樂(lè)永興 韋嘉燕

論行政強(qiáng)制執(zhí)行模式及救濟(jì)

樂(lè)永興 韋嘉燕

我國(guó)現(xiàn)行的行政強(qiáng)制執(zhí)行作為行政強(qiáng)制的重要組成部分，仍存在諸多問(wèn)題。對(duì)中外行政強(qiáng)制執(zhí)行模式的理論進(jìn)行對(duì)比分析，借鑒和吸收國(guó)外的研究成果，加強(qiáng)對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行模式的研究、探尋行政強(qiáng)制執(zhí)行的救濟(jì)日趨重要。

行政強(qiáng)制執(zhí)行；模式；救濟(jì)

一 行政強(qiáng)制執(zhí)行的概念辨析

日本行政法上的行政強(qiáng)制執(zhí)行，是指行政廳(指有權(quán)決定行政主體的意志并向外部表示的機(jī)關(guān))對(duì)于不履行行政法上的義務(wù)者采取強(qiáng)制手段，迫使其履行義務(wù)或者實(shí)現(xiàn)與履行義務(wù)相同狀態(tài)的作用。[1]葡萄牙認(rèn)為，行政強(qiáng)制執(zhí)行是指依據(jù)法律規(guī)定，在行政相對(duì)人逾期不履行行政行為設(shè)定的義務(wù)時(shí)，有權(quán)采取強(qiáng)制執(zhí)行措施的主體采取強(qiáng)制措施，迫使其履行義務(wù)，或達(dá)到與履行該義務(wù)相同狀態(tài)的行政行為。

我國(guó)學(xué)者對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行的概念認(rèn)識(shí)也是見(jiàn)仁見(jiàn)智。代表性的觀點(diǎn)有：行政強(qiáng)制執(zhí)行是行政機(jī)關(guān)在國(guó)家行政管理中對(duì)不履行法定義務(wù)的當(dāng)事人用強(qiáng)制措施強(qiáng)制當(dāng)事人履行義務(wù)的行政行為；[2]行政強(qiáng)制執(zhí)行指行政機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制拒不履行行政法義務(wù)的公民、法人或其他組織履行其義務(wù)的行為；[3]行政強(qiáng)制執(zhí)行指由于被管理者抵制行政機(jī)關(guān)的合法行為，不履行行政機(jī)關(guān)提出的合法要求，行政機(jī)關(guān)采取強(qiáng)制措施消除被管理者的抵制，迫使其履行的行政行為。[4]

筆者認(rèn)為，行政強(qiáng)制執(zhí)行是指特定的國(guó)家行政機(jī)關(guān)和經(jīng)法定授權(quán)或委托的組織，依照法律規(guī)定和法定程序?qū)τ馄诓蛔詣?dòng)履行行政法規(guī)規(guī)定義務(wù)的行政相對(duì)人實(shí)行強(qiáng)制手段，以達(dá)到行政目的的一種具有行政性、強(qiáng)制性和合法性特征的具體行政行為。

二 行政強(qiáng)制執(zhí)行的模式

1.各國(guó)及地區(qū)行政強(qiáng)制執(zhí)行的模式。

德國(guó)和日本采取的行政強(qiáng)制執(zhí)行的模式為行政執(zhí)行體制。他們認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行行政強(qiáng)制執(zhí)行任務(wù)時(shí)，必須進(jìn)行行政上的判斷，如果將此任務(wù)委托給法院，不但費(fèi)時(shí)，而且存在法院負(fù)擔(dān)過(guò)重的問(wèn)題。

臺(tái)灣地區(qū)的行政強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)關(guān)是作出行政決定的機(jī)關(guān)或有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)。公法上金錢給付義務(wù)逾期不履行者，移送法務(wù)部行政執(zhí)行署所屬行政執(zhí)行處執(zhí)行，臺(tái)灣也在考慮將來(lái)在地方建立地方政府的專門行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)。當(dāng)公法上金錢給付義務(wù)人在行政執(zhí)行處調(diào)查財(cái)產(chǎn)時(shí)拒絕陳述、有履能能力而借故不履行、有逃匿財(cái)產(chǎn)之嫌疑等情形時(shí)，就有“限制居住及拘提管收之必要”。行政執(zhí)行處對(duì)上述情形可以命令義務(wù)人提供相當(dāng)擔(dān)保、限期旅行并可以限制其居住，但是“拘提管收”涉及義務(wù)人人身自由，行政執(zhí)行處須向法院提出申請(qǐng)，法院裁定后方可執(zhí)行。

法國(guó)側(cè)重司法執(zhí)行體制，法國(guó)強(qiáng)迫相對(duì)人執(zhí)行行政決定是行政機(jī)關(guān)享有的一個(gè)非常大的“公共權(quán)力特權(quán)”，并在必要時(shí)求助于警察來(lái)實(shí)現(xiàn)這一目的。行政決定的執(zhí)行有一系列原則和規(guī)則，很多是通過(guò)大量判例來(lái)確定的。如果行政決定在執(zhí)行時(shí)遭到相對(duì)人的反抗，行政機(jī)關(guān)就可以強(qiáng)制執(zhí)行。行政機(jī)關(guān)自己來(lái)執(zhí)行行政決定，并在必要時(shí)代替抗拒者執(zhí)行決定或采取強(qiáng)制手段并在必要時(shí)動(dòng)用警察以迫使相對(duì)人就范，而無(wú)須事先得到法官的準(zhǔn)許。

英國(guó)政府并沒(méi)有特別的固有的強(qiáng)制權(quán)，不會(huì)因?yàn)槠渥鳛橐粋€(gè)能實(shí)行強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力的政府而當(dāng)然地?fù)碛刑厥獾臋?quán)力。也不是說(shuō)政府當(dāng)然就沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，如果政府要行使強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力，就必須有法律依據(jù)。常見(jiàn)的政府擁有的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)是依法對(duì)違法建筑命令建筑者拆除；負(fù)責(zé)競(jìng)爭(zhēng)法的政府機(jī)構(gòu)可以在某種情形下進(jìn)入公司查找該公司進(jìn)行反競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)的證據(jù)。其他情形下行政機(jī)關(guān)的決定如果得不到當(dāng)事人自動(dòng)履行，行政機(jī)關(guān)只能向法院申請(qǐng)執(zhí)行令，由法院通過(guò)司法審查程序決定該項(xiàng)行政決定是否應(yīng)當(dāng)執(zhí)行。

美國(guó)也側(cè)重司法執(zhí)行體制，其將行政命令和執(zhí)行置于法院的司法控制或司法審查之下，行政義務(wù)的實(shí)現(xiàn)，除少數(shù)情況下是由行政機(jī)關(guān)來(lái)執(zhí)行外，原則上均通過(guò)司法執(zhí)行方式來(lái)進(jìn)行。[5]美國(guó)承繼了英國(guó)之剝奪和限制公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的決定只能由普通法院作出的傳統(tǒng)，行政決定得不到相對(duì)人的自動(dòng)履行時(shí)，義務(wù)的實(shí)現(xiàn)既可以通過(guò)法院司法程序執(zhí)行，也可以由行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行，但這兩種方式不是并列的。行政決定的執(zhí)行在很多情況下，直接地或最終地依賴于司法程序。在多數(shù)情況下，行政相對(duì)人拒不履行時(shí)，根據(jù)法律規(guī)定可以由行政機(jī)關(guān)、檢察官，或由于不執(zhí)行行政決定而受到損害的第三人向法院提出申請(qǐng)。當(dāng)只能以剝奪當(dāng)事人的自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)作為強(qiáng)制手段時(shí)，原則上只能由法院實(shí)現(xiàn)，經(jīng)過(guò)司法程序確定。

2.我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行的模式。

我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行的模式是以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行為原則，以行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行為例外。我國(guó)《行政訴訟法》第66條規(guī)定：“公民、法人或其他組織對(duì)于具體行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行?！毙姓C(jī)關(guān)在公民、法人或其他組織不履行行政機(jī)關(guān)依法做出的行政處理決定中規(guī)定的義務(wù)時(shí)，如果法律沒(méi)有授予其強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力，就都需申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)以后，法院必須認(rèn)真進(jìn)行審查，不僅要作形式審查，還要作實(shí)質(zhì)性審查。對(duì)行政機(jī)關(guān)的申請(qǐng)，經(jīng)審查合法，將由法院實(shí)施司法強(qiáng)制；經(jīng)審查不合法，退回行政機(jī)關(guān)，不予執(zhí)行。以行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行為例外是指行政機(jī)關(guān)行使行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)必須根據(jù)法律規(guī)定，由法律明確規(guī)定由哪一級(jí)政府或哪一行政機(jī)關(guān)部門享有哪一種行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，不能超越。沒(méi)有法律特別規(guī)定的，行政機(jī)關(guān)就不享有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。

3.比較與總結(jié)。

大陸法系國(guó)家當(dāng)相對(duì)人不履行行政義務(wù)時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以基于行政權(quán)予以強(qiáng)制執(zhí)行，行政命令權(quán)當(dāng)然地包括執(zhí)行權(quán)，行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行無(wú)需法律特別規(guī)定，但并不排斥法院執(zhí)行行政決定的情形特別是當(dāng)行政決定涉及義務(wù)人人身權(quán)利時(shí)須由法院強(qiáng)制執(zhí)行。英美法系國(guó)家是以法院執(zhí)行為主，以行政機(jī)關(guān)執(zhí)行為輔的行政強(qiáng)制執(zhí)行制度，美國(guó)多見(jiàn)司法最終決定執(zhí)行。英美法系國(guó)家基本上是法院和行政機(jī)關(guān)管轄的合理分工以及法院對(duì)行政機(jī)關(guān)有效的監(jiān)督和制衡的執(zhí)行體制，但實(shí)施執(zhí)行的機(jī)構(gòu)是行政機(jī)關(guān)，法院并無(wú)執(zhí)行組織。從我國(guó)的行政強(qiáng)制執(zhí)行的模式運(yùn)轉(zhuǎn)及與世界上的一些國(guó)家和地區(qū)相比較來(lái)看，我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行的模式存在著諸多缺陷與不足，比如強(qiáng)制執(zhí)行成本過(guò)高，法律資源的優(yōu)化配置不能實(shí)現(xiàn)；法院過(guò)多地依靠行政機(jī)關(guān)來(lái)實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行行為，法外現(xiàn)象影響社會(huì)效果；司法權(quán)超越行政權(quán)等。這說(shuō)明我國(guó)現(xiàn)行的強(qiáng)制執(zhí)行體制存在著制度上的欠缺。故對(duì)我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行的模式完善或重構(gòu)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

4.我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行模式的完善或構(gòu)思。

筆者認(rèn)為，要想實(shí)現(xiàn)行政強(qiáng)制執(zhí)行的雙重價(jià)值取向――即提高行政效率和防止行政權(quán)的濫用，保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益，應(yīng)盡快制定《行政強(qiáng)制執(zhí)行法》，把行政強(qiáng)制執(zhí)行納入法治的軌道，同時(shí)建議把行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)歸還行政機(jī)關(guān)，建立行政機(jī)關(guān)自力執(zhí)行為主，申請(qǐng)人民法院執(zhí)行為輔，人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行進(jìn)行司法監(jiān)督的行政強(qiáng)制執(zhí)行的模式。在這個(gè)前提下，構(gòu)建新的行政強(qiáng)制執(zhí)行制度才是解決問(wèn)題的正確思路。我們可以設(shè)立一個(gè)專門的行政強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)關(guān)，同時(shí)出臺(tái)配套的法律，該法律中有明文規(guī)定哪些行政強(qiáng)制執(zhí)行可以由普通行政機(jī)關(guān)執(zhí)行的，普通行政機(jī)關(guān)就有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，如果該法中沒(méi)有規(guī)定的，則由專門的行政強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)關(guān)執(zhí)行行政強(qiáng)制執(zhí)行，專門行政機(jī)關(guān)認(rèn)為某一行政強(qiáng)制執(zhí)行由人民法院執(zhí)行更為合適，則可向人民法院申請(qǐng)由人民法院代為執(zhí)行。但該模式的實(shí)行會(huì)導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)權(quán)力的擴(kuò)大，容易侵害行政相對(duì)人的合法權(quán)益，故應(yīng)加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)，特別是專門執(zhí)行行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，引入人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行進(jìn)行司法監(jiān)督的制度。

三 行政強(qiáng)制執(zhí)行的救濟(jì)

行政強(qiáng)制執(zhí)行是迫使行政相對(duì)人履行法定義務(wù)的行政行為，具有強(qiáng)制性和暴力性，稍有不慎，就會(huì)侵害相對(duì)人的合法權(quán)益。葡萄牙《行政程序法》第151條規(guī)定了相對(duì)人對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行不服的，可以提起兩種行政訴訟：一是行政強(qiáng)制執(zhí)行措施超越行政行為界限，利害關(guān)系人可以提出行政申訴及行政訴訟；二是行政強(qiáng)制執(zhí)行措施行為或行動(dòng)具有違法性，利害關(guān)系人也可以提起行政訴訟，只要這一違法性并非是因?yàn)檎趫?zhí)行的行政行為違法性而引致。在德國(guó)，行政強(qiáng)制執(zhí)行的法律救濟(jì)途徑因執(zhí)行客體、措施和機(jī)關(guān)而異。關(guān)于金錢債務(wù)強(qiáng)制執(zhí)行，如果強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)關(guān)是普通法院或者法院的執(zhí)行機(jī)關(guān)，應(yīng)根據(jù)民事訴訟法的規(guī)定尋求法律救濟(jì)。如果是行政機(jī)關(guān)自行采取強(qiáng)制措施，則執(zhí)行債務(wù)人可以向行政法院提出確認(rèn)之訴、撤銷之訴、給付之訴或義務(wù)之訴。日本《行政代執(zhí)行法》第7條規(guī)定，相對(duì)人對(duì)代執(zhí)行措施不服的，可申請(qǐng)行政復(fù)議，復(fù)議程序適用附議法的規(guī)定，也可以提起行政訴訟。[6]

在國(guó)外，行政強(qiáng)制執(zhí)行的救濟(jì)，主要是兩個(gè)方面，一是司法機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行前的合法性審查(事前)，二是對(duì)執(zhí)行行為中嚴(yán)重違法行為的訴訟(事后)。從理論上說(shuō)，雖然我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行不適用行政復(fù)議，但行政強(qiáng)制執(zhí)行并不是沒(méi)有救濟(jì)方式。筆者認(rèn)為，我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行的救濟(jì)途徑有：第一，執(zhí)行前的救濟(jì)。行政強(qiáng)制執(zhí)行前應(yīng)該依法履行告誡與聽(tīng)證等程序，當(dāng)事人可以申請(qǐng)中止執(zhí)行。如有異議，也可以提起行政訴訟。第二，執(zhí)行中的救濟(jì)。行政強(qiáng)制執(zhí)行實(shí)施時(shí)，當(dāng)事人如有異議可陳述和申辯，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分聽(tīng)取意見(jiàn)。如果對(duì)行政機(jī)關(guān)自力實(shí)施的行政強(qiáng)制執(zhí)行有異議，可適用前述執(zhí)行前的救濟(jì)規(guī)定。如果對(duì)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院實(shí)施的行政強(qiáng)制執(zhí)行有異議，當(dāng)事人可以提出要求，對(duì)行政決定的事實(shí)、理由及依據(jù)進(jìn)行審查。如果要求合理，法院可以作出不予執(zhí)行的裁定。第三，執(zhí)行后的救濟(jì)。公民、法人、其他組織對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行不服的，有權(quán)依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提出行政訴訟；造成損害的，有權(quán)要求國(guó)家賠償或國(guó)家補(bǔ)償。

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OnAdministrativeEnforcementandJudicialRemedies

Yue Yongxing Wei Jiayan

Administrative enforcement is an important part of the executive enforcements in China. There are many problems. in the existing administrative enforcement . It is one of the important step to borrow the lessons from judicial experiences abroad and meanwhile it is imperative to carry out the study of different modes of administrative enforcement .

administrative enforcement; mode; judicial remedies

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王長(zhǎng)發(fā) 宋瑞斌)

樂(lè)永興，在讀碩士，廣西師范大學(xué)法學(xué)院2008級(jí)憲法與行政法學(xué)專業(yè)，廣西·南寧。郵政編碼：541004

韋嘉燕，在讀碩士，廣西師范大學(xué)法學(xué)院2008級(jí)憲法與行政法學(xué)專業(yè)，廣西·南寧。郵政編碼：541004

1672-6758(2010)05-0045-2

D912.1

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