□黃維

（南陽師范學院，河南 南陽 473061）

公民權、行政權和司法權的三權博弈
——從行政訴訟受案范圍演變的視角解讀與展望

□黃維

（南陽師范學院，河南 南陽 473061）

在行政訴訟法律制度中，行政訴訟的受案范圍與訴訟的三方參與人關系重大，行政訴訟受案范圍則成為解開三者復雜關系的邏輯起點。本文從行政訴訟受案范圍發(fā)展演變的視角來論證三權的博弈，并對受案范圍的發(fā)展進行了學理上的分析和展望。

行政訴訟；受案范圍；三權博弈

行政訴訟受案范圍，就是法院可以審理行政訴訟案件的范圍。行政訴訟的受案范圍與訴訟的三方參與人關系重大。對于公民來說，受案范圍決定著其訴權大?。粚τ谛姓C關而言，則決定著其哪些行為接受法院的審查；而對于人民法院來講，意味著司法審查權的范圍。［1］（p1－2）而行政訴訟受案范圍則成為解開三者復雜關系的邏輯起點。可以說，每一時期的行政訴訟受案范圍的立法進展，都反映了在三方主體所代表的權利層面上（公民權、行政權和司法權）的博弈關系。拋開行政訴訟受案范圍立法的每一個斷面，本文試從行政訴訟受案范圍發(fā)展演變的縱向角度來論證三權的博弈。

一、我國行政訴訟受案范圍的演變

從我國1982年建立行政訴訟制度至今，我國行政訴訟受案范圍的發(fā)展演變過程，大致可以分為四個階段：

（一）單項法律法規(guī)個別授權階段

1982年頒布的《民事訴訟法》（試行）第2條第2款規(guī)定：“法律規(guī)定由人民法院審理的行政案件，適用本法規(guī)定?！卑凑者@一規(guī)定，只有某個單項法律具體規(guī)定可以向法院提起行政訴訟的案件，法院才受理。1987年10月9日最高人民法院在《關于地方人民政府規(guī)定可向人民法院起訴的行政案件應否受理問題的批復》中適當擴大了行政訴訟的受案范圍，將《民事訴訟法》規(guī)定的法律授權，擴大到法規(guī)授權。

（二）《行政訴訟法》有限制的統(tǒng)一授權階段

1989年4月4日，七屆全國人大二次會議通過的《行政訴訟法》對行政訴訟受案范圍進行了統(tǒng)一授權，有限度地擴大了行政訴訟的受案范圍。具體做法是采用“概括＋列舉＋排除”的方法，通過這三種方式，對行政訴訟受案范圍作了界定。把行政訴訟受案范圍主要限于行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯公民、法人和其他組織合法權益的情形。

（三）行政復議法間接擴展授權階段［2］

1999年頒布的《行政復議法》第5條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對行政復議決定不服的，可以依照《行政訴訟法》的規(guī)定向人民法院提起行政訴訟，但是法律規(guī)定行政復議決定為最終裁決的除外?！边@樣，通過行政復議這一道轉(zhuǎn)換，把不能提起行政訴訟的具體行政行為限定為兩種，即不能申請行政復議的案件和法律規(guī)定行政復議決定為最終裁決的案件。

（四）司法解釋自我擴展階段

2000年3月10日，最高人民法院重新發(fā)布了《關于執(zhí)行＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋》。新的司法解釋在行政訴訟法允許的范圍內(nèi)，采取 “概括＋排除”模式，對行政訴訟受案范圍進行了重構和擴展。表現(xiàn)在：對原告資格作了從寬解釋；對可訴行政行為概念作了從寬解釋；對被告資格作了從寬解釋；對不得提起行政訴訟的范圍作了從嚴解釋。該司法解釋在行政訴訟法條文所能容納的范圍內(nèi)創(chuàng)造性發(fā)展了行政訴訟的受案范圍。

二、對行政訴訟受案范圍演變中三權博弈理念的解讀

（一）行政權與公民權的關系

根據(jù)現(xiàn)代國家的憲政理念，國家的一切權力皆來自于人民的授予，人民授予的權力應該服從于和服務于人民。但行政權力在運作過程中，有一種本能的超越既有的限度和約束的趨向，導致對公民權利的侵害。［3］在具體的行政法律關系中，公民以個體的形式面對強大的行政權力，處于弱勢地位，必須通過法律的規(guī)定對行政權力進行控制，使其受到規(guī)范和約束，從而有效保護公民權利。

行政訴訟的受案范圍實質(zhì)上是對公民權利范圍的一種界定。公民的合法權益受損害，凡為行政訴訟受案范圍所確認的，則公民就有請求司法保護的權利。凡不為行政訴訟受案范圍所確認的，則行政權就可以得到司法審查豁免的特權。因此，行政訴訟受案范圍的邊界就是公民合法權益受司法保護和行政權得到司法豁免的臨界點。然而，這個邊界并不是固定的，它應當是隨著社會發(fā)展而不斷變化的。它應當是通過動態(tài)性的平衡，使行政訴訟的受案范圍更有助于實現(xiàn)行政訴訟的立法目的。從《試行意見》到《解釋》的過程，本質(zhì)上就是行政權不斷得到控制和監(jiān)督制約的過程。

（二）行政權與司法權的關系

行政權和司法權是兩種公法上的權力，行政訴訟是法院通過對行政權的司法審查來實現(xiàn)對行政權的制約。在行政領域中，行政主體對某些行政管理的決定是否合法，并不是由行政主體一家定奪，而是取決于法院對該行政決定的司法審查后作出的判決。因此，行政訴訟制度實質(zhì)上為司法權介入行政領域提供了合法性的依據(jù)。

然而，司法權介入行政領域的深度和廣度，直接影響著行政權行使的有效性。行政主體所管轄的行政事務具有多變性、復雜性、廣泛性。如果對所有的行政行為，只要行政相對人提出異議，都必須進入司法程序接受司法審查，那么，行政主體就難以維系正常的社會發(fā)展秩序，社會可能會陷入一片混亂狀況之中。因此，司法權對行政權監(jiān)督不管有多么充分的理由，必須為行政主體保留出一部分司法審查豁免的領地。當然，從法治原理看，行政主體必須依法行使行政權，任何違法行使權力的行政行為，都應當承擔相應的法律責任。在劃定司法權介入行政權領域的界線時，必須考慮其是否具有正當?shù)睦碛?，即司法審查權的可行性和行政權行使的有效性。在行政權力與公民權利的博弈中，司法權無疑是一個支點，支點的每一細小的移動和變化，都將對行政權產(chǎn)生重大影響。［4］這無疑是行政訴訟受案范圍三權博弈理念的生動寫照。

三、對未來行政訴訟受案范圍演變的展望——從三權博弈理論的視角

從上面的論述我們可以看出，在行政訴訟中，擴大行政訴訟的受案范圍是控制行政權的重要手段。具體到我國行政訴訟的受案范圍，在考慮擴大公民挑戰(zhàn)行政行為的同時，應注意到以下幾點：

（一）從行政相對人的權利角度擴大受案范圍

前面分析過，我國行政訴訟法主要保護的是相對人的人身權和財產(chǎn)權，其他權利受到行政侵犯時，必須有法律法規(guī)的明確規(guī)定法院才可受理。誠然，人身權和財產(chǎn)權是最基本的人權，應當受到法律的保護。但是，反過來說，人身權和財產(chǎn)權只是公民合法權利中的一部分，把行政侵犯的權利限制于人身權和財產(chǎn)權，會導致公民依照憲法享有的其他一系列權利得不到行政訴訟法的保護?！按逯魅螤罡尕斦诌`法購車”［5］的案件就是最好的例證。公民權利不應是停留在紙面上的空泛的東西，而應是具體的存在，當其受到損害時必須為之提供合法的矯正手段。如果公民的人權長期得不到法律的保護，“那么這種權益的調(diào)整就會取決于或然性或偶然性，或取決于某個有權強制執(zhí)行它的決定的群體的武斷命令?！保?］（p399）

（二）從司法審查的內(nèi)容角度擴大行政訴訟的受案范圍

行政機關實施行政行為時，應當遵循兩個原則：行政合法性原則與行政合理性原則。前者要求行政行為要依據(jù)法律，后者要求行政行為公平適當。但我國《行政訴訟法》第5條規(guī)定了人民法院司法審查的內(nèi)容應當審查行政行為是否合法，一般不做合理性審查。在《行政訴訟法》第54條第4款又規(guī)定：“行政處罰顯失公正的，可以判決變更”。顯失公正的處罰是指合法但不合理的處罰，人民法院可以判決變更，表明人民法院對此享有司法審查權。但是，這一規(guī)定同時也表明，法院只是有權對行政處罰中的自由裁量權實施監(jiān)督，而對行政收費、行政裁決、行政許可等行政行為中同類型的問題無權審查，也就是說，我國法院對自由裁量權案件的受案范圍極小，很單一，遠遠不能適應行政自由裁量行為廣泛存在的實際需要，在很大程度上制約了行政審判作用的發(fā)揮。因此，突破行政審查內(nèi)容上的限制，將行政機關的自由裁量行為是否合理納入司法監(jiān)督范圍，既是依法治國的需要，也符合國際潮流。

（三）受案標準的重新界定——以案件標準取代具體行政行為標準

“具體行政行為”標準的出現(xiàn)是和行政法學理論發(fā)展的初級階段相聯(lián)系的，反映了特定歷史時期對行政訴訟受案范圍的認識，也反映了我國當初司法審查和救濟能力的有限性。目前隨著理論和實踐的不斷發(fā)展，這一標準既表現(xiàn)出明顯的滯后性。拋開其他方面不論，單這一冗長的概念表述即存在問題。具體行政行為的概念源于學術上對行政行為的分類，相比于行政法學上關于具體行政行為的界定，這一定義新增加了主體、單方行為和作為三個要素，但新增加的要素都存在值得商榷之處。［7］（p3－4）我們認為，應當對行政訴訟受案范圍標準進行重新解讀和反思，即用“行政案件”標準代替“行為”標準。原因有以下兩點：首先，無論何種訴訟都是以相應的糾紛（即案件）上升為訴訟案件為基本模式，民事訴訟和刑事訴訟、行政訴訟概莫能外；其次，行政訴訟受案范圍若采用“行為”乃至“具體行政行為”的標準，顯然不能適應公共行政發(fā)展及其作用方式的多樣性和依法行政對責任政府提出的要求。這樣也就會導致司法權對行政權的審查和救濟具有滯后性。而采用“行政案件”，一方面緩解了司法機關、行政機關與行政相對人三者之間的緊張關系，使行政相對人的合法權益得到更充分的保護；另一方面也協(xié)調(diào)了法律與法律之間的關系，使之相互補充，相互促進。

（四）受案范圍的立法技術——肯定概括式加排除式

我國《行政訴訟法》采取肯定式列舉加排除式列舉的方式，規(guī)定行政訴訟受案范圍。這種方法的優(yōu)越性是明確且易于把握，但缺點是難以把可訴性行政行為列舉完全，造成在實踐中，未列舉的行政行為是否可訴產(chǎn)生分歧。一些法院對行政相對人訴某類行政行為予以受理，另一些法院卻不予受理?！缎姓V訟法》實施以來，高級人民法院向最高人民法院請示有關行政訴訟受案范圍的問題幾乎占據(jù)30%以上，［8］（p93）這一現(xiàn)狀從側(cè)面說明了這一問題?！缎姓V訟法司法解釋》同樣是通過肯定式概括加排除方式對《行政訴訟法》有關受案范圍的規(guī)定進行解釋，與《行政訴訟法》不同的是，對肯定性受案范圍僅采用概括式而沒有采用列舉式，對排除性受案范圍則采用明確列舉式。

從有些國家及我國臺灣地區(qū)行政訴訟的立法和判例看，規(guī)定行政訴訟受案范圍的方法，一般采取的是列舉排除式加概括肯定式，即先通過立法或者判例確定法院不宜受理審查的行為，然后規(guī)定其余的所有行政行為或者公法爭議均屬于法院受理和審查的范圍。美國立法和判例確立的“可審查假定原則”也體現(xiàn)了這種概括肯定式的方法，即除例外情況外，一切行政行為都可以接受司法審查，無須法律明文規(guī)定。在法律有規(guī)定時，按照法律的規(guī)定進行審查。在法律無規(guī)定時，進行司法審查。［9］這種方法能較全面地將行政行為均納入司法審查范圍之中，能夠較充分地保護相對人的權益。同時也便于立法和司法機關根據(jù)具體情況，運用較為靈活的方式將法院不宜受理的糾紛排除于訴訟之外?！缎姓V訟法司法解釋》對受案模式的借鑒為我們提供了參考，這種關于受案范圍標準的模式在規(guī)定行政訴訟的受案范圍時相對原則一些，會給公民理解行政訴訟受案范圍造成一定程度的困難，但是，不會遺漏可訴性行政行為，便于各地法院掌握行政訴訟受案范圍，在受案范圍問題上尺度保持一致，有利于保護行政相對人的訴權。為此，修改后的《行政訴訟法》應當采取肯定概括式加排除式方法規(guī)定行政訴訟的受案范圍。

［1］［5］［7］張樹義.尋求行政訴訟制度發(fā)展的良性循環(huán)［M］.中國政法大學出版社，2000.

［2］喜子.反思與重構：完善行政訴訟受案范圍的訴權視角［J］.中國法學，2004，（1）.

［3］最高人民法院行政庭編.行政執(zhí)法與行政審判［C］.法律出版社，2005.

［4］蔡寧.村主任狀告財政局違法購車［EB/OL］.http：//news.sina.com.cn/c/2006－04－17/13229642045.shtml.

［6］（美）博登海默.法理學——法律哲學與法律方法［M］.鄧正來譯.中國政法大學出版社，1999.

［8］江必新主編.中國行政訴訟制度的完善［M］.法律出版社，2005.

［9］夏冰.行政訴訟受案范圍研究［D］.延邊大學，2002.

（責任編輯：張雅光）

Game Theory of Civil Rights，Administrative Rights and Judicial Rights——A view on the basis of development tendency of jurisdiction of administrative lawsuit

Huang Wei

In Administrative Procedure Law of China，administrative jurisdictions are closely connected with all three participative parties of administrative lawsuit.to a certain degree，jurisdiction is a logic beginning point to explain the complex relationships of three parties.The paper analyzed the rights of three parties in administrative lawsuit based on the sight of administrative jurisdiction and further evidenced the development tendency of administrative jurisdiction in theory and practice.

Administrative Lawsuit；Administrative Jurisdiction；Separation Powers of the Three Participants in a Administrative Lawsuit

D925.3

A

1007－8207（2010）04－0098－03

2009－12－18

黃維 （1977—），男，河南新野人，南陽師范學院法學院憲法行政法及理論法學教研室主任，講師，碩士，研究方向為行政法及理論法學。

本文系2009年河南省第二批科技發(fā)展計劃軟科學課題 “地方政府行政效能建設研究”階段性成果之一，項目批準號：092400430032。