胡 峻 毛姍姍

(西南政法大學(xué)行政法學(xué)院,重慶 400031)

行政法中法律責(zé)任條款的構(gòu)設(shè)問題研究

胡 峻 毛姍姍

(西南政法大學(xué)行政法學(xué)院,重慶 400031)

從行政法的性質(zhì)與其所肩負(fù)的使命來看,行政法規(guī)與行政規(guī)章中責(zé)任條款的構(gòu)設(shè)應(yīng)遵循控權(quán)與良法的基本法治理念,對(duì)其進(jìn)行科學(xué)與合理的編排應(yīng)注意其外部結(jié)構(gòu)、內(nèi)部結(jié)構(gòu)與語言表述三個(gè)方面。

行政立法;法律責(zé)任條款;立法技術(shù)

一、行政法中法律責(zé)任條款設(shè)定的法治理念

行政立法應(yīng)確立正確的立法理念與價(jià)值取向,這是保證行政立法質(zhì)量的根本。從行政立法的性質(zhì)與其所肩負(fù)的使命來看,行政法規(guī)與規(guī)章中的責(zé)任條款的構(gòu)設(shè)應(yīng)當(dāng)遵循以下基本的價(jià)值理念:第一是控權(quán)理念?，F(xiàn)代行政法的宗旨在于治吏、治權(quán),通過依法行政切實(shí)保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益。法治行政的根本目的在于對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行有效的規(guī)制從而實(shí)現(xiàn)對(duì)人權(quán)的保障。如果行政立法仍然固守管理立法的傳統(tǒng)觀念,其所制定的法規(guī)與規(guī)章只是統(tǒng)治者“治民立法”的內(nèi)容。傳統(tǒng)觀念認(rèn)為,行政立法是行政機(jī)關(guān)管理權(quán)的一部分,因而政府立法應(yīng)當(dāng)服務(wù)行政管理的方便和需要,因而在行政法中更多的條款凸顯的是管理的一面,而忽視了其控權(quán)的功能。其實(shí),行政權(quán)力與行政法之間并不存在保障的關(guān)系。行政權(quán)力本身就是強(qiáng)制他人服從的力量,無須其他人來提供保障。盡管控權(quán)與保權(quán)是行政法功能的兩個(gè)方面,但控權(quán)是行政法的起點(diǎn)與理論架構(gòu)的基礎(chǔ)?？v觀世界各國的行政法治,控權(quán)的手段有多種方式,然責(zé)任控權(quán)是其實(shí)現(xiàn)控權(quán)的治本之舉。法律責(zé)任既可以控權(quán)也可以保權(quán),法律責(zé)任條款的完備與否直接關(guān)系到行政權(quán)力的依法運(yùn)行與公民權(quán)利的依法保障。控權(quán)是實(shí)現(xiàn)保權(quán)的手段,只有實(shí)現(xiàn)了控權(quán)才能使權(quán)利不受權(quán)力的侵害。責(zé)任與權(quán)力之間是一個(gè)既對(duì)立又統(tǒng)一的關(guān)系,責(zé)任所具有的收縮性、被動(dòng)性、給付性,恰好對(duì)權(quán)力的擴(kuò)張性、主動(dòng)性、利得性形成一種制約與抗辨。責(zé)任條款設(shè)計(jì)得科學(xué)與合理,能保證權(quán)力合法與理性地運(yùn)行。所以,凡是沒有責(zé)任的權(quán)力必然是權(quán)力的放任和腐敗,凡是沒有權(quán)力的責(zé)任必然是責(zé)任的萎縮和無效?？傊?責(zé)任對(duì)于權(quán)力而言是控制與監(jiān)督而非保障與促進(jìn),這是行政法中責(zé)任條款構(gòu)設(shè)時(shí)所必須遵循的立法理念與價(jià)值取向。第二是良法理念。良法是法治的前提,而立法是良法產(chǎn)生的基礎(chǔ)。沒有良法,絕不可能實(shí)現(xiàn)善治。在現(xiàn)實(shí)生活中,許多法律文件之所以不能付諸實(shí)踐,根本原因是法律文件自身的“不良”(如法律空白、立法沖突、條款不具有可操作性、滯后立法等)。立法是法治的上游活動(dòng),立法技術(shù)是立法經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和立法理論的升華。從某種意義上說,研究立法技術(shù)就是研究立法活動(dòng)中的客觀規(guī)律。精湛的立法技術(shù)與對(duì)立法技術(shù)的科學(xué)運(yùn)用是良法產(chǎn)生的重要保障。法律責(zé)任是法律文件中的基本組成部分,法律責(zé)任條款的科學(xué)構(gòu)設(shè)與否是衡量法律文件是否良法的核心指標(biāo)。行政立法只有科學(xué)地運(yùn)用立法技術(shù)產(chǎn)生高質(zhì)量的立法產(chǎn)品,才能有效地控制行政權(quán)力。因而行政法中責(zé)任條款的構(gòu)設(shè),必須以該法律文件本身的良性與整個(gè)法律體系的和諧一致為目標(biāo),既要注重與相關(guān)職權(quán)行使條款、義務(wù)條款協(xié)調(diào)一致,也要強(qiáng)調(diào)責(zé)任條款的全面性與可實(shí)施性。

二、行政立法中法律責(zé)任條款構(gòu)設(shè)的外部結(jié)構(gòu)技術(shù)

法的外部結(jié)構(gòu)主要體現(xiàn)在法律文件的外部形態(tài)即框架和層次等方面,較之于內(nèi)部結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為更多的純技術(shù)層面的東西。法律文件本身的邏輯結(jié)構(gòu)是通過外部結(jié)構(gòu)來體現(xiàn)的,因而對(duì)外部結(jié)構(gòu)的處理直接影響到法律文本的質(zhì)量。行政立法中責(zé)任條款的外在結(jié)構(gòu)既表現(xiàn)在整個(gè)法律文件結(jié)構(gòu)的編排上,也表現(xiàn)在條款本身的技術(shù)處理上。根據(jù)多年來行政立法積累的經(jīng)驗(yàn)和行政法規(guī)規(guī)章文本的特點(diǎn),其責(zé)任條款外部結(jié)構(gòu)上的立法技術(shù)主要體現(xiàn)在:第一是名稱的使用。法律責(zé)任條款的章節(jié)名稱在行政立法中較為混亂,除大部分使用“法律責(zé)任 ”外 ,也使用“罰則 ”、“處罰 ”、“處罰與監(jiān)督 ”、“處罰與制裁 ”、“處罰與執(zhí)行 ”、“責(zé)任與制裁 ”、“法律監(jiān)督”、“法律救濟(jì)”、“懲罰與制裁”等等。這就使得整個(gè)法律文件顯得很不規(guī)范,也不利于法律的具體實(shí)施。從這些名稱來看,大都表現(xiàn)為對(duì)行政相對(duì)人違法責(zé)任的追究,而對(duì)行政主體的違法行為卻少有責(zé)任的追究與制裁,這顯然違背行政立法應(yīng)遵循的控權(quán)基本理念。根據(jù)立法的規(guī)范化要求和立法實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié),法律文件一般由總則、分則、罰則與附則四部分構(gòu)成,因此凡是要采取分章表述的行政法規(guī)和部門規(guī)章,要統(tǒng)一使用“罰則”或“法律責(zé)任”,不得使用其它的名稱。第二是法律責(zé)任的表述形式。根據(jù)具體情況,既可以采取明示的表述方式,也可采取隱含式的表述方式。明示的方式可以采取單獨(dú)的一章或單獨(dú)的幾條來表述,一般行政法規(guī)以“罰則”或“法律責(zé)任”一章表述,政府規(guī)章一般只是用專門的責(zé)任條款對(duì)其加以規(guī)定。對(duì)于部分法律文件涉及的法律責(zé)任內(nèi)容不多的,也可規(guī)定在相應(yīng)的義務(wù)性條款之內(nèi)。第三是責(zé)任條款的編排順序。應(yīng)當(dāng)首先規(guī)定行政機(jī)關(guān)及其工作人員的法律責(zé)任,然后規(guī)定法律法規(guī)所授權(quán)的組織的責(zé)任,最后才規(guī)定公民、法人與其它社會(huì)組織的法律責(zé)任。在責(zé)任的具體內(nèi)容方面也應(yīng)當(dāng)以行政機(jī)關(guān)及其工作人員、法律法規(guī)所授權(quán)的組織的法律責(zé)任為主,要以主要的條款對(duì)其法律責(zé)任進(jìn)行具體而又明確的規(guī)定,而對(duì)公民、法人和其它社會(huì)組織的法律責(zé)任只是附帶性的規(guī)定。這種責(zé)任條款的編排形式,有利于使行政立法從管理立法向控權(quán)立法轉(zhuǎn)變。

三、行政立法中法律責(zé)任條款構(gòu)設(shè)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)技術(shù)

法律責(zé)任的內(nèi)部結(jié)構(gòu)主要是指構(gòu)成法律責(zé)任的幾個(gè)組成部分:規(guī)則、原則、概念及與上位法中的責(zé)任的關(guān)系的合理組合與排列。針對(duì)行政法的具體情況,其責(zé)任條款的內(nèi)部結(jié)構(gòu)應(yīng)遵循以下技術(shù)要求:第一是與憲法、法律及上位法中的責(zé)任條款相一致。憲法與法律是行政法規(guī)與行政規(guī)章制定的根據(jù),因此行政法中責(zé)任條款的表述必須符合憲法與法律的精神、原則和規(guī)定。不同層次的法律文件中的法律責(zé)任條款,要根據(jù)其應(yīng)然的位階確定其相應(yīng)的種類與幅度。當(dāng)相關(guān)行為有上位法對(duì)其責(zé)任作出規(guī)定時(shí),下位階的法不得超出其已設(shè)定的范圍,這是法制統(tǒng)一原則的必然要求。不同的法律文件中責(zé)任條款要相互協(xié)調(diào)、完整統(tǒng)一,這也是整個(gè)法律體系對(duì)法律責(zé)任的要求。同時(shí)設(shè)定責(zé)任時(shí)還應(yīng)當(dāng)恪守法律保留原則,即對(duì)《立法法》所規(guī)定的絕對(duì)保留事項(xiàng),行政立法設(shè)定的相應(yīng)責(zé)任條款不可“染指”。責(zé)任的追究一般是對(duì)行為人的一種權(quán)利限制或課予義務(wù),因此行政立法中設(shè)定責(zé)任條款時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循不利侵害保留原則。第二是責(zé)任條款要與職權(quán)條款、義務(wù)條款相對(duì)應(yīng)。行政立法中規(guī)定了許多行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)的條款,但在責(zé)任部分卻沒有相對(duì)應(yīng)的條款。對(duì)公民、法人或其它社會(huì)組織設(shè)定了義務(wù)性的規(guī)范,但卻沒有違反義務(wù)規(guī)范的法律責(zé)任的界定。所以在構(gòu)設(shè)責(zé)任條款時(shí)必須以“職權(quán)與責(zé)任相統(tǒng)一”、“責(zé)任與義務(wù)相對(duì)應(yīng)”為指針。職權(quán)與責(zé)任的統(tǒng)一是法治行政的一個(gè)基本法律原則,正如溫家寶總理所強(qiáng)調(diào)的:有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)要賠償?，F(xiàn)行的《行政法規(guī)制定程序條例》與《規(guī)章制定程序條例》也都明確規(guī)定:制定行政法規(guī)、規(guī)章應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的職權(quán)與責(zé)任相統(tǒng)一的原則,在賦予有關(guān)行政機(jī)關(guān)必要的職權(quán)的同時(shí),應(yīng)當(dāng)規(guī)定其行使職權(quán)的條件、程序和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。在行政立法中應(yīng)以職權(quán)與責(zé)任的統(tǒng)一原則作為規(guī)定行政機(jī)關(guān)及其工作人員(包括從事該立法活動(dòng)的行政機(jī)關(guān)與工作人員)法律責(zé)任的基本原則。總則與分則部分主要是規(guī)定行政機(jī)關(guān)在相應(yīng)的行政管理活動(dòng)中的職權(quán),所以在罰則部分則應(yīng)當(dāng)規(guī)定與其相應(yīng)的責(zé)任,這樣法律文件的結(jié)構(gòu)才完整并充分體現(xiàn)其控權(quán)的功能。第三是對(duì)責(zé)任條款的表述應(yīng)以規(guī)則表述為主,而不應(yīng)當(dāng)只是停留在一般法律原則的界定上。責(zé)任貴在落實(shí),如果只是對(duì)責(zé)任作一種籠統(tǒng)的規(guī)定,無異于將責(zé)任條款虛置。規(guī)則和原則存在重大差別,規(guī)則體現(xiàn)的是當(dāng)一個(gè)預(yù)定的事件出現(xiàn)時(shí)應(yīng)作出一個(gè)固定的反應(yīng),而原則是我們在決定如何對(duì)一個(gè)特定的事件作出反應(yīng)時(shí)的指導(dǎo)思想。也就是說,法律規(guī)則是對(duì)某種事實(shí)狀態(tài)的法律意義作出明確規(guī)定,而原則是法律行為和法律推理的指南。責(zé)任的規(guī)定應(yīng)當(dāng)是具體的、明確的、量化的、可操作的。一般而言,法律規(guī)則包含假定、處理與制裁三要素,因此通過規(guī)則形式表述責(zé)任條款有利于責(zé)任的認(rèn)定。雖然我們說行政中存在著許多裁量性的活動(dòng),但不能說行政的本質(zhì)在于裁量。如果用原則性條款來界定責(zé)任,無疑使原本就存有自由裁量權(quán)的行政權(quán)變成一匹“脫韁的野馬”。

四、行政立法中法律責(zé)任條款構(gòu)設(shè)的語言表述技術(shù)

語言表述準(zhǔn)確是立法質(zhì)量的基本保證,立法語言的表達(dá)方法與技巧是立法技術(shù)的重要組成部分。①2008年 12月 13日,“法律語言的發(fā)展與規(guī)范研討會(huì)暨中國行為法學(xué)會(huì)法律語言研究會(huì)成立大會(huì)”在中國人民大學(xué)明德樓舉行,這標(biāo)志著法律語言學(xué)的研究從書齋走入了法律實(shí)踐活動(dòng)之中(《法制日?qǐng)?bào)》2008年 12月 28日)。立法語言是法律語言中的重要組成部分,對(duì)立法語言的研究與運(yùn)用是法律語言學(xué)研究的基礎(chǔ)。一般來說,法律文件所使用的語言必須是準(zhǔn)確、簡潔、嚴(yán)整、規(guī)范與通俗的,而法律責(zé)任條款是對(duì)相關(guān)行為人具體法律責(zé)任的規(guī)定,故其在語言使用上較總則、分則而言要求更高。對(duì)于行政立法而言,其法律責(zé)任條款的構(gòu)設(shè)在語言上主要應(yīng)當(dāng)注意以下幾個(gè)方面:

第一,界定法律責(zé)任的語言應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確,這是責(zé)任得以歸結(jié)和行為人進(jìn)行行為選擇的前提。立法語言的準(zhǔn)確性通常被看作是“立法語言的靈魂和生命,也是立法政策和立法意志記載、表述和傳遞的第一要義。立法政策記載得不準(zhǔn)確,表達(dá)得不精確,必然會(huì)使傳遞的信息具有先天的缺陷。很明顯,對(duì)于法律語言來說,清楚準(zhǔn)確地傳達(dá)立法意志,讓人們非歧義性地正確理解,這是最根本的要求,一切有悖于明確表意的手段和方法都在摒除之列”。②孫潮:《立法技術(shù)學(xué)》,浙江人民出版社 1993年版,第 65頁。準(zhǔn)確性與規(guī)范性是法律語言之美的基本內(nèi)涵。富勒曾說:立法機(jī)關(guān)制定一項(xiàng)含糊不清、支離破碎的法律也同樣會(huì)危害法治。③夏勇:《法律是什么——淵源、規(guī)誡與價(jià)值》,法苑精萃編輯委員會(huì)編《中國法理學(xué)精粹》(1978—1999年卷),機(jī)械工業(yè)出版社 2004年版,第 196頁。在現(xiàn)行的許多行政法規(guī)與行政規(guī)章中,明顯地存在著法律責(zé)任規(guī)定過于籠統(tǒng)、原則,處罰的范圍與幅度過大等問題,如什么樣的違法行為承擔(dān)什么樣的責(zé)任不明確、不具體,致使責(zé)任條款虛設(shè);責(zé)任的范圍與幅度過于寬大,有的僅設(shè)下限,有的下限與上限之間有著成百甚至上千倍的距離,有的甚至不設(shè)限等等;部分責(zé)任條款既沒有規(guī)定相應(yīng)的執(zhí)法主體,也沒有規(guī)定責(zé)任承擔(dān)的主體。法律語言要求準(zhǔn)確實(shí)際上也是通過語言清楚地、確切地表達(dá)立法的旨意與價(jià)值取向,同時(shí)責(zé)任條款用語準(zhǔn)確在某種程度上可以有效規(guī)控自由裁量權(quán)的行使。如果法律條文含義不清、責(zé)任不明,足以使政府墮落為專制政府甚至極權(quán)政府。

第二,界定法律責(zé)任的語言應(yīng)當(dāng)簡潔。對(duì)責(zé)任的界定應(yīng)當(dāng)簡潔、明了,讓人一目了然,從而對(duì)行為人的行為起導(dǎo)向和指引的作用。結(jié)構(gòu)嚴(yán)整、文字簡練能夠讓人感受到一種語言文字所具備的邏輯的“魅力”。行政法規(guī)、行政規(guī)章的法律責(zé)任條款應(yīng)讓具有正常判斷能力的人都明白,艱深難懂是違背立法本意的。法律責(zé)任條款是對(duì)相關(guān)人課予不利后果的,其遣詞造句應(yīng)當(dāng)考慮兩個(gè)方面的因素:普通老百姓能夠正確理解責(zé)任條款的內(nèi)涵并據(jù)之選擇行為;執(zhí)法機(jī)關(guān)能夠根據(jù)其準(zhǔn)確開展執(zhí)法并能預(yù)知違法執(zhí)法的后果。因此,行政立法中表述責(zé)任條款的字、詞要著眼于表達(dá)內(nèi)容的實(shí)質(zhì) (即結(jié)合行為模式重點(diǎn)闡述法律后果),要做到遣詞造句切中要害,避免繁瑣,不要使用華麗的語言、空發(fā)議論。

第三,法律責(zé)任條款中語法、修辭的準(zhǔn)確使用。語法、修辭是純語言學(xué)上的問題,明確易懂、簡潔扼要、嚴(yán)整一致是所有法律用語具備的基本特征。立法語言中的語法主要涉及到句法、句式、句類及復(fù)合句的使用等。行政立法中法律責(zé)任條款對(duì)語法的基本要求是:應(yīng)盡量多用同位結(jié)構(gòu)的并列句,并且對(duì)后果部分的并列要采取依次遞進(jìn)的方式表達(dá),這樣既可以避免責(zé)任條款上的累贅,也便于民眾理解;應(yīng)結(jié)合運(yùn)用陳述句與祈使句兩種句式來規(guī)定法律責(zé)任,對(duì)其適用條件和法律后果部分一般用陳述句,而對(duì)行為模式中禁止性的內(nèi)容可考慮運(yùn)用祈使句;在句法上,強(qiáng)調(diào)連貫、周密、簡潔。在修辭上必須以消極性的修辭進(jìn)行表述,不得針對(duì)不同的人群規(guī)定不同的法律責(zé)任類型,不得帶有感情色彩去構(gòu)設(shè)行政機(jī)關(guān)與公民、法人或其它社會(huì)組織的法律責(zé)任;不得使用土語、俗語、口頭語表述法律責(zé)任。

D922.1

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1003-4145[2011]04-0161—03

2011-03-08

胡 峻,西南政法大學(xué)行政法學(xué)院博士生,衡陽師范學(xué)院法律系副教授,主要研究方向?yàn)閼椃ㄅc行政法學(xué)。毛姍姍,中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院。

(責(zé)任編輯:周文升 wszhou66@126.com)