壓。(2)責任追究機制不力。目前,我國還沒有出臺相關的具有高度權威性的責任追究機制。雖然有些地方建立了“各級信訪工作領導責任制和責任追究制”,按照這一制度的要求,對發(fā)生較大規(guī)模的連續(xù)到省委、省政府或北京上訪,對社會穩(wěn)定和正常工作秩序造成嚴重影響的,要追究當?shù)仡I導責任,但這只能從表面上減少大規(guī)模的“上京”,卻不是長遠之計。最后是信訪人往上,責任往下,基層“壓力鍋”現(xiàn)象較為嚴重。(3)受理范圍不明確。長久以來,信訪的受理范圍都沒有明確地界定。既然信訪是作為一類特殊的行政救濟途徑而存在,就應該像行政復議和行政訴訟制度那樣,對受理范圍做出具體的規(guī)定,這樣處理信訪工作才能做到有的放矢。(4)缺乏對信訪主體的具體權利和義務的規(guī)定。
當前客觀存在的嚴峻信訪形勢成因是極其復雜的,反映出的問題也比較多,主要有以下一些方面:
隨著我國市場經濟體制的逐步建立,短短數(shù)十年里,中國社會經歷了巨大的社會變革,現(xiàn)在正是社會矛盾的凸顯期,“信訪熱”是全國各地普遍存在的現(xiàn)象。社會的巨大變革以及政策、法律的巨大變化使得一些曾經合情合理的事情放到現(xiàn)在顯得不合理,一些當年不合理的事情放到現(xiàn)在合理了的情況產生,許多信訪問題產生的根源也在于此,如:當年的辭退民師、農業(yè)服務體系中被辭退的臨時人員、六十年代精簡下放人員等現(xiàn)在要求解決養(yǎng)老待遇的信訪問題。當年,這些問題是嚴格按照政策規(guī)定處理的,現(xiàn)在信訪似乎是在翻歷史老帳,顯得不合理。此類人員頻繁上訪,成為目前信訪工作中的最大難點。
一方面,中國傳統(tǒng)上是一個人治的國家,中國歷來司法與行政不分。從秦漢以來,法律只是行政教化的表現(xiàn)。特別是對那些地處偏遠、文化層次不高的普通老百姓而言,行政的權威永遠高于法律。另一方面,從社會心理層面看,法律就是懲罰和約束自由的工具,這與西方成熟的市民社會觀念中法律是限制國家權力和保障個人權利的法律觀存在著根本的差異。上訪鳴冤,仰仗青天大老爺為民做主,靠更大的官去壓制下一級官所做出的決定是這種心理的必然產物。
直接選舉、間接選舉、媒體形成輿論、信訪,是民主社會表達民意的四種重要方式。但是在中國現(xiàn)實國情下,前三種方式,或是條件不成熟、正處于建設中,或是尚未取得大范圍的民眾信任,于是在中國現(xiàn)實國情中不能很充分地發(fā)揮作用。因此,所有民意表達的壓力都交給了上訪部門。這實際上是將除上訪部門之外的其它所有行政部門所造成的民意問題,都交給了實際并不掌握能夠解決所有問題的權力的上訪部門。因此,“大流量、窄口徑”的民意表達渠道,自然造成了民意的表達不暢、淤塞的情況。
司法的權威源于人民對司法公正的信仰。這些年來,我們的司法機關為了樹立司法權威采取了一系列的改革措施,在司法任務日益加重、辦案形勢日益復雜的背景下較好地完成了法律賦予的使命。但不容否認的是,一方面,長期以來我國司法機關被作為黨政機關的職能部門之一,行政權和司法權處于不平衡狀態(tài),司法部門采取行政管理的方式來運作。這種行政主導型的管理模式并不利于訴訟這種正式的糾紛解決機制完全發(fā)揮獨立審判的功能。由于法院的審判不得不考慮諸多外界的因素,致使司法判決的權威難以樹立。當在司法內找不到這個權威時,人們只有到司法外尋找,人大、黨委、政府的有關領導都曾經或正在扮演著這種司法之外的權威,而這些司法外的權威的確立卻進一步侵蝕了司法的權威。
一是多數(shù)上訪人文化程度較低。由于當事人文化水平的差異,訴訟意識和法律意識參差不齊,一些信訪老戶不按照法定程序進行申訴,而是一味地到黨政信訪部門上訪。二是個別信訪人動機不良,惡意信訪。個別信訪者思想道德素質低,為了謀取個人的不當利益,針對同一案件或同一問題多次反復地進行信訪。
1.有權利的保障,才有社會的穩(wěn)定。不要將民眾的利益表達與社會穩(wěn)定對立起來,不要將公民正當?shù)睦嬖V求與表達視為不穩(wěn)定因素。當前,已經形成了以失地農民、進城民工、城市下崗職工、拆遷戶等為代表的弱勢群體。在利益遭受侵害時,這些群體的資源相當稀缺,無法有效地整合利益,無力通過利益表達來維護自身的權益。因此,他們在與強勢群體發(fā)生利益矛盾和沖突時,往往處于一盤散沙、失語失聲的境地,有時不得不尋求用體制外的方式來抗爭。大量研究表明,在諸多矛盾沖突事件的背后,是利益表達機制的缺失。若不能從根本上解決利益失衡與社會公正的機制問題,一味地以穩(wěn)定為名阻止其合法利益的表達,則只會積聚矛盾,使社會更不穩(wěn)定。溫家寶總理在2010年全國人大會議上提出:“我們所做的一切都是要讓人民生活得更加幸福、更加有尊嚴,讓社會更加公正、更加和諧”。就此而言,新的穩(wěn)定邏輯應該是:維護《憲法》所賦予的公民權利,有權利的保障才有相對的利益均衡,有利益的均衡才有社會的穩(wěn)定,這才是解決社會穩(wěn)定問題的治本之道。因此,維權就是維穩(wěn),維權才能維穩(wěn)。
2.建立利益均衡機制。這種新思維的關鍵是建立利益均衡機制,主要包括:一是信息獲取機制。因為信息的不公開及暗箱操作是致使一些利益矛盾和沖突產生并激化的重要原因,所以要求各方面對相關信息主動發(fā)布或經申請發(fā)布,保證公眾的知情權:公眾有閱覽卷宗、參與聽證等權利。二是訴求表達機制。這需要增加公眾參與的環(huán)節(jié)。在涉及公眾利益的問題上,以聽證、表意、監(jiān)督、舉報等方式向公眾提供表達的渠道。同時,也要設置相關制度,使利益各方均可以通過大眾媒體等方式充分地表達各自的訴求。三是利益協(xié)商機制。在利益訴求明確表達的基礎上,矛盾各方按照合法的渠道和程序談判協(xié)商,自主解決其利益矛盾。社會群體在一定規(guī)則下通過協(xié)商談判公平有效地自行解決利益糾紛時,社會就初步實現(xiàn)了自我管理。這時,政府無需事事介入,既減輕了行政負擔,也降低了社會成本。四是調解與仲裁機制。它是一種矛盾終止機制。若矛盾雙方無法達成妥協(xié),第三方的調解或仲裁就是一個不可缺少的程序。能夠擔任最后仲裁者角色的,就是政府和司法機構。
3.容納沖突,用制度解決問題。社會矛盾處置工作中制度化建設的目標主要有兩個:一是增強體制容納矛盾和沖突的能力,二是提高用制度化方式解決矛盾和沖突的能力。好的制度不是消滅沖突,而是能夠容納沖突和用制度化的方式解決沖突。要增強政府對社會矛盾和社會沖突的容納能力,政府要轉變傳統(tǒng)的穩(wěn)定觀,用動態(tài)的穩(wěn)定觀來替代靜態(tài)的穩(wěn)定觀。當前,我國社會雖然利益高度分化,但相當一部分是正常的利益博弈。如果將這些利益博弈消滅在萌芽狀態(tài),正常的博弈過程就中斷了,能夠及早暴露社會問題的機制被消滅了。如果農民工被拖欠工資時有和資方的正常博弈,有表達利益要求的制度化途徑,如果農民工的抗議不是被消滅在萌芽狀態(tài),就不至于出現(xiàn)“跳樓討薪”、“持刀討薪”的沖突事件,不至于要總理出面為農民工討薪。有了規(guī)則和規(guī)范,社會沖突就猶如水渠中的水流,盡管有時看上去洶涌激蕩,但是知道它流向哪里,流到什么地方就能恢復平靜。如果缺少這樣的渠,水來了,不知道有多大,也不知道會往什么地方流,于是就只能嚴防死守、顧此失彼。
法治是引導和規(guī)范人們行為的重要依托,是合理公正解決社會矛盾的有效方法,是化解糾紛、維護穩(wěn)定、促進和諧的一劑良藥。法治的實現(xiàn)依賴于立法機關依法立法,行政機關依法行政及司法機須依法審判。具體來講包括以下內容:
1.有法可依。有法可依要求立法機關運用科學的方法制定現(xiàn)實可行的法律。據(jù)統(tǒng)計,很多信訪問題的產生是缺乏制度性的行為規(guī)范造成的。法治的精神不僅在于依“法”而治,而且同時要求為治之“法”為良法。制定法律本身并不是目的,更重要的在于執(zhí)行法律、實施法律。同時,人大和政府在立法過程中,應該主動疏通渠道,傾聽民意民聲,汲取民言民智,尤其關注弱勢群體的呼聲。這樣才能更好地約束權利行使的隨意性及破壞性,才能促使弱勢群體更自覺、更主動地擁法和守法,也才能更好地預防和化解社會矛盾,促進社會的和諧公正。當前,最迫切需要的就是制定統(tǒng)一的信訪法,規(guī)范信訪的行為和程序。
2.依法行政。依法行政要求行政機關依法行使權力。當前,行政行為的失范是信訪問題產生的重要原因。依法行政指國家和各級行政機關及其工作人員依據(jù)憲法和法律賦予的職責權限,在法律規(guī)定的職權范圍內,對國家的政治、經濟、文化、教育、科技等各項社會事務,依法進行有效管理的活動。其目的在于合理地配置行政權力,有效地規(guī)范行政權力的運作,從而保障公民的基本權利。
3.司法公正。司法公正是法律公正的全權代表和集中體現(xiàn),是維護社會正義的最后屏障。只有司法公正,才有裁決公正,才能解決和平息社會紛爭。對于社會群體而言,司法的公正是其實現(xiàn)利益訴求最根本的保護。司法機關應該以快捷的審判消除民憂,以公正的裁判保障民利,以有利的執(zhí)行實現(xiàn)民愿,切實解決訴訟難的問題,為人民群眾提供公正及時的司法保護,有效地解決和疏導我國信訪的熱點、難點問題。
4.強化監(jiān)督。加強對信訪工作失職、瀆職人員責任追究和違法信訪人員的責任追究。
1.加強人大信訪制度的合法性。在十屆全國人大常委會第十一次會議上,吳邦國委員長在關于加強信訪工作的指示中明確提出:“要把信訪工作當作人大加強監(jiān)督工作的重要內容,當作憲法規(guī)定的國家權力機關的重大責任,予以高度重視。”同時,我國《憲法》第一章第二條明確指出:“中華人民共和國的一切權力屬于人民?!比嗣裥惺箛覚嗔Φ臋C關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。因此,在人民行使信訪這一在《憲法》里得到確認的基本民主權利時,人大自然是最根本的落腳點?!巴x舉單位和人民保持密切的聯(lián)系,聽取和反映人民的意見和要求,努力為人民服務?!薄叭嗣翊泶髸菄覚嗔C關,其他的一切國家機關都是由其產生、受其監(jiān)督、對其負責。這對幾乎涉及到政治生活方方面面的信訪案件而言,人大這種權力最高性和監(jiān)督的全面性正適合了這種需要?!?/p>
2.改革和完善人大信訪制度的方向。要努力優(yōu)化人大代表結構,完善人大代表與廣大選民聯(lián)系制度。積極實踐法律所賦予的多種監(jiān)督方式,將群眾來信來訪作為行使監(jiān)督職能的重要信息來源,以個案監(jiān)督為切入點,綜合運用詢問、質詢、罷免等剛性手段,更充分地發(fā)揮法律監(jiān)督作用,推動“一府兩院”進一步增強法治意識和責任意識,從制度源頭上減少信訪事件的發(fā)生。
可以在黨政和人大信訪機構內設立公共法律援助機構,將信訪和法律援助有機地結合起來,聘請和動員有社會責任感、具備執(zhí)業(yè)資格的人擔任公益律師,為上訪者提供法律服務。公益律師接到群眾信訪材料后,應提供免費咨詢,并根據(jù)所反映問題的性質,為群眾代寫各類訴訟狀或行政復議申請書,指導其按照法律途徑解決問題。“依法上訪”的應有之義,不只是要求上訪者自覺地遵守法律法規(guī),政府也有義務為上訪者提供有效的法律援助和法律支持。要積極探索已有萌芽的社會組織參與信訪代理的制度,鼓勵社會組織有序地介入信訪代理領域,如:社會義務工作者對信訪群眾的義務心理疏導、法律援助、政策咨詢和社會關懷等,以期形成法治社會所需要的公民社會基礎。