唐 根,雷宇斌,張 逸

(1.湖南農(nóng)業(yè)大學(xué),湖南長(zhǎng)沙410128;2.湖南省第二測(cè)繪院,湖南長(zhǎng)沙410000)

1 引言

2008年10月,黨的十七屆三中全會(huì)提出對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的土地政策進(jìn)行改革,推出新的土地政策,加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù),建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng),按照依法自愿有償原則,允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。根據(jù)國(guó)家對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的發(fā)展要求,湖南省相繼出臺(tái)了系列相關(guān)政策和規(guī)范要求,引導(dǎo)一大批區(qū)位條件優(yōu)越、基礎(chǔ)條件較好的地區(qū),率先實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),及時(shí)盤(pán)活了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì),起到了較好的示范性作用,對(duì)全面推進(jìn)湖南省的農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作積累了豐富的經(jīng)驗(yàn),但隨之也暴露出了很多問(wèn)題,這需要在以后的工作中,不斷改進(jìn)和完善。

2 農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在的問(wèn)題

2.1 相關(guān)制度尚欠完善,各地流轉(zhuǎn)措施不一

目前,農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作已在全省呈逐步擴(kuò)大態(tài)勢(shì),各級(jí)政府都出臺(tái)了一系列推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的政策措施,各地方基層也以此為契機(jī),紛紛結(jié)合各自不同的地域產(chǎn)業(yè)特色,大膽創(chuàng)新,積極流轉(zhuǎn),紛紛爭(zhēng)先占領(lǐng)新農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的先導(dǎo)權(quán),但由于相關(guān)制度的暫不完善,致使各地土地流轉(zhuǎn)工作成效不一,有如百花齊放。

2.1.1 流轉(zhuǎn)土地價(jià)格無(wú)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范,租金形式各地不一

雖然目前所有流轉(zhuǎn)的土地都制定了流轉(zhuǎn)合同,但缺乏統(tǒng)一規(guī)范的土地承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和具體管理實(shí)施細(xì)則,在對(duì)租期、租金的標(biāo)準(zhǔn)上缺乏統(tǒng)一規(guī)定,各地在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作時(shí),采取的方法、措施不一。如長(zhǎng)沙市望城縣光明村,該村通過(guò)自發(fā)組建土地經(jīng)營(yíng)專業(yè)合作社,2009年已實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)和即將流轉(zhuǎn)面積近200hm2,但在其已流轉(zhuǎn)的6個(gè)項(xiàng)目中,流轉(zhuǎn)租金形式、租金標(biāo)準(zhǔn)卻各有不同,主要通過(guò)自由協(xié)商確實(shí)。在對(duì)當(dāng)?shù)厝罕娬{(diào)查走訪時(shí),個(gè)別群眾對(duì)這種暫時(shí)沒(méi)有專門(mén)法律、法規(guī)進(jìn)行約束的操作方式提出了自己的不同意見(jiàn)和想法。以下為湖南省望城縣、慈利縣兩縣2009年土地流轉(zhuǎn)部分統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)(表 1、表 2)。

表1 長(zhǎng)沙市望城縣光明村土地流轉(zhuǎn)情況

表2 張家界市慈利縣通津鋪鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)情況統(tǒng)計(jì)表

從上述案例分析,在湖南省目前正在進(jìn)行或即將進(jìn)行的土地流轉(zhuǎn)工作中,有些地方基本考慮了土地的升值和水稻價(jià)格上漲因素,土地租金逐年略有提高,但提高幅度標(biāo)準(zhǔn)依然各不相同,而也有些地方則沒(méi)有考慮這方面因素,諸如此類不規(guī)范的土地流轉(zhuǎn),自簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議的同時(shí),即已埋下了糾紛隱患,同時(shí)也增加了土地流轉(zhuǎn)的隨意性和不穩(wěn)定性。

2.1.2 沒(méi)有規(guī)范的中介機(jī)構(gòu)參與

在湖南省現(xiàn)在已經(jīng)開(kāi)始土地流轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中,真正設(shè)置了比較規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)目前還很少,絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要還是通過(guò)行政村代理完成,行政村一方面代表村委會(huì)與農(nóng)民簽訂協(xié)議,另一方面又代表農(nóng)戶與承包商簽訂協(xié)議,充當(dāng)中介的角色。甚至有一些承包人,自己直接與農(nóng)戶簽訂承包協(xié)議,或制定口頭約定。如此做法也會(huì)為今后留下了許多的糾紛隱患,這充分展示了土地流轉(zhuǎn)需要規(guī)范化的迫切性。

2.2 土地用途“農(nóng)轉(zhuǎn)非”現(xiàn)象初露苗頭

圖1為湖南省某鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)區(qū)域規(guī)劃設(shè)計(jì)圖,從圖上可以明確地推斷,該項(xiàng)目實(shí)施后,此地塊大部分面積已不再可能作為耕地來(lái)使用,土地用途將發(fā)生根本改變。

盡管我國(guó)《土地管理法》、《耕地保護(hù)法》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等法律、法規(guī)反復(fù)強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)耕地保護(hù)、加強(qiáng)基本農(nóng)田的保護(hù),甚至把保護(hù)耕地作為我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策,但在目前土地流轉(zhuǎn)工作中,少數(shù)地方把土地流轉(zhuǎn)作為增加村社集體收入的手段和突出地方政績(jī)的形象工程,借招商引資發(fā)展經(jīng)濟(jì)之名,隨意改變土地用途。近幾年來(lái),休閑觀光農(nóng)業(yè)在湖南省迅速發(fā)展,各地方政府積極利用一切旅游資源,結(jié)合土地流轉(zhuǎn)的新政策,紛紛爭(zhēng)先開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)資源,特別是在省、市兩級(jí)城市郊區(qū),其發(fā)展速度之快有目共睹,類似上圖的休閑農(nóng)莊已越來(lái)越多,若任其發(fā)展,其后果將非常嚴(yán)重。

圖1 湖南省某鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)區(qū)域規(guī)劃設(shè)計(jì)

2.3 剩余農(nóng)村勞動(dòng)力安置措施不明確

實(shí)行土地流轉(zhuǎn),農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移將是一個(gè)不可回避的大問(wèn)題。不解決農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移問(wèn)題,片面強(qiáng)調(diào)土地集中和擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模,會(huì)使相當(dāng)多的農(nóng)民因失去土地而陷入困境。雖然現(xiàn)在農(nóng)民外出務(wù)工經(jīng)商的很多,但他們的就業(yè)并不穩(wěn)定。在無(wú)法為農(nóng)民提供全面的社會(huì)保障前,必須保障農(nóng)民擁有穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),這是農(nóng)民家庭保障最基本的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),也是農(nóng)民最后的一道生活安全保障。此外,城市里農(nóng)民工低工資的現(xiàn)狀尚沒(méi)有得到很好的解決,若是土地流轉(zhuǎn)更大規(guī)模地發(fā)展,那又有大批農(nóng)民會(huì)離開(kāi)土地外出打工,在經(jīng)濟(jì)下滑的周期,他們很難得到較好的收入,甚至在外達(dá)到收支平衡都存在難度。這批農(nóng)民工大多沒(méi)有一技之長(zhǎng),在城鎮(zhèn)務(wù)工一旦失業(yè),其賴以生存的土地也不復(fù)存在,將失去生活的退路。2008年下半年以來(lái),受?chē)?guó)際金融危機(jī)影響,湖南省外出務(wù)工的農(nóng)民工大量返鄉(xiāng),截止到2009年2月底,返鄉(xiāng)人數(shù)達(dá)370萬(wàn)人,雖然絕大多返鄉(xiāng)農(nóng)民的工作得到了妥善安排,但也給我們的土地流轉(zhuǎn)工作及時(shí)地敲響了警鐘。

2.4 地方行政干預(yù)阻礙土地流轉(zhuǎn)

土地流轉(zhuǎn)是一項(xiàng)復(fù)雜的工作,需要必要的行政干預(yù)和監(jiān)督指導(dǎo),但有些地區(qū)無(wú)端干預(yù),或在某種利益驅(qū)使下不顧農(nóng)民利益強(qiáng)行干預(yù),甚至有預(yù)謀地干預(yù),造成不良影響和后果。一些基層干部遲遲不將第二輪承包合同或土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)發(fā)放到農(nóng)戶;有的不顧實(shí)際,強(qiáng)行搞所謂股份制或集中經(jīng)營(yíng),引發(fā)很多后遺癥;有的以化解村級(jí)債務(wù)為由,讓農(nóng)民出錢(qián)“買(mǎi)斷”土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),強(qiáng)行推動(dòng)土地流轉(zhuǎn);有的對(duì)土地租金的收益分配,缺乏公開(kāi)性、合理性,對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償不到位等等。這些都將對(duì)土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生極為不利的影響,也造成干群關(guān)系緊張,引發(fā)消極因素。

3 完善農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的建議與對(duì)策

啟動(dòng)《農(nóng)地承包法》《土地管理法》等相關(guān)法律的修改,繼續(xù)堅(jiān)持嚴(yán)格土地管理,除了對(duì)土地用途管制并切實(shí)保護(hù)耕地之外,對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)也要保持監(jiān)控,農(nóng)民的社會(huì)保障制度也要完善。土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程要與工業(yè)化進(jìn)程相適應(yīng),以消化富余勞動(dòng)力,進(jìn)一步提高農(nóng)民的受教育程度、其維權(quán)意識(shí)和維權(quán)能力等。

3.1 健全制度,創(chuàng)新機(jī)制,促進(jìn)農(nóng)村土地規(guī)范流轉(zhuǎn)

3.1.1 明確管理機(jī)構(gòu)和職責(zé)

農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是適應(yīng)新階段生產(chǎn)力發(fā)展要求的局部調(diào)整,是對(duì)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的進(jìn)一步完善。對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的管理是農(nóng)業(yè)承包合同管理工作的延續(xù)和發(fā)展,是農(nóng)經(jīng)管理部門(mén)的主要職責(zé)。各級(jí)農(nóng)經(jīng)部門(mén)要切實(shí)肩負(fù)起農(nóng)地流轉(zhuǎn)管理的責(zé)任,及時(shí)發(fā)現(xiàn)新情況、研究新情況、解決新問(wèn)題,制定農(nóng)地流轉(zhuǎn)的管理制度和監(jiān)督措施。要確立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的具體范圍、原則,規(guī)范流轉(zhuǎn)的形式,明確流轉(zhuǎn)的操作程序,規(guī)定對(duì)違規(guī)行為的處理辦法;要規(guī)范和完善流轉(zhuǎn)合同,建立流轉(zhuǎn)合同的簽訂、鑒證、仲裁制度;要建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)檔案,重點(diǎn)對(duì)擬出讓方的土地情況、基本條件和擬受讓方的土地需求情況進(jìn)行登記造冊(cè),促進(jìn)土地的順利流轉(zhuǎn)。

3.1.2 完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)管理辦法

目前,絕大多數(shù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)還處在自發(fā)階段,政府應(yīng)抓緊制定和出臺(tái)指導(dǎo)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策性文件和農(nóng)地流轉(zhuǎn)管理辦法實(shí)施細(xì)則,使基層在實(shí)際操作中有法可依、有章可循,盡可能避免農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛的發(fā)生。

3.1.3 確定土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)性價(jià)格

合理的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格才能統(tǒng)籌兼顧、科學(xué)有效地促進(jìn)土地流轉(zhuǎn),進(jìn)而從總體上發(fā)揮土地利用效益。應(yīng)遵循可持續(xù)發(fā)展思想,以社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)綜合效益為標(biāo)準(zhǔn),在充分考慮土地級(jí)差、質(zhì)差、地區(qū)價(jià)差的基礎(chǔ)上,因地制宜地制定不同區(qū)域的耕地、“四荒”地、林地、水面等不同類型農(nóng)地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)性價(jià)格,使農(nóng)民從土地流轉(zhuǎn)中得到合理的收益[1]。

根據(jù)湖南省特點(diǎn)建立適宜本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)新機(jī)制。近年來(lái),湖南省瀏陽(yáng)市為適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展形式的需要,積極探索并創(chuàng)新了適宜地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)的新的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制——流轉(zhuǎn)信托[2]。流轉(zhuǎn)信托是指土地流轉(zhuǎn)信托服務(wù)組織受理土地承包者的委托,在土地所有權(quán)和承包權(quán)不變的前提下,按照土地經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)化要求,通過(guò)一定程序?qū)⑼恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)在一定期限內(nèi)依法有償轉(zhuǎn)讓給其他個(gè)人或單位的行為。在全國(guó)首創(chuàng)推行“流轉(zhuǎn)信托”的幾年時(shí)間里,瀏陽(yáng)市有效地促進(jìn)了土地資源的優(yōu)化配置,成功地推進(jìn)了農(nóng)村傳統(tǒng)經(jīng)營(yíng)體制的改革,為全國(guó)其他地區(qū)的農(nóng)村發(fā)展提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。其主要操作方式為：在堅(jiān)持“保障所有權(quán),穩(wěn)定承包權(quán),搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)”且“依法,自愿,有償”的原則下,制定科學(xué)適用的流轉(zhuǎn)方式。股田制即將土地折股到戶,農(nóng)民變股民,無(wú)論外出打工與否,均可享受土地收益,降低打工風(fēng)險(xiǎn);轉(zhuǎn)包式為轉(zhuǎn)包費(fèi)每畝每年通過(guò)人民幣或?qū)嶋H抵折的方式支付;租賃式靈活簡(jiǎn)便,適宜外地人租地種植;拍賣(mài)式為將荒山、荒溝、荒丘、荒灘等閑散土地資源,采用公開(kāi)拍賣(mài)承包。

3.2 加強(qiáng)土地用途管制力度,創(chuàng)新流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

堅(jiān)持農(nóng)地農(nóng)用的原則,嚴(yán)防擅自改變耕地用途。根據(jù)法律、法規(guī)的要求,農(nóng)戶和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不得非法出讓、出租集體農(nóng)用地用于非農(nóng)建設(shè),不允許任何人通過(guò)任何方式將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)為國(guó)有,不允許出現(xiàn)土地使用的粗放和閑置現(xiàn)象。堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度,嚴(yán)禁在現(xiàn)有耕地上建設(shè)永久性建筑,破壞耕地用途,確?；巨r(nóng)田總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高。條件允許的情況下,加快培育土地使用權(quán)市場(chǎng),可以用政府主辦或者民辦公助的形式設(shè)立“土地銀行”[3]。有土地流轉(zhuǎn)意愿的農(nóng)民可以把土地存在銀行里獲取利息收入,銀行再把這些存進(jìn)來(lái)的土地貸給規(guī)模經(jīng)營(yíng)的種養(yǎng)大戶。這樣,既能為農(nóng)民流轉(zhuǎn)的土地找到合適的客體,促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng),又可以保證土地使用方向不變,保護(hù)農(nóng)產(chǎn)品綜合生產(chǎn)能力。釋放了土地資源作為市場(chǎng)生產(chǎn)要素流動(dòng)的活力,保證流轉(zhuǎn)土地的運(yùn)行質(zhì)量。

3.3 廣開(kāi)渠道,積極引導(dǎo)農(nóng)民就業(yè)

(1)地方各級(jí)涉農(nóng)部門(mén)應(yīng)以促進(jìn)農(nóng)民增收為核心,主導(dǎo)實(shí)施相應(yīng)的多種農(nóng)村改革配套措施,下大力氣抓好失地勞動(dòng)力的內(nèi)轉(zhuǎn)外輸,多渠道促進(jìn)農(nóng)民就業(yè),廣開(kāi)農(nóng)民增收的源頭。首先,要制訂相應(yīng)的措施,政策性規(guī)范剩余農(nóng)村勞動(dòng)力的安置問(wèn)題,推行土地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目申報(bào)與剩余勞動(dòng)力安置相掛鉤的辦法,將農(nóng)民就業(yè)作為土地流轉(zhuǎn)申報(bào)的前提條件寫(xiě)進(jìn)法律,強(qiáng)制執(zhí)行。

(2)要適時(shí)引導(dǎo)失地農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工。加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn),廣泛挖掘勞動(dòng)力市場(chǎng)信息,提供適合失地農(nóng)民的就業(yè)崗位,確保實(shí)現(xiàn)大量農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移[4]。

(3)注重加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民新型合作組織的培育扶持,發(fā)展專業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作組織、龍頭加工企業(yè)、家庭農(nóng)場(chǎng)等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體。政府相關(guān)部門(mén)要在財(cái)政、貸款、稅收、場(chǎng)地等方面,對(duì)自主創(chuàng)業(yè)和自謀職業(yè)的失地農(nóng)民提供優(yōu)惠政策,鼓勵(lì)農(nóng)民激情創(chuàng)業(yè)。這樣,農(nóng)民就可以到本地的經(jīng)濟(jì)合作組織和加工企業(yè)中去就業(yè),避免由被動(dòng)就業(yè)給社會(huì)帶來(lái)的過(guò)多壓力,順利實(shí)現(xiàn)政府引導(dǎo)下農(nóng)民廣泛就業(yè)的目標(biāo)。

4 結(jié)語(yǔ)

湖南省是個(gè)農(nóng)業(yè)大省,大力推進(jìn)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的客觀要求和必然趨勢(shì),是促進(jìn)湖南省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效途徑。據(jù)省委農(nóng)村工作部統(tǒng)計(jì),截至2008年底,全省耕地流轉(zhuǎn)面積725.7萬(wàn)畝,僅占家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地的14.9%;林地流轉(zhuǎn)面積41.2萬(wàn)hm2,僅占林地總面積的3.24%,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在湖南省還有很大的推廣空間,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潛力巨大。湖南省當(dāng)前農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)資源豐富,各地農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展各具特色,在可預(yù)見(jiàn)的未來(lái),一個(gè)全新的、生機(jī)勃勃的湖南現(xiàn)代農(nóng)業(yè)新面貌將逐漸顯現(xiàn)在我們面前。

[1]呂 萍,馬清華,李 旭.論集體土地流轉(zhuǎn)價(jià)格機(jī)制[J].中國(guó)房地產(chǎn),2004(3)：61～ 62.

[2]熊慈明.瀏陽(yáng)市創(chuàng)立土地“流轉(zhuǎn)信托”[J].農(nóng)村工作通迅,2004(11)：53～ 54.

[3]李 飛.加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的思考[J].公民導(dǎo)刊,2007(11)：78～ 79.

[4]陳琳琳.淺析農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的關(guān)系[J].甘肅農(nóng)業(yè),2006(2)：17～18.