國(guó)家應(yīng)盡快出臺(tái)《國(guó)家補(bǔ)償法》和《行政程序法》，以彌補(bǔ)應(yīng)急征用的法律缺陷

160平方米庫(kù)房?jī)?nèi)的物資，初步估計(jì)總價(jià)值近10萬元——2008年5月12日汶川大地震當(dāng)天，極重災(zāi)區(qū)北川縣漩坪鄉(xiāng)，在鄉(xiāng)政府工作人員登記造冊(cè)并承諾補(bǔ)償?shù)那闆r下，“萬家樂”超市店主姚兵的所有物資被緊急征用。

由于登記冊(cè)被鄉(xiāng)政府遺失，姚兵被征用的物資成為無頭賬，其自稱有近10萬元損失，只能獲得7000元象征性補(bǔ)償。

如今，失去生計(jì)的姚兵舉家遷到綿陽，成為校車司機(jī)，妻子待業(yè)，一家三口的生活全靠其微薄的工資，生活拮據(jù)。

姚兵或許已屬幸運(yùn)。漩坪鄉(xiāng)黨委書記楊啟元透露，北川縣很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)在地震前期都曾征用物資用于救災(zāi)，沒有給商家補(bǔ)償，只有該鄉(xiāng)象征性地稍作補(bǔ)償。

作為地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)的省份，四川即將誕生本省應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的行政規(guī)章。2010年9月29日起，四川省政府法制辦開始就《四川省突發(fā)事件應(yīng)對(duì)辦法(送審稿草案)》(下稱《辦法草案》)面向社會(huì)公開征求意見。此辦法甫一公布即引發(fā)爭(zhēng)論，輿論的焦點(diǎn)集中于第四十七條，即對(duì)公民個(gè)人財(cái)產(chǎn)應(yīng)急征用的條款上。

較之其上位法《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》(下稱《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》)，《辦法草案》將征用的主體下放至縣級(jí)政府，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“被征用的單位或者個(gè)人拒不接受應(yīng)急征用的，征用執(zhí)行人員在情況緊迫并且沒有其他替代方式時(shí)可以強(qiáng)制征用?！?/p>

這無疑涉嫌對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)最為嚴(yán)厲的侵害，坊間輿論均聯(lián)系暴力拆遷案，認(rèn)為其與《物權(quán)法》保護(hù)私產(chǎn)的原則相悖。但多位法學(xué)家更關(guān)注對(duì)征用權(quán)的約束，尤其是征用程序的正義，“從來沒有哪個(gè)制度否認(rèn)過政府的征用權(quán)，重要的是征用的法律限制?！?/p>

上位法溯源

2007年11月正式施行的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，首次對(duì)各級(jí)政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件立法，其中第五十二條規(guī)定，履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或者組織處置突發(fā)事件的人民政府，必要時(shí)可以向單位和個(gè)人征用應(yīng)急救援所需設(shè)備、設(shè)施、場(chǎng)地、交通工具和其他物資。

該法頒布后，全國(guó)范圍內(nèi)，各省市級(jí)政府機(jī)關(guān)乃至區(qū)縣多有組織學(xué)習(xí)貫徹。但據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者不完全統(tǒng)計(jì)，僅北京、湖南、遼寧、廣東、山東等省政府出臺(tái)了相應(yīng)的省級(jí)法規(guī)或規(guī)章。這些辦法都在不同程度對(duì)上位法的征用條款作了詮釋。

事實(shí)上，應(yīng)急物資征用與《物權(quán)法》并不抵觸?！段餀?quán)法》明確規(guī)定，“因搶險(xiǎn)、救災(zāi)等緊急需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征用單位、個(gè)人的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)?！贝送?，該條款在《傳染病防治法》《防震救災(zāi)法》等法律中亦有所體現(xiàn)。

關(guān)于對(duì)應(yīng)急征用的補(bǔ)償，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第十二條規(guī)定，“被征用的財(cái)產(chǎn)在使用完畢或者突發(fā)事件應(yīng)急處置工作結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)返還。財(cái)產(chǎn)被征用或者征用后毀損、滅失的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償?！?/p>

在此基礎(chǔ)上，各省制定的辦法對(duì)應(yīng)急征用做出規(guī)劃或深化。如《遼寧省突發(fā)事件應(yīng)對(duì)條例》中規(guī)定，“經(jīng)營(yíng)性財(cái)產(chǎn)被征用而遭受經(jīng)濟(jì)損失的，應(yīng)當(dāng)在補(bǔ)償財(cái)產(chǎn)損失的同時(shí)給予生活補(bǔ)助”;《廣東省突發(fā)事件應(yīng)對(duì)條例》規(guī)定，“應(yīng)當(dāng)向被征用的單位或者個(gè)人簽發(fā)應(yīng)急處置征用令并做好登記造冊(cè)工作”;《山東省突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定，“在應(yīng)急處置過程中現(xiàn)有交通工具不能滿足應(yīng)急需要時(shí)，由現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)提出征用報(bào)告，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。”

相對(duì)前述省份，此次四川公布的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)辦法又有所細(xì)化，如明確規(guī)定了征用人員不得少于兩人，需署名備查、履行公證程序，對(duì)征后的財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償也進(jìn)行了修改，除了毀損、滅失，還增加了“不能繼續(xù)使用、無法歸還的”，從一定程度上使征用程序更加透明、合理，被征用個(gè)人的私有財(cái)產(chǎn)得到進(jìn)一步尊重、保護(hù)。

不過，接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪的部分法學(xué)家仍認(rèn)為，雖然相對(duì)細(xì)化了《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中的征用條款，但仍然未能有效解決突發(fā)事件中征用規(guī)定粗糙的問題，因而也未能進(jìn)一步提升征用的立法層次。

“下位”規(guī)定“倒栽蔥”

值得注意的是，有關(guān)突發(fā)事件中征用的立法，出現(xiàn)了“倒栽蔥”的態(tài)勢(shì)。

一方面是諸如《物權(quán)法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等基本法律規(guī)定得含糊和籠統(tǒng)，一方面是北京、杭州、太原等立法層次更低的政府，卻專門就突發(fā)事件中的應(yīng)急征用出臺(tái)了十分詳盡的《突發(fā)事件應(yīng)急征用辦法》。從應(yīng)急征用的主體、原則、對(duì)象范圍、程序、補(bǔ)償原則、糾紛救濟(jì)途徑等都予以有針對(duì)性的規(guī)范。

以今年3月生效的《太原市應(yīng)對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急征用物資、場(chǎng)所辦法》為例，其就價(jià)值評(píng)估問題規(guī)定:“政府委托有資質(zhì)的評(píng)估機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)應(yīng)急征用物資、場(chǎng)所發(fā)生前被征用物資、場(chǎng)所原始狀態(tài)的評(píng)估，其過程由監(jiān)察部門負(fù)責(zé)監(jiān)督”;針對(duì)可能存在的“多頭征用”，該辦法對(duì)不同類型突發(fā)事件的對(duì)口征用單位做出了相應(yīng)規(guī)定。

在所有省級(jí)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)辦法》中，北京市的規(guī)定最為特殊。其立法過程相當(dāng)審慎，尤其對(duì)征用的規(guī)定變化最大，通篇沒有提到“征用”的字樣，只在第五十八條中若隱若現(xiàn)地提及。

但是，在這個(gè)辦法實(shí)施前的草案中，至少有四個(gè)條款提及征用。為什么在正式實(shí)施的辦法中去除，原因不得而知。

立法者的審慎，表明了征用問題的重要性和敏感性，但也會(huì)給具體事件的處理帶來隱患。

無論立法形式怎樣，中國(guó)法學(xué)會(huì)憲法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、北京市政府應(yīng)急專家小組顧問莫紀(jì)宏認(rèn)為，解除人們?cè)谕话l(fā)事件中對(duì)征用規(guī)定的疑慮，當(dāng)務(wù)之急是要在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)辦法》中明確“合理補(bǔ)償”的定義。過去在制度和實(shí)踐中因?yàn)槿鄙佟昂侠硌a(bǔ)償”的傳統(tǒng)，所以，法律規(guī)定與公眾的心理期待之間有很大落差。因而明確“合理補(bǔ)償”是按市場(chǎng)價(jià)格計(jì)算，還是按折價(jià)計(jì)算，或是按國(guó)際慣例溢價(jià)計(jì)算，十分重要。

清華大學(xué)法學(xué)院教授余凌云補(bǔ)充強(qiáng)調(diào)，除對(duì)“合理補(bǔ)償”的定義十分重要外，明確補(bǔ)償?shù)闹芷?，?duì)平息公眾疑慮也有重要作用。他建議，補(bǔ)償時(shí)間應(yīng)當(dāng)以突發(fā)事件結(jié)束后三個(gè)月為宜。

“《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)辦法》在征用制度規(guī)定上的不足，主要是整體的立法環(huán)境所限?！蹦o(jì)宏舉例說，《行政強(qiáng)制法》《行政程序法》和《國(guó)家補(bǔ)償法》均未出臺(tái)。這樣苛求一部本不以征用為重點(diǎn)的地方規(guī)章，做出十分細(xì)致的征用規(guī)定，顯然超出了地方立法者的職責(zé)范圍。

癥結(jié)所在

立法上的混亂，必然導(dǎo)致實(shí)踐上的困境。

據(jù)報(bào)道，2008年12月9日，在廣州市貫徹實(shí)施《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》情況匯報(bào)會(huì)上，廣州市人大常委會(huì)原副主任鄭國(guó)強(qiáng)提出質(zhì)疑:“什么才算是突發(fā)事件?”他以廣州市蘿崗區(qū)2007年以來處置的500多起突發(fā)事件舉例，“突發(fā)事件如此多，問題就會(huì)很嚴(yán)重。”

廣州市應(yīng)急辦人員解釋，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》對(duì)突發(fā)事件的定義包括了自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件四類，而按照社會(huì)危害程度、影響范圍等因素，突發(fā)事件等級(jí)又分為特別重大、重大、較大和一般四級(jí)。蘿崗區(qū)處置的500多起突發(fā)事件正是按照這四級(jí)來統(tǒng)計(jì)的，并不是只有特別重大和重大突發(fā)才能算是突發(fā)事件。

包括四川省在內(nèi)的有關(guān)應(yīng)對(duì)辦法，也正是沿用了這樣的概念。在如此寬泛的外延下，如果不能出臺(tái)對(duì)公民個(gè)人財(cái)產(chǎn)征用的具體細(xì)則，勢(shì)必會(huì)加劇公眾的疑慮和擔(dān)憂。余凌云認(rèn)為，因此，必須厘清突發(fā)事件中“應(yīng)急征用”的前提性條件:必須是在公共資源耗盡或無法滿足時(shí)所進(jìn)行的行為。

清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授于安強(qiáng)調(diào)，應(yīng)急征用應(yīng)滿足四個(gè)法定情形:是不是在法定的應(yīng)急區(qū)域以內(nèi);是不是在應(yīng)急期限以內(nèi);是不是行使應(yīng)急權(quán)的權(quán)限承擔(dān)者;是不是應(yīng)急的需要，即這個(gè)領(lǐng)域的問題是不是屬于為克服突發(fā)事件需要而采取應(yīng)急措施的情況。

除了突發(fā)事件概念上的癥結(jié)，征用的主體、補(bǔ)償?shù)馁Y金來源、補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)等，亦成為實(shí)踐中的難題。在這種情況下，應(yīng)急征用行為被濫用、錯(cuò)用的幾率將大增。莫紀(jì)宏認(rèn)為，在突發(fā)事件應(yīng)急時(shí)期，對(duì)公民財(cái)產(chǎn)的征用應(yīng)當(dāng)按照突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一命令來進(jìn)行，不能政出多門，至少必須是授權(quán)或者是委托的單位和部門，否則，不得隨意征用財(cái)產(chǎn)?！耙嬲ＷC征用程序合法，還需要盡早出臺(tái)《行政程序法》。”

對(duì)比四川、遼寧、廣東等省份的辦法，在征用主體上也明顯混亂:川粵兩省規(guī)定為“縣級(jí)以上政府”，而遼寧則籠統(tǒng)表述為“人民政府及其有關(guān)部門”。

另外，補(bǔ)償資金能否及時(shí)落實(shí)到位，以及資金從何而來，也是亟待解決的問題之一。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，各級(jí)政府要按每年財(cái)政總支出額的1%至3%建立防災(zāi)減災(zāi)預(yù)備金，但在實(shí)際工作中，有的政府并沒有落實(shí)此項(xiàng)基金或者數(shù)額明顯不足，導(dǎo)致無法及時(shí)給付征用補(bǔ)償款。

莫紀(jì)宏對(duì)此的建議是，給付征用補(bǔ)償款要以政府財(cái)政為依托，而不是僅僅以防災(zāi)減災(zāi)預(yù)備金為限。防災(zāi)減災(zāi)預(yù)備金占財(cái)政支出額的比例應(yīng)當(dāng)不斷地進(jìn)行調(diào)整。為了保證補(bǔ)償?shù)轿?，可以在防?zāi)減災(zāi)預(yù)備金之外，從機(jī)動(dòng)的財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目中支付。

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之惑

在各省市現(xiàn)行的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)辦法中，對(duì)于征用補(bǔ)償?shù)谋硎隽攘?，多以“給予一定補(bǔ)償”“給予合理補(bǔ)償”或“根據(jù)有關(guān)規(guī)定”帶過，但何謂“合理”、據(jù)何規(guī)定卻模糊不清。這讓公民在個(gè)人義務(wù)與財(cái)產(chǎn)權(quán)利之間無所適從，上文提及的姚兵無奈地表示，找鄉(xiāng)政府討要當(dāng)初承諾的補(bǔ)償是被逼無奈，“國(guó)家?guī)椭覀兡敲炊?，我都感覺到不好意思，可是生活所迫，沒有辦法?！?/p>

對(duì)于征用的補(bǔ)償問題，四川省司法廳廳長(zhǎng)劉作明在接受媒體采訪時(shí)曾透露，四川省救災(zāi)指揮部交通組在全省征用了1000多輛公共汽車，用來轉(zhuǎn)移受災(zāi)群眾，“政府對(duì)他們應(yīng)該是給予了補(bǔ)償，補(bǔ)償?shù)氖侄魏芏?，但首先是低于正常運(yùn)營(yíng)回報(bào)的。也可能會(huì)一定程度減免單位所得稅等相關(guān)稅收，或者對(duì)這些公司近期購(gòu)買的新車進(jìn)行貼息等?！?/p>

以美國(guó)相關(guān)財(cái)產(chǎn)法律為例，其補(bǔ)償是指賠償所有者財(cái)產(chǎn)的公平市場(chǎng)價(jià)格，包括財(cái)產(chǎn)的現(xiàn)有價(jià)值和財(cái)產(chǎn)未來盈利的貼現(xiàn)價(jià)格。美國(guó)土地征用補(bǔ)償根據(jù)征用前的市場(chǎng)價(jià)格計(jì)算;同時(shí)，還補(bǔ)償因征用而導(dǎo)致鄰接土地所有者、經(jīng)營(yíng)者的損失。

莫紀(jì)宏期望以出臺(tái)《國(guó)家補(bǔ)償法》的方式，迫使地方政府或執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)行比較“合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”。余凌云則更為具體地建議:應(yīng)當(dāng)建立以金錢補(bǔ)償為主，其他形式為輔的通行補(bǔ)償方式。提供金錢補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償、返還原物業(yè)等多種形式，供當(dāng)事人選擇。

在沒有解決上述的諸多癥結(jié)的前提下，一旦發(fā)生汶川地震中類似的糾紛，被征用主體權(quán)利的救濟(jì)渠道，也是一個(gè)模糊的問題。但杭州、太原出臺(tái)的應(yīng)對(duì)辦法，似乎為更高層次的立法提供了借鑒之處:要確保應(yīng)急征用行為的可訴性。即在當(dāng)事人對(duì)征用行為不滿時(shí)，可行政復(fù)議，也可以行政訴訟。

“無論如何，只有理順立法程序，才能解決所有癥結(jié)，也才能解除公眾心中對(duì)應(yīng)急征用行為的疑慮?！?一位法學(xué)專家說。