□李錦峰

（復(fù)旦大學(xué)，上海200433）

從平等走向自由
——關(guān)于城鄉(xiāng)人大代表差別選舉的理論思考

□李錦峰

（復(fù)旦大學(xué)，上海200433）

選舉法修正案草案取消了城鄉(xiāng)代表權(quán)差異化配置的條款，這一顯著變化表明我國(guó)選舉制度向?qū)崿F(xiàn)公民的完全平等邁出了一大步。但它具有的意義不只如此，它還為進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)公民選舉權(quán)的自由維度提供了基礎(chǔ)。從平等方面看，選舉法的修改在公民投票權(quán)平等的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)了公民代表權(quán)的平等，也就是在“同票”的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了“同權(quán)”。按照城鄉(xiāng)同比例選舉，人民代表大會(huì)中城鄉(xiāng)代表的比例會(huì)和社會(huì)構(gòu)成中城鄉(xiāng)比例一致起來(lái)，從而提高了人大對(duì)社會(huì)的代表性。當(dāng)然，按照獨(dú)立論的解釋?zhuān)^(guò)高的官員比例也同樣是可能具有高代表性的。但這種爭(zhēng)論只涉及到了問(wèn)題的表層，最重要的問(wèn)題應(yīng)該是代表是如何產(chǎn)生的，這是與選舉權(quán)中的自由向度緊密相連的問(wèn)題。如果不能實(shí)現(xiàn)公民在選舉中充分的自由權(quán)利，保證代表能夠合理、公正地產(chǎn)生，那么平等也只能成為擺設(shè)。選舉制度的進(jìn)一步發(fā)展應(yīng)該是在平等的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)公民的自由選舉權(quán)。這是選舉法修改實(shí)現(xiàn)選舉平等之后帶給我們的進(jìn)一步的理論思考。

代議制；代表權(quán)；委托論；獨(dú)立論

回顧選舉法的歷次修改，城鄉(xiāng)每一代表所代表的人口數(shù)差異問(wèn)題始終是關(guān)注的焦點(diǎn)，在我看來(lái)這也是一個(gè)最能引發(fā)理論思考的問(wèn)題。這一問(wèn)題早在選舉法產(chǎn)生之日就一直存在，直到最近的選舉法修改草案，才有了解決的可能。1953年的選舉法規(guī)定：在全國(guó)人大，鄉(xiāng)村每一代表所代表的人口數(shù)是城鎮(zhèn)每一代表所代表的人口數(shù)的8倍。1979年重新修訂選舉法時(shí)，對(duì)這一條款未作大的修改，只是將農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口比例數(shù)予以明確，即自治州、縣、自治縣為4：1，省、自治區(qū)為5：1，全國(guó)為8：1。1982年修改選舉法時(shí)，增加了規(guī)定：“縣、自治縣行政區(qū)域內(nèi)，鎮(zhèn)的人口特多的，或者不屬于縣級(jí)以下人民政府領(lǐng)導(dǎo)的企業(yè)事業(yè)組織的職工人數(shù)在全縣總?cè)丝谥兴急壤^大的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定，農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)同鎮(zhèn)或者企業(yè)事業(yè)組織職工每一代表所代表的人口數(shù)之比可以小于4：1直至1：1。”1995年的第三次修改將省、自治區(qū)和全國(guó)這兩級(jí)人民代表大會(huì)中農(nóng)民與城市每一代表所代表的人口數(shù)的比例統(tǒng)一修改為4：1。

學(xué)界和媒體一直關(guān)注最近一次的選舉法修改（第五次修改）。［1］十七大報(bào)告提出逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表的要求，讓人們有了更穩(wěn)定、可靠的預(yù)期。到今年十一屆人大三次會(huì)議審議，更是掀起了新一輪的討論，①當(dāng)然，這里需要區(qū)分媒體和學(xué)界的熱議不等于社會(huì)也有廣泛的反響，廣大的農(nóng)民在這個(gè)過(guò)程中是沉默的、冷漠的，他們是利益最相關(guān)的主體，卻是對(duì)此最不關(guān)注的群體。這基本上是一個(gè)學(xué)者督導(dǎo)、政府自律的過(guò)程，而并不是農(nóng)民群體抗?fàn)幍慕Y(jié)果?，F(xiàn)在的選舉法修正案草案規(guī)定：全國(guó)人大代表名額，由全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)各省、自治區(qū)、直轄市的人口數(shù)，按照每一代表所代表的城鄉(xiāng)人口數(shù)相同的原則，以及保證各地區(qū)、各民族、各方面都有適當(dāng)數(shù)量代表的要求進(jìn)行分配。對(duì)地方人大代表的選舉，草案也作了類(lèi)似規(guī)定。

一、城鄉(xiāng)代表差別選舉問(wèn)題的由來(lái)

1953年選舉法的具體規(guī)定是這樣的，“各省應(yīng)選全國(guó)人民代表大會(huì)代表的名額，按人口每八十萬(wàn)人選代表一人。人口特少的省，代表名額不得少于三人。中央直轄市和人口在五十萬(wàn)以上的省轄工業(yè)市應(yīng)選全國(guó)人民代表人會(huì)代表的名額，按人口每十萬(wàn)人選代表一人。”［2］這一條款得以維系的基礎(chǔ)是選舉制度和戶(hù)籍制度的結(jié)合。要想在選舉當(dāng)中城市居民與鄉(xiāng)村居民進(jìn)行不同比例的人大代表選舉，城鄉(xiāng)之間要有一個(gè)明確而相對(duì)固定的區(qū)分，以便于分別投票、分別計(jì)票，戶(hù)籍制度實(shí)現(xiàn)了這一點(diǎn)。

隨著城鎮(zhèn)化和非農(nóng)業(yè)人口的發(fā)展，這一比例有所調(diào)整。我們可以從城鎮(zhèn)人口占全國(guó)總?cè)丝诘谋壤淖兓锌吹竭@一條款的發(fā)展走向，從中找到它大致的規(guī)律。1953年和1979年的城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋壤謩e為13．26%和18．96%，1995年為29．04%，2009年為46．6%。［3］可以這樣說(shuō)，立法之初的想法應(yīng)該就是保持人民代表大會(huì)中城鄉(xiāng)代表比例大致實(shí)現(xiàn)1比1的水平，城鎮(zhèn)代表數(shù)量略高于鄉(xiāng)村代表，而不是讓人大的構(gòu)成反映社會(huì)的現(xiàn)實(shí)狀況。這也是幾十年來(lái)，通過(guò)選舉法修改而一直維持的狀況。也就是說(shuō)，社會(huì)的城鄉(xiāng)人口構(gòu)成狀況一直在變化，而人大中城鄉(xiāng)代表的比例則一直維持在一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的狀態(tài)。這樣看來(lái)，目前城鄉(xiāng)人口比例基本實(shí)現(xiàn)1比1的情況下，該條款也已經(jīng)失去了它本身的意義，只起到明示修正的作用，實(shí)際上是“取消城鄉(xiāng)人大代表所代表的不同人口數(shù)”。［4］而且城鄉(xiāng)代表的差別選舉在戶(hù)籍制度改革，取消農(nóng)業(yè)戶(hù)口和非農(nóng)業(yè)戶(hù)口之分，代之以居民戶(hù)口之后，逐漸會(huì)失去它的制度支撐。如果在戶(hù)籍制度改革全面推開(kāi)之后，還繼續(xù)維持先前的選舉制度，不但不符合社會(huì)本身的構(gòu)成情況，同時(shí)由于需要新的辨別城鄉(xiāng)居民，統(tǒng)計(jì)選票的方法，也會(huì)增加選舉的成本。從這個(gè)意義上講，戶(hù)籍制度改革，為實(shí)行同比例選舉人大代表提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

過(guò)去之所以采用這種城鄉(xiāng)之間不平等的選舉辦法，一般認(rèn)為是考慮到我國(guó)當(dāng)時(shí)人口構(gòu)成的工農(nóng)比例和我國(guó)的國(guó)家性質(zhì)的結(jié)果。［5］一方面因解放初期我國(guó)城鄉(xiāng)比例相差懸殊；另一方面因我國(guó)是一個(gè)工人階級(jí)為領(lǐng)導(dǎo)，工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的國(guó)家，只有這樣規(guī)定“才能真實(shí)地反映我國(guó)的現(xiàn)實(shí)生活，才能使全國(guó)各民族各階層在各級(jí)人民代表大會(huì)中有與其地位相當(dāng)?shù)拇怼！倍摇俺鞘惺钦?、?jīng)濟(jì)、文化的中心，是工人階級(jí)所在，是工業(yè)所在，這種城市和鄉(xiāng)村應(yīng)選代表的不同人口比例的規(guī)定，正是反映著工人階級(jí)對(duì)于國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)作用，同時(shí)標(biāo)志著我們國(guó)家工業(yè)化的發(fā)展方向?！保?］（p131－133）

從政治學(xué)上來(lái)講，這種安排還有更深的考慮。有些人解釋說(shuō)，如果按照人口構(gòu)成進(jìn)行同比例的平等選舉，那么人民代表大會(huì)中農(nóng)民代表所占的比例將大大超過(guò)工人及其他各界代表的比例，就會(huì)把人代會(huì)開(kāi)成“農(nóng)民代表大會(huì)”。［7］這實(shí)際上是對(duì)上述國(guó)體和工業(yè)化發(fā)展方面的考慮之外對(duì)均衡的追求?！霸诠埠蛧?guó)里極其重要的是，不僅要保護(hù)社會(huì)防止統(tǒng)治者的壓迫，而且要保護(hù)一部分社會(huì)反對(duì)另一部分的不公。在不同階級(jí)的公民中必然存在著不同的利益。如果多數(shù)人由一種共同利益聯(lián)合起來(lái)，少數(shù)人的權(quán)利就沒(méi)有保障?！保?］（p266）聯(lián)邦黨人認(rèn)為美國(guó)“社會(huì)本身將分為如此之多的部分、利益集團(tuán)和公民階級(jí)，以致個(gè)人或少數(shù)人的權(quán)利很少遭到多數(shù)人的利益結(jié)合而形成的威脅?！保?］（p266）而新中國(guó)面對(duì)的并不是這樣的社會(huì)環(huán)境，我們面對(duì)的僅僅是工人和農(nóng)民兩大群體，而這兩大群體從數(shù)量上來(lái)說(shuō)，相差又是如此懸殊，所以從制度上平衡兩大群體，防止多數(shù)的暴政在一定意義上說(shuō)是必要的。方法就是通過(guò)代議制度，平衡兩者在國(guó)家權(quán)力中心的比重和作用。將實(shí)際人口數(shù)量對(duì)比的巨大懸殊轉(zhuǎn)化為代表數(shù)量的基本相等，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家政治生活的均衡狀態(tài)。在半個(gè)多世紀(jì)的時(shí)間里，我們實(shí)際是維持了人大基本構(gòu)成的平衡，實(shí)現(xiàn)了人大制度的穩(wěn)定化，無(wú)論城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)居民比例如何變化，人大內(nèi)部的構(gòu)成基本是不變的。

二、從差別選舉到平等選舉

平等原則是選舉制度的最基本要求，它包含三個(gè)方面的內(nèi)容：在選舉的環(huán)節(jié)上，應(yīng)當(dāng)確定贏得代議席位的每一張選票都能夠被平等地計(jì)算；在選區(qū)的邊界劃分上，應(yīng)該保證每一個(gè)代議席位能夠代表同等數(shù)量的公民；在選出的代議機(jī)構(gòu)中，每一個(gè)公民都能夠被同等地代表。例如在美國(guó)，自1962年“貝克訴卡爾”這一重要案件以來(lái)，最高法院的一些裁決規(guī)定了規(guī)模不等的選區(qū)是違憲的。盡管為遷就社區(qū)利益或地理因素而通常允許存在一定的伸縮余地，但幾乎所有的代議制政府現(xiàn)在都把平等視為準(zhǔn)則，并設(shè)置了一些機(jī)構(gòu)來(lái)定期復(fù)審選區(qū)的劃分，或者在復(fù)記名選舉制下復(fù)審該選區(qū)內(nèi)的議席數(shù)。代議制要求對(duì)成年人的選舉權(quán)不得有任何的限制。

二次世界大戰(zhàn)后，發(fā)展中國(guó)家相對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的起步階段而言，面臨的實(shí)現(xiàn)普遍平等的壓力是前所未有的。因?yàn)殡S著馬克思主義，各種左翼思潮，民主、正義思想在全球的傳播，以及各發(fā)達(dá)國(guó)家各種保障公民平等和自由制度的確立和完善，社會(huì)公正原則廣泛普及，成為社會(huì)現(xiàn)代化的基本內(nèi)容和要求。后發(fā)展的各國(guó)已經(jīng)很難再像早期進(jìn)入工業(yè)化、城市化的國(guó)家那樣，置農(nóng)民和其他貧困群體的生存需要與公正訴求與不顧；同時(shí)，不完善的政治制度也更容易受到來(lái)自國(guó)內(nèi)、國(guó)際的批評(píng)。

上述的平等要求實(shí)際上在我國(guó)的憲法規(guī)定中是存在的，我國(guó)的憲法對(duì)平等的規(guī)定是完備的。憲法第33條規(guī)定，公民在法律面前一律平等。公民應(yīng)該平等享有權(quán)利，不受任何差別對(duì)待；第34條規(guī)定，年滿(mǎn)18周歲的公民享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。同時(shí)，就國(guó)際上來(lái)說(shuō)，平等的選舉權(quán)和被選舉權(quán)是聯(lián)合國(guó)《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》予以明文保障的公民基本權(quán)利，中國(guó)已經(jīng)于1998年簽署加入該條約，但至今仍待全國(guó)人大的批準(zhǔn)。

也就是說(shuō)，城鄉(xiāng)代表的差別選舉實(shí)際可以看作是一條違憲條款，而農(nóng)村人口的選舉權(quán)問(wèn)題，實(shí)際是一個(gè)“違憲課題”。［10］具體來(lái)說(shuō)，這種城鄉(xiāng)代表的差別選舉并不是一種完全的差別，不是一種完全的不平等，而是有區(qū)分的。中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授莫于川說(shuō)，平等原則體現(xiàn)在選舉制度中應(yīng)包含兩層意義：一是投票權(quán)平等，一人一票；二是代表名額分配平等，每一代表所代表的人口數(shù)應(yīng)相等，同票同權(quán)。其中，一人一票是基礎(chǔ)，同票同權(quán)是更高層次的平等。［11］

城鄉(xiāng)代表差別選舉的制度安排只是一種權(quán)宜之計(jì)，它當(dāng)然“是不完全平等的”，但是它是“過(guò)渡到更為平等和完全平等的選舉所完全必需的”，［12］（p132）它實(shí)現(xiàn)了理論意義上完全選舉權(quán)的第一步。具體來(lái)講，在選舉權(quán)的實(shí)現(xiàn)層級(jí)上，一直以來(lái)，我國(guó)農(nóng)民實(shí)際上只獲得了最基本的平等權(quán)——平等的投票權(quán)，也就是說(shuō)擁有一人投一票的權(quán)利。但是它還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)代表權(quán)的平等，而離選舉權(quán)的另一大構(gòu)成要素——自由權(quán)——還很遠(yuǎn)。平等的投票權(quán)只是部分的平等，因?yàn)橥镀睓?quán)雖然平等了，但是鄉(xiāng)村居民選票的票面價(jià)值是打過(guò)折扣的。一個(gè)鄉(xiāng)村居民在人大中所擁有的代表權(quán)與一個(gè)城市居民所擁有的代表權(quán)是有差異的，也就是說(shuō)，相對(duì)于城市居民，鄉(xiāng)村居民的代表權(quán)是不完整的。

投票權(quán)的平等性和代表權(quán)的不平等長(zhǎng)期存在，事實(shí)上的同票不同權(quán)當(dāng)然并不符合代議民主的要求。盡管有些人解釋說(shuō)城鄉(xiāng)代表權(quán)的差異化配置用“同票不同權(quán)”來(lái)表達(dá)是不準(zhǔn)確的，它是一個(gè)代表名額的分配問(wèn)題，涉及的是我們?cè)诜峙涞胤礁骷?jí)人大代表名額和全國(guó)人大代表名額的時(shí)候，按照一個(gè)什么樣的規(guī)則來(lái)進(jìn)行分配，分配之后，在選舉過(guò)程中，每個(gè)人的投票權(quán)利、票的價(jià)值和影響力是相等的。［13］但是這種解釋顯然并沒(méi)有說(shuō)服力，就好像說(shuō)國(guó)家給東部地區(qū)發(fā)放物價(jià)補(bǔ)貼人均1000，給西部地區(qū)人均500．，這是一條國(guó)家財(cái)政支出的分配規(guī)則，在這條規(guī)則之下，東西部地區(qū)居民接受的人均補(bǔ)貼數(shù)量實(shí)際是相等的。結(jié)論顯然是荒謬的，盡管規(guī)則本身具有一定的合理性，按照購(gòu)買(mǎi)力平價(jià)，西部地區(qū)的500也許能夠相當(dāng)于東部地區(qū)的1000元，但是這一規(guī)則之下表現(xiàn)出的結(jié)果的差異是不可回避的，即便是需要經(jīng)濟(jì)發(fā)展平衡之后、人口比例平衡之后才能進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)平等，也不能否認(rèn)當(dāng)時(shí)的差異，何況代表權(quán)還不存在一個(gè)像購(gòu)買(mǎi)力平價(jià)一樣的平衡變量。

三、差別選舉視野下人大構(gòu)成的理論與現(xiàn)實(shí)

那么，過(guò)去那種不完整、不充分的選舉權(quán)帶來(lái)了什么樣的后果呢？第一，是事實(shí)上對(duì)廣大鄉(xiāng)村居民的政治歧視。這一歧視帶來(lái)的直接后果是占全國(guó)人口大多數(shù)的農(nóng)民階層，在長(zhǎng)達(dá)幾十年的政治生活中失去了其所應(yīng)有的聲音，權(quán)利被廣泛而無(wú)意識(shí)的漠視，利益不能夠體現(xiàn)在政策制定中。也可以這樣說(shuō)，在沒(méi)有實(shí)現(xiàn)同票同權(quán)的日子里，我們的人民代表大會(huì)并不能完全代表人民的利益。一個(gè)農(nóng)村人口占全國(guó)人口絕大多數(shù)的國(guó)家，如果它的代議機(jī)構(gòu)不能代表農(nóng)民，那么它當(dāng)然就不能說(shuō)是完全代表人民的利益，或者它的這種對(duì)人民利益的代表是打了折扣的，是不完全的。作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，尤其是在建國(guó)后的幾十年，農(nóng)民在人大中占多數(shù)，在政策上優(yōu)先被考慮也是理所當(dāng)然的事情。保護(hù)最廣大人民的利益，當(dāng)然要保護(hù)農(nóng)民的利益。工人階級(jí)的國(guó)家需要在國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)的構(gòu)成中體現(xiàn)出來(lái)，但不等于說(shuō)半個(gè)多世紀(jì)以來(lái)農(nóng)民的利益被普遍忽視是正當(dāng)?shù)模r(nóng)民就應(yīng)該在選舉權(quán)上淪為二等公民，在經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)中承擔(dān)工業(yè)化的成本而不能享受工業(yè)化的收益。

第二，城鄉(xiāng)代表的差別選舉實(shí)際上削減了人大和政府的權(quán)威。上述只是從農(nóng)民的利益出發(fā)進(jìn)行的討論，這里讓我們?cè)購(gòu)娜舜蟮拇硇詥?wèn)題上討論。全國(guó)人大很明顯應(yīng)該是全國(guó)最高的權(quán)力機(jī)關(guān)，是一個(gè)全國(guó)性的機(jī)構(gòu)，是全國(guó)性公共事務(wù)的處理機(jī)構(gòu)（與此類(lèi)似，地方人大是地方的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，是地方的公共事務(wù)處理機(jī)構(gòu)）。在鄉(xiāng)村面積和人口遠(yuǎn)大于城鎮(zhèn)的情況下，人大中的城鎮(zhèn)代表等于或高于鄉(xiāng)村代表，會(huì)讓人疑問(wèn)，人大到底是城鎮(zhèn)的代表機(jī)構(gòu)，還是全國(guó)范圍的代表機(jī)構(gòu)。它決策的時(shí)候應(yīng)該從城鎮(zhèn)的角度出發(fā)，還是從全國(guó)的角度出發(fā)？這不僅損害了人大的權(quán)威，也損害了政府的權(quán)威也是被損傷的，因?yàn)榘凑瘴覈?guó)的制度設(shè)計(jì)，政府是由人大產(chǎn)生的，要對(duì)人大負(fù)責(zé)。那么，由于人大無(wú)法反映社會(huì)的構(gòu)成，這會(huì)引發(fā)人大是否真正代表人民利益，人大的人民授權(quán)是否真實(shí)、是否充分的懷疑，而這種懷疑自然會(huì)波及人大對(duì)政府的授權(quán)，從而損害政府的權(quán)威。

第三，城鄉(xiāng)代表的差別選舉會(huì)形成人大自身理論與現(xiàn)實(shí)的沖突。從現(xiàn)代政治個(gè)人主義的角度來(lái)講，如果代議機(jī)構(gòu)（我國(guó)的人民代表大會(huì)既是這樣一種機(jī)構(gòu)）不是根據(jù)社會(huì)階級(jí)、性別、年齡和種族等特征而成為社會(huì)的縮影，它就不代表整個(gè)社會(huì)。［14］（p696）我國(guó)現(xiàn)行的人大選舉實(shí)際的選舉的效果很大程度上與之吻合，就是要使人民代表大會(huì)成為社會(huì)的微縮景觀，有來(lái)自社會(huì)各行各業(yè)的代表組成。這也與人大代表的兼職性相聯(lián)系，要使人代會(huì)成為社會(huì)的縮影，就必須將社會(huì)各界人士吸收進(jìn)來(lái)。但是基于城鄉(xiāng)差別選舉產(chǎn)生的人民代表大會(huì)不能反映社會(huì)的實(shí)際階層構(gòu)成，因而也無(wú)法成為社會(huì)的縮影，只能成為一個(gè)利益平衡的機(jī)構(gòu)。而試圖通過(guò)選取各行各業(yè)的代表來(lái)反映社會(huì)構(gòu)成的辦法，就只能實(shí)行兼職代表制，對(duì)于專(zhuān)業(yè)、分工高度復(fù)雜和細(xì)化的今天，必定會(huì)影響代議制實(shí)施的效果，職業(yè)化是代議制發(fā)展的趨勢(shì)。這就是說(shuō)，一方面，我國(guó)的人民代表大會(huì)試圖通過(guò)選取行業(yè)代表來(lái)反映社會(huì)構(gòu)成，成為社會(huì)縮影；另一方面在階層構(gòu)成上卻通過(guò)折損農(nóng)村代表的選舉權(quán)的方法來(lái)實(shí)現(xiàn)人大中城鄉(xiāng)勢(shì)力的平衡，而不是反映社會(huì)的真實(shí)城鄉(xiāng)差異。

總之，不平等的差別選舉制度設(shè)計(jì)容易形成人大“強(qiáng)行代表”，人民“被代表”的嫌疑，并進(jìn)而損害農(nóng)民的利益和代議機(jī)構(gòu)、政府的權(quán)威，形成人大自身內(nèi)部的矛盾。但是是否實(shí)現(xiàn)了平等選舉，賦予人民同票同權(quán)，問(wèn)題就可以解決了呢？其實(shí)不盡然。拿農(nóng)民代表的比例問(wèn)題來(lái)看，即便在一次又一次的選舉法修正之后真正的農(nóng)民代表在人大構(gòu)成中的比例沒(méi)有顯著的變化，甚至情況更加嚴(yán)重，絲毫沒(méi)有減緩的趨勢(shì)。蔡定劍指出，1995年選舉法修改后，城鄉(xiāng)代表所代表的人口數(shù)由過(guò)去的1比8改為1比4，但實(shí)際農(nóng)民代表的數(shù)量反而減少到歷史最低點(diǎn)，九屆、十屆全國(guó)人大代表中的農(nóng)民代表不過(guò)五六十位，十一屆全國(guó)人大，也不過(guò)約90位而已。［15］即使實(shí)現(xiàn)了1比1的城鄉(xiāng)人口同比例選舉各級(jí)人大代表，也并不意味著在各級(jí)人代會(huì)里農(nóng)民代表能夠大幅度增加，原因在于農(nóng)村人口中所產(chǎn)生的代表大部分并不是農(nóng)民。

四、平等權(quán)與代表性

為什么要如此強(qiáng)調(diào)選舉的平等，原因在于平等權(quán)與代表性問(wèn)題是緊密相連的，而且平等權(quán)是實(shí)現(xiàn)自由權(quán)的基礎(chǔ)，而自由權(quán)是進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)充分代表性的保證。代議制度說(shuō)到底也就是一個(gè)代表性的問(wèn)題，因?yàn)樗^代表就是一種委托－代理關(guān)系，是人民選舉代表代表自己執(zhí)行國(guó)家權(quán)力，最好的代表就是最像被代表人的代表，但是由于被代表人是一個(gè)集體，所以只能進(jìn)行次優(yōu)的選擇，選擇一個(gè)最像這群人的人做他們的代表。這種觀念的形成經(jīng)歷了一個(gè)歷史的過(guò)程，并且是和其他觀點(diǎn)（如獨(dú)立論）不斷斗爭(zhēng)的結(jié)果。

這是代議制不得不討論的問(wèn)題，同具有天然正當(dāng)性的直接民主不同，交由他人代為做主式的代議制民主必須證明其正當(dāng)性。［16］代議制民主存在的一個(gè)前提是，代表與選民之間具有直接與真實(shí)的聯(lián)系，代表能夠代表選民，代表的意志也即選民的意志。但是正如前文討論的，這里有個(gè)問(wèn)題，代表究竟是應(yīng)該僅僅代表選區(qū)選民的意志，還是應(yīng)該代表所有選民的意志？進(jìn)行決策的時(shí)候是從地區(qū)利益出發(fā)還是從共同利益出發(fā)？顯然委托論選擇的是前者，而獨(dú)立論選擇的是后者。

西耶斯認(rèn)為，代議制是勞動(dòng)分工原理的結(jié)果，“普遍利益、社會(huì)國(guó)家本身的進(jìn)步都要求我們把政府變成一項(xiàng)特殊的職業(yè)”。［17］而代議制是勞動(dòng)分工原理在政治領(lǐng)域的體現(xiàn)。也就是說(shuō)，通過(guò)分工提高效率，既可以減少制度運(yùn)行的成本，又可以使廣大民眾擺脫政治參與之累。尤其是在現(xiàn)代社會(huì)職業(yè)分工日漸精細(xì)的情況下，擁有眾多閑暇的人只是社會(huì)中的極小部分，多數(shù)民眾不需要像政治家一樣天天忙于政治活動(dòng)，而只需要經(jīng)常性的關(guān)注即可，更沒(méi)必要像古希臘那樣親身參與，擔(dān)任公職。正如孟德斯鳩所說(shuō)：“在一個(gè)自由的國(guó)家里，每個(gè)人都被認(rèn)為具有自由的精神，都應(yīng)該由自己來(lái)統(tǒng)治自己，所以立法權(quán)應(yīng)該由人民集體享有。然而這在大國(guó)是不可能的，在小國(guó)也有許多不便，因此，人民必須通過(guò)他們的代表來(lái)做一切他們自己所不能做的事情?！薄按淼淖畲蠛锰帲谟谒麄冇心芰τ懻撌虑?。人民是完全不適宜于討論事情的?！保?8］（p158）

西耶斯表示，選區(qū)與代表之間的關(guān)系絕不是純粹民事意義上的委托—代理關(guān)系。他認(rèn)為，一旦某個(gè)選區(qū)選舉了代表，它就不再能向它的代表強(qiáng)加任何形式的陳情書(shū)、建議或指令，因?yàn)椤澳硞€(gè)選區(qū)的代表也是全部選區(qū)的代表，是全民族的代表，所有的公民都是他的委托人”，所以他不能站在全民族的對(duì)立面屈從于某個(gè)或若干個(gè)選區(qū)的意志。國(guó)民代表的任務(wù)也絕不是為了表達(dá)“其所在選區(qū)業(yè)已形成的意愿而是要根據(jù)自己的意見(jiàn)進(jìn)行自由的協(xié)商和表決”。［19］這種獨(dú)立論的代議制理論是與政治的專(zhuān)業(yè)化、專(zhuān)職化相聯(lián)系的，代表的產(chǎn)生是社會(huì)職業(yè)分工的結(jié)果，他們由專(zhuān)門(mén)從事政治事務(wù)的人組成，代表選民進(jìn)行決策和監(jiān)督。

概括起來(lái)，可以這樣說(shuō)，如果代表只是機(jī)械地按照別人做出的決定來(lái)行為，就沒(méi)有什么“代表”可言。代表有責(zé)任根據(jù)整個(gè)社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，而不是根據(jù)甚至大多數(shù)人的偏好來(lái)作出判斷。其中的“實(shí)際代表說(shuō)”就認(rèn)為只要代議機(jī)構(gòu)中包括了贊成大家各方面意見(jiàn)的代表，那么每個(gè)人，甚至那些沒(méi)有投票權(quán)的人也能被適當(dāng)代表。根據(jù)這一理論，人大代表就完全可以是身份上不具有代表性的代表，官員作為人大代表絲毫也無(wú)可厚非，盡管理論上講他們要作為人大代表行使對(duì)政府，也就是對(duì)自身的監(jiān)督權(quán)是有很大問(wèn)題的。

但現(xiàn)代政治學(xué)更傾向于委托論的說(shuō)法，它強(qiáng)調(diào)代表對(duì)其選民所承擔(dān)的義務(wù)。他們認(rèn)為，如果代表的行為與選民需求和希望沒(méi)有關(guān)系，那么這些選民事實(shí)上就沒(méi)有被代表。而獨(dú)立論者則強(qiáng)調(diào)代表在國(guó)家立法機(jī)關(guān)和對(duì)于公共利益所應(yīng)發(fā)揮的作用。政治個(gè)人主義一旦得到確立，民主的價(jià)值就將社會(huì)選擇的基點(diǎn)放在了個(gè)人身上，以個(gè)人為單位來(lái)計(jì)算成本和收益。個(gè)人的特征需要在代議機(jī)構(gòu)中得以表現(xiàn)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)利益的表達(dá)。這之后，代表制思想的重點(diǎn)也就發(fā)生了轉(zhuǎn)移：伯克提出的委托人漠視逐漸遭人冷落，代表直接向選區(qū)負(fù)責(zé)并受選區(qū)制約的思想開(kāi)始盛行。這一理論強(qiáng)調(diào)代表對(duì)其選民所承擔(dān)的義務(wù)，認(rèn)為如果代表的行為與選民需求和希望沒(méi)有關(guān)系，那么這些選民事實(shí)上就沒(méi)有被代表。代表通常應(yīng)該是被選出并代表或維護(hù)被代表人利益的人，他們代表必須絕對(duì)服從選民或選取的決定，按照本選區(qū)的意志在議會(huì)上發(fā)表和表述，這被稱(chēng)為強(qiáng)制委托原則。由此，代表性就成為了一個(gè)重要的問(wèn)題，而且事實(shí)上具有“典型性”的代表一般來(lái)說(shuō)更能夠代表選民的利益。近幾屆全國(guó)人大代表構(gòu)成中，工人和農(nóng)民代表比例呈下降趨勢(shì)，尤其是一線(xiàn)的工人、農(nóng)民代表人數(shù)偏少。此次選舉法的修改注意到了這個(gè)問(wèn)題，并試圖緩和這一斷裂局面。該草案規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)的代表應(yīng)當(dāng)具有廣泛的代表性，應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)數(shù)量的基層代表，特別是工人、農(nóng)民和知識(shí)分子代表?！保?0］

五、從平等到自由

前文提到，在平等權(quán)得到進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)的情況下，要想提高代表性，提高代議政治的質(zhì)量，擴(kuò)大選舉的自由權(quán)是必不可少的選擇。轉(zhuǎn)化成操作性的問(wèn)題，其中的關(guān)鍵是如何產(chǎn)生代表，這決定了代表們是否具有代表性。就目前中國(guó)的情況來(lái)看，首先，廣大的選民缺乏最起碼的知情權(quán)，這一前提性的缺失使選舉基本上成為一句空談。選民們不知情的內(nèi)容太多，例如，人大代表候選人是怎么產(chǎn)生的，不了解，說(shuō)不清楚，尤其是組織提名、推薦的候選人。選民聯(lián)合提名的候選人也往往是“被提名的”，是嘗試成為候選人的人邀請(qǐng)選民提名，而不是選民自發(fā)提名，或者說(shuō)，選民自發(fā)提名候選人這種情況很少。對(duì)于正式候選人是如何產(chǎn)生的，協(xié)商的手段、過(guò)程是怎么樣的，選民不得而知，只能接受協(xié)商出來(lái)的結(jié)果，而結(jié)果往往是選民聯(lián)合提名的候選人被大量協(xié)商掉。選民不了解候選人的情況，往往見(jiàn)都沒(méi)見(jiàn)過(guò)，選舉法修正案草案雖然規(guī)定：“選舉委員會(huì)根據(jù)選民或者代表候選人的要求，應(yīng)當(dāng)組織代表候選人與選民見(jiàn)面，介紹本人的情況，回答選民的問(wèn)題?！钡€不是選舉的法定前置程序，無(wú)法保證能夠得到有效落實(shí)。諸如此類(lèi)的情況很多，不一而足，所以說(shuō)選民是缺乏基本知情權(quán)的。

而知情權(quán)是前提，沒(méi)有這個(gè)前提，選民根本沒(méi)有辦法作出選擇，當(dāng)然會(huì)產(chǎn)生政治冷漠，參與低下，更談不上監(jiān)督權(quán)的落實(shí)。根據(jù)法律規(guī)定，人大代表是由民主選舉產(chǎn)生的，不管是選民直接選舉還是間接選舉。但事實(shí)上，人大代表多為內(nèi)部提名，然后平衡、協(xié)調(diào)、安排確定的。也就是說(shuō)，代表資格是分配的而不是選舉的，更不是公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)選舉的。如此平衡協(xié)調(diào)的結(jié)果，就是中國(guó)的人大代表構(gòu)成中官員占了絕大多數(shù)。在北京市58名全國(guó)人大代表中，官員30名，占51．7%；準(zhǔn)官員（院所領(lǐng)導(dǎo)）6名，占10．3%；企業(yè)家8名，占13．7%；社會(huì)知名人士13名，占22．4%；基層工人1名，占1．7%；基層農(nóng)民0名，占0．0%。［21］

實(shí)際上，即使按照目前修正案草案的規(guī)定將城鄉(xiāng)人大代表所代表的人口數(shù)比例調(diào)整為1：1，也很難扭轉(zhuǎn)人大當(dāng)中目前官多民少的情況。蔡定劍就認(rèn)為，“城鄉(xiāng)人口按相同比例選舉人大代表，只對(duì)人大代表名額在不同省份以及省份內(nèi)不同地區(qū)的分配有意義，到了誰(shuí)來(lái)代表農(nóng)民這個(gè)問(wèn)題上，就發(fā)揮不了作用?！保?2］他在接受《南方周末》記者采訪時(shí)表示，城鄉(xiāng)同比例選舉人大代表，在政治地位的平等而言具有象征性意義?！稗r(nóng)業(yè)大省代表人數(shù)增多，并不意味代表農(nóng)民的代表多了。比例的調(diào)整與實(shí)際農(nóng)民代表的人數(shù)，并無(wú)直接關(guān)系?！保?3］

楊光斌認(rèn)為，要使選舉真正體現(xiàn)選民的意志，就必須對(duì)政黨和團(tuán)體推薦代表候選人的比例有一個(gè)明確的限制，讓民間團(tuán)體和群眾推薦提供的候選人參與到選舉當(dāng)中，使群眾成為推動(dòng)民主政治發(fā)展的核心動(dòng)力。［24］在現(xiàn)實(shí)的選舉過(guò)程中，候選人的提名被限定在極其狹小的范圍內(nèi)。候選人之間也沒(méi)有必要的選舉競(jìng)爭(zhēng)，選民們根本不知道候選人究竟有哪些政見(jiàn)、有那些設(shè)想，就被要求投票。姚中秋指出，在這樣的選舉過(guò)程中，起決定作用的是提名機(jī)構(gòu)，而不是選民。由此產(chǎn)生的代表，是對(duì)提其名的機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，而不是對(duì)選民負(fù)責(zé)。那么，它究竟是農(nóng)民、是工人，還是別的什么人，都不重要。

所以說(shuō)，即便再加一條增加基層代表比例的條款，對(duì)問(wèn)題的解決也只是杯水車(chē)薪、于事無(wú)補(bǔ)。而且這一條款本身就是在無(wú)法保障選舉的自由權(quán)的情況下，附加的強(qiáng)制自由，而不是自由選擇的自由。在實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)代表進(jìn)行1：1選舉的情況下，從理論上講，應(yīng)當(dāng)由選民決定誰(shuí)當(dāng)選，而不應(yīng)由立法者事先規(guī)定職業(yè)、男女、年齡、地區(qū)、民族或其他標(biāo)準(zhǔn)的比例。且不論官員是否能夠代表農(nóng)民的利益，如果農(nóng)民在自由選舉的過(guò)程中自愿選擇了職業(yè)政治家或其他職業(yè)的人做自己的代表，我們也應(yīng)當(dāng)遵從他們的選擇，而不應(yīng)強(qiáng)迫他們進(jìn)行選擇。讓選民做主，才是民主。預(yù)定比例，不管初衷多么善良，比例多么完美，都不是民主。它調(diào)節(jié)的只能是結(jié)果，而問(wèn)題的根源在過(guò)程。

同樣，如果選舉過(guò)程本身是不自由的，選舉的結(jié)果不是自由選擇得到的，上邊討論的城鄉(xiāng)代表權(quán)差異化配置可以有效防止多數(shù)暴政、實(shí)現(xiàn)社會(huì)混合均衡的問(wèn)題就不能從根本上得到解決。事實(shí)證明，即便是按照城鄉(xiāng)1：1的人口比例進(jìn)行人大代表的選舉，選出的結(jié)果也依然是黨政干部遠(yuǎn)多于人民群眾。鄉(xiāng)村居民根本不存在可以和城鎮(zhèn)居民進(jìn)行博弈的機(jī)會(huì)。

六、結(jié)語(yǔ)

但是，毫無(wú)疑問(wèn)，此次選舉法修正案草案使中國(guó)農(nóng)民的選舉權(quán)在平等方面邁出了一大步。使得公民在法律面前一律平等的原則要求得到了更好的體現(xiàn)，具體來(lái)說(shuō)就是更好地體現(xiàn)了人人平等、地域平等和民族平等原則。［25］從形式上是符合代議政治要求的，實(shí)現(xiàn)了贏得代議席位的每一張選票被平等計(jì)算的權(quán)利，并且保證每一個(gè)代議席位代表同等數(shù)量的公民；通過(guò)實(shí)現(xiàn)選舉權(quán)的平等，農(nóng)民利益在政策制定過(guò)程中被漠視的現(xiàn)象會(huì)得到改觀；取消比例的限制一定意義上也就是弱化了身份的差異，使農(nóng)民享有與城市居民同樣的政治身份，享有同樣政治權(quán)利，進(jìn)一步擺脫身份社會(huì)，向契約社會(huì)邁進(jìn)；完全的公民身份的轉(zhuǎn)化和統(tǒng)一，將有助于公民國(guó)家意識(shí)的形成，進(jìn)一步推動(dòng)現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)。［26］

選舉法的修改可以看作是繼取消農(nóng)業(yè)戶(hù)口和非農(nóng)業(yè)戶(hù)口之分，代之以居民戶(hù)口這一戶(hù)籍改革后又一推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的重要舉措。但改革仍然不夠完善，仍然給我們留下了很多的期待。選民在選舉過(guò)程中的自由權(quán)需要得到進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)，確實(shí)落實(shí)的知情權(quán)，提高選民的參與度，讓選民能夠自由做出選擇，并對(duì)代表進(jìn)行有效監(jiān)督等一系列問(wèn)題都需要后續(xù)加以解決。

［1］程遙．實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人口的平等選舉權(quán)［J］．人大研究，2008，（07）；張琳，李云明．平等、民主和農(nóng)民選舉權(quán)［J］．山東省農(nóng)業(yè)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2008，（01）．

［2］中華人民共和國(guó)選舉法［Z］第20條．1953年2月11日中央人民政府委員會(huì)第22次會(huì)議通過(guò)，1953年3月1日中央人民政府公布施行．

［3］王兆國(guó)在十一屆全國(guó)人大三次會(huì)議第二次全體會(huì)議上關(guān)于《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法修正案（草案）》的說(shuō)明［Z］．2010－03－08．

［4］［25］王磊．選舉法修改展示民主制度發(fā)展完善［J］．中國(guó)人大，2009－11－25．

［5］選舉法將第5次修改，明確秘密寫(xiě)票制度防賄選［N］．監(jiān)察日?qǐng)?bào)，2010－02－22．

［6］［12］鄧小平．關(guān)于《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)及地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》草案的說(shuō)明［Z］．載全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳研究室編．中華人民共和國(guó)人民代表大會(huì)文獻(xiàn)資料匯編（1949－1990）［M］．中國(guó)民主法制出版社，1990．

［7］［13］張維煒．選舉法修改：中國(guó)民主進(jìn)程的歷史選擇［J］．中國(guó)人大，2009－11－25．

［8］［9］（美）漢密爾頓，杰伊，麥迪遜著．聯(lián)邦黨人文集［M］．程逢如，在漢，舒遜譯．商務(wù)印書(shū)館，2004．

［10］阿計(jì)．選舉制度，掀起變革風(fēng)暴——解析《選舉法》修改背景（下）［J］．政府法制，2005，（04）．

［11］姜來(lái)．兩會(huì)前瞻：選舉法修改步子邁多大？［N］．僑報(bào)，2010－02－26．

［14］布萊克維爾政治學(xué)百科全書(shū)［M］．中國(guó)政法大學(xué)出版社，2002．

［15］［23］李梁．1：1＝同票同權(quán)［N］．南方周末，2009－09－16．

［16］張宇飛．代議制民主的邏輯困境［J］．河套大學(xué)學(xué)報(bào)，2009，（01）．

［17］［19］呂一民，樂(lè)啟良．西耶斯的代議制理論管窺［J］．浙江大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2009，（01）．

［18］（法）孟德斯鳩．論法的精神（上冊(cè)）［M］．張雁深譯．商務(wù)印書(shū)館，1995．

［20］毛磊，廖文根．選舉法修改八大亮點(diǎn)［N］．人民日?qǐng)?bào)，2009－10－28．

［21］宗海潮．中國(guó)選舉法修改：沒(méi)有歡呼的民主進(jìn)步［N］．聯(lián)合早報(bào)，2010－03－25．

［22］王維傅．“同票同權(quán)”如何寫(xiě)進(jìn)選舉法草案［N］．中國(guó)新聞周刊，2009－11－09．

［24］王鵬權(quán)．選舉法修改四大猜想［N］．中國(guó)社會(huì)科學(xué)院報(bào)，2009－03－19．

［26］選舉法修訂推動(dòng)現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建［N］．中國(guó)新聞周刊，2009－11－02．

（責(zé)任編輯：張雅光）

From Equality to Liberty——Theoretical Thinkings of the Draft Amendment to the Electoral Law

Li Jinfeng

The draft amendment to the Electoral Law has proposed equal electoral rights for urban and rural citizens，which indicates the electoral system of china will get a great development to realize citizen’s equality．This amendmet means cizien’s equal representation comes true on the base of the general suffrage．It is the issure of representativeness of Deputy to the People’s Congress，which structure should be identical with that of society to enhance the representiveness，according to Principal－Agent Theory．If we analyse it according to the Independent Representation Theory，civil services mag also have hight representiveness．But the most important thing is how to elect a Deputy to the People’s Congress，this is the liberty diamention of the right to vote．The equality will be a superficial right without the full liberty．The more development of the elcetorial system should realize the liberty diamention of the right to vote based of full saffrage．

representative system；representativeness；Principal－Agent Theory

D921．2

A

1007－8207（2010）08－0097－05

2010－04－16

李錦峰，男，山東日照人，復(fù)旦大學(xué)政治學(xué)系博士研究生。