基金項目:本文系安徽科技學(xué)院課題“我國新農(nóng)村建設(shè)的經(jīng)濟法治研究”(編號:SRC200695)的研究成果之一

[摘 要] 我國的新農(nóng)村建設(shè)，盡管取得了一定的成效，仍然存在著許多問題，不利于長久順利地推進。從參加主體的角度看，新農(nóng)村建設(shè)理應(yīng)是國家與農(nóng)民等參加者之間良性合作的過程，應(yīng)當(dāng)由政府主導(dǎo)型邁向法治主導(dǎo)型的路徑。政府與農(nóng)民等參加者，只有以法治為基礎(chǔ)與依據(jù)，各司其責(zé)而緊密合作，齊心協(xié)力地推進新農(nóng)村建設(shè)，才能保障與促進預(yù)期目標(biāo)的順利實現(xiàn)。

[關(guān)鍵詞] 新農(nóng)村建設(shè) 路徑選擇 政府主導(dǎo) 法治主導(dǎo)

新農(nóng)村建設(shè)是我國在新形勢下創(chuàng)建和諧社會與全面建設(shè)小康社會的重要舉措，具有十分重大的意義。目前，新農(nóng)村建設(shè)的實踐，已經(jīng)取得一定成效，也存在著不少的問題與困境。我國所實施的政府主導(dǎo)型路徑，存在著實質(zhì)上的缺陷，應(yīng)當(dāng)盡快轉(zhuǎn)變，才能更好地適應(yīng)時代發(fā)展的要求。

一、我國新農(nóng)村建設(shè)的現(xiàn)狀分析

1.我國新農(nóng)村建設(shè)的概況

近年來，各地按照中央的指導(dǎo)與部署，積極貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，實事求是、因地制宜，大力推進新農(nóng)村建設(shè)。當(dāng)然，由于各民族、各地區(qū)的情況復(fù)雜多樣，處在不同發(fā)展水平和發(fā)展階段、不同發(fā)展類型的農(nóng)村，基于資源稟賦、經(jīng)濟基礎(chǔ)等方面的差異，在新農(nóng)村建設(shè)的模式、道路選擇和建設(shè)手段方面，有著較大的區(qū)別。

從建設(shè)目標(biāo)、發(fā)展路徑和主要措施看，這些實踐可以分為六種模式。一是工業(yè)帶動型，大力興辦村辦工業(yè)，依靠工業(yè)的發(fā)展帶動農(nóng)業(yè)及改造村莊。二是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化型，立足于本村農(nóng)業(yè)，發(fā)展特色優(yōu)勢農(nóng)副業(yè)，并建立起配套加工銷售渠道，使農(nóng)工商獲得一體化發(fā)展。三是第三產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)型，依靠村莊的自然人文環(huán)境，大力發(fā)展旅游、餐飲、商場、娛樂等第三產(chǎn)業(yè)，促進第一產(chǎn)業(yè)的革新和發(fā)展。四是生態(tài)農(nóng)業(yè)推動型，根據(jù)當(dāng)?shù)貧夂?、地理等條件，建立起適合本村發(fā)展的生態(tài)農(nóng)業(yè)，在創(chuàng)立村莊主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的同時，改善生態(tài)環(huán)境。多數(shù)是以沼氣建設(shè)為核心，配套進行改廚、改廁、改(豬、牛)圈、改水、改房等工作，致力于實現(xiàn)庭園經(jīng)濟高效化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無害化、家居環(huán)境清潔美化的良性生態(tài)循環(huán)。五是本土資源依托型，依托當(dāng)?shù)氐V產(chǎn)資源發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟。六是體制創(chuàng)新型，通過創(chuàng)新農(nóng)村經(jīng)營機制(股份合作制)，促進當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展和社區(qū)建設(shè)。

各地的建設(shè)手段，也是多種多樣。江西省贛州市開展以“五新一好(建設(shè)新村鎮(zhèn)、發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、培育新農(nóng)民、組建新經(jīng)濟組織、塑造新風(fēng)貌和創(chuàng)建好班子)”為內(nèi)容的新農(nóng)村建設(shè)模式。浙江省嘉興市和江蘇省南通市等地開展以“百村示范、千村整治”工程為主導(dǎo)內(nèi)容的新農(nóng)村建設(shè)活動。河北省開展以”生態(tài)文明村建設(shè)”為主的新農(nóng)村建設(shè)活動。云南臨滄市新農(nóng)村建設(shè)的“三村建設(shè)”(生態(tài)村、文明村、小康村)經(jīng)驗，提出“13 個1”新農(nóng)村建設(shè)模式。

2.當(dāng)前存在的問題及其成因

當(dāng)前各地的實踐，仍然存在著許多的問題。其中主要的包括下列幾個方面:一是理解片面化。有的認為新農(nóng)村建設(shè)就是整頓“村容村貌”;有的認為新農(nóng)村建設(shè)就是修建完善文化廣場、中心街道等村集體硬件設(shè)施;還有的認為“小康不小康，關(guān)鍵看住房”，把新農(nóng)村建設(shè)簡單地理解為建設(shè)農(nóng)民新村。個別領(lǐng)導(dǎo)干部甚至從“政績工程”的角度出發(fā)，將新農(nóng)村建設(shè)作為一種“形象工程”。二是畏難情緒與依賴思想。一些地方的干部群眾存在畏難情緒，“等、靠、要”的思想較為嚴重。三是政府包辦代替，農(nóng)民參與不進來。四是盯著村容村貌作表面文章，機械模仿、盲目攀比。五是冒進浮躁、急功近利，大搞形象工程，勞民傷財。六是試點與整體工作脫節(jié)，好看不耐看，好聽不能學(xué)。另外，許多地方面臨著不少的困惑或困境。例如，發(fā)展少路， 致富缺方，“三農(nóng)”問題難尋根治的有效手段， 新農(nóng)村建設(shè)缺乏強有力的經(jīng)濟支撐;城鄉(xiāng)差別日趨拉大與城市化進程加快成為一對突出矛盾， 農(nóng)民綜合素質(zhì)的提升相對滯后;政策在基層執(zhí)行中的蒼白無力和落實中的走行變樣， 負面影響較大;人口老化，人才匱乏，人力資源的安排捉襟見肘等等。

上述問題與困惑的存在，固然具有多方面的原因，不過，下列幾個因素可謂是最重要的原因。一是總體思路和制度設(shè)計的不足。我國的新農(nóng)村建設(shè)，其實是按照政府主導(dǎo)型的思路進行規(guī)劃，是一條政府強制而農(nóng)民服從型的實踐路徑。由于政府與農(nóng)民等主體在新農(nóng)村建設(shè)中的角色定位不夠明確，在一定程度上為地方政府追求自身利益而發(fā)生職能錯位、越位與缺位等現(xiàn)象，以及許多農(nóng)民的依賴思想，提供了制度基礎(chǔ)。二是一些地方黨政干部的綜合素質(zhì)不高。他們?nèi)狈θ娜鉃槿嗣穹?wù)的意識與能力，難以真正做到解放思想、實事求是，為了謀求政績或應(yīng)付上級檢查而機械模仿、盲目攀比，大搞形象工程。三是我國還是一個發(fā)展中的農(nóng)業(yè)大國，財政支農(nóng)的力量十分有限;“三農(nóng)問題”關(guān)系復(fù)雜、內(nèi)容繁博。例如，農(nóng)民受教育水平低。目前有79.1%的農(nóng)村人口沒有任何醫(yī)療保障，基本上靠自費看病。一些地區(qū)農(nóng)村因病致貧、因病返貧的居民占貧困人口的三分之二。

可見，如何適當(dāng)配置政府與農(nóng)民的角色以各盡所能，直接關(guān)系新農(nóng)村建設(shè)的順利推進與實際成效，影響到我國和諧社會與全面小康社會建設(shè)的全局，是一個值得認真思考的重大問題。

二、政府與農(nóng)民的角色定位與我國新農(nóng)村建設(shè)的路徑選擇

1.政府與農(nóng)民的角色定位

我國社會主義新農(nóng)村建設(shè)，是各級黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)的、全社會廣泛參與的社會事業(yè)，政府與農(nóng)民自然是兩個最主要的主體。政府在新農(nóng)村建設(shè)中擔(dān)當(dāng)決策者、實施者與監(jiān)管者的多重角色與職能，掌控著建設(shè)的目標(biāo)、思路、進程與手段。農(nóng)民則是在政府的領(lǐng)導(dǎo)和幫助下，參加新農(nóng)村建設(shè)的具體實踐。政府與農(nóng)民的這種角色與功能，可以概述為“政府為主導(dǎo)、農(nóng)民為主體”。

這種政府主導(dǎo)型的發(fā)展模式，基本符合我國當(dāng)前的國情，具有一定的必然性。

首先，政府的自身性質(zhì)與設(shè)置目的，要求它必須在新農(nóng)村建設(shè)中有所作為。一方面，政府作為一個超越社會的、普遍性的組織，對全社會成員擁有特殊的強制力，不可能是完全“無為而治”的，也只有政府才有資格和能力對政治、經(jīng)濟與社會活動進行必要的干預(yù)。另一方面，任何國家的政府都是作為國家的實體代表而存在的，天然地擔(dān)負著履行國家職能的歷史使命，而國家具有政治、經(jīng)濟和社會等多方面的職能?！霸诋?dāng)今社會，如果沒有政府的作用，要形成錯綜復(fù)雜的經(jīng)濟和社會網(wǎng)絡(luò)是不可想象的”。

其次，我國“三農(nóng)”問題，成因復(fù)雜，歷史與制度的因素則是其中最重要的根源。“三農(nóng)”在我國政治、經(jīng)濟與社會的整體結(jié)構(gòu)中，處于最低層的位置，在中國向社會主義市場經(jīng)濟為主體的現(xiàn)代化社會轉(zhuǎn)型中，是受動者，是被改變、被轉(zhuǎn)型的對象，在與周圍環(huán)境交換時，必然處于被動和劣勢。“三農(nóng)”難題的產(chǎn)生和解決，極大程度上不取決于“三農(nóng)”自身，而是有賴于國家宏觀全局改革的成功。國家宏觀全局的改革，當(dāng)然離不開政府的主導(dǎo)作用。

再次，新農(nóng)村建設(shè)是一項復(fù)雜的、長期的系統(tǒng)工程，涉及到經(jīng)濟、政治、文化和社會的眾多方面。而農(nóng)民的綜合素質(zhì)低，自我生存與自我發(fā)展的能力弱，無法勝任新農(nóng)村建設(shè)的主導(dǎo)角色。廣大的村干部，作為農(nóng)民領(lǐng)軍人物，群體素質(zhì)低下，違法犯罪的現(xiàn)象卻日益普遍與嚴重，更凸顯了廣大農(nóng)民的民主法律意識之淡薄以及自我保護能力之低下。只有政府通過行政、法律、經(jīng)濟等手段，才可能為農(nóng)民的自我生存與自我發(fā)展提供強有力的保障。

因此，在我國新農(nóng)村建設(shè)中，農(nóng)民需要政府的領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)、培育、扶持與監(jiān)督，政府理應(yīng)居于主導(dǎo)的角色。政府憑借雄厚的政治資源和經(jīng)濟資源，大規(guī)模地實施新農(nóng)村建設(shè)，波及范圍廣，短期內(nèi)便可蔚然成風(fēng)，獲得成效。當(dāng)然，政府的主導(dǎo)地位，并不能排斥或代替農(nóng)民的主體地位，必須尊重農(nóng)民的主體地位與真實意愿，要讓農(nóng)民群眾真正享有知情權(quán)、參與權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)，切實保護農(nóng)民的政治、經(jīng)濟、文化和社會權(quán)利。

2.當(dāng)前實踐路徑的弊端分析

我國新農(nóng)村建設(shè)作為長期的系統(tǒng)工程，當(dāng)然需要有關(guān)制度的不斷變革。至于制度變遷的模式，新制度主義者將其劃分為需求誘導(dǎo)型與供給主導(dǎo)型(政府主導(dǎo)型)兩類。根據(jù)當(dāng)前中國農(nóng)村社會的發(fā)展?fàn)顩r，有人認為，我國新農(nóng)村建設(shè)需要由單一制度為特征的政府主導(dǎo)型發(fā)展邁向以地方制度為基礎(chǔ)的制度和諧型發(fā)展，推動農(nóng)村社會中正式制度和非正式制度的結(jié)構(gòu)互動。

這種觀點，不無道理。但是，其中的關(guān)鍵問題是:中國農(nóng)村的地方制度，是以傳統(tǒng)的家族關(guān)系、宗族關(guān)系，以及特殊的干部與村民關(guān)系等倫理規(guī)范為基礎(chǔ)，以這種地方制度為基礎(chǔ)的制度和諧型發(fā)展模式，也即倫理道德主導(dǎo)型的制度變遷模式，具有濃厚的“人治”色彩，根本不符合社會正義的要求。

農(nóng)民綜合素質(zhì)較低、村干部犯罪普遍化、黑惡勢力興起，以及宗族勢力蔓延等現(xiàn)象，則有力表明，我國的新農(nóng)村建設(shè)，如果采取需求誘導(dǎo)型的制度變遷路徑，完全依靠農(nóng)民的自發(fā)組織和實施，也是行不通的。

我國政府主導(dǎo)型的發(fā)展模式，其實是一種政府處于絕對優(yōu)勢地位而農(nóng)民處于被動的服從地位之模式。其中至少存在著下列幾個弊端:

其一，它以“政府全能”作為假設(shè)的前提條件。而理論與實踐已經(jīng)證明，政府不是萬能的，“政府失靈”是不可避免的。這正如諾斯所言，國家的存在對于經(jīng)濟增長來說是必不可少的，但國家又是人為的經(jīng)濟衰退的根源。

其二，政府的權(quán)力具有擴張性與侵略性，容易侵害農(nóng)民的合法權(quán)益。每個有權(quán)力的人都會趨于濫用權(quán)力，而且會趨于把權(quán)力用至極限，這是一條萬古不易的經(jīng)驗。

其三，政策作為政府意志的主要表現(xiàn)與貫徹手段，缺乏必要的持續(xù)性、普遍性與權(quán)威性，難以適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)作為長期的系統(tǒng)工程之要求。在實踐中，為樹立典型，懷著對良好政績的期待，政府往往能夠不惜代價地投入大量的人力、物力、財力，以確保試點能夠獲得成功。然而，由于推廣試點比試點本身的困難要大得多，出于畏難情緒，地方政府在試點時濃墨重彩甚至轟轟烈烈，大規(guī)模推廣試點時卻輕描淡寫甚至偃旗息鼓。

其四，在這種模式下，農(nóng)民卻處于失語的狀態(tài)。從上到下的新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃，幾乎是各級政府的“一廂情愿”，其中很難聽到農(nóng)民的聲音。某些地方政府甚至“逼民致富”，懷著為農(nóng)民造福的良苦用心，卻做了違背農(nóng)民意愿甚至侵害農(nóng)民利益的事情，教訓(xùn)十分深刻。

3.我國新農(nóng)村建設(shè)的路徑選擇

我國新農(nóng)村建設(shè)的路徑，應(yīng)當(dāng)由政府主導(dǎo)型盡快邁向法治主導(dǎo)型的模式。這是我國建設(shè)社會主義法治國家的應(yīng)有之義，也是社會進步與社會正義的必然要求。

首先，我國是一個農(nóng)業(yè)大國，“三農(nóng)”是我國政治、經(jīng)濟與社會的重要組成部分。沒有農(nóng)村的法治，就沒有真正的法治國家。建設(shè)社會主義新農(nóng)村，必須全面貫徹落實依法治國基本方略，充分發(fā)揮法治在引導(dǎo)、促進、規(guī)范、保障和實現(xiàn)農(nóng)村穩(wěn)定與和諧發(fā)展中的重要作用，把社會主義新農(nóng)村建設(shè)的規(guī)劃、政策、措施逐步納入法制化軌道，完善農(nóng)村法律制度體系，健全農(nóng)村法治運行機制。其次，法治強調(diào)法律至上，以法律作為主要手段管理國家、治理社會，用具有公共權(quán)威的普遍的、穩(wěn)定的、明確的社會規(guī)范，來解決社會矛盾。法律的基本作用之一，乃是約束和限制權(quán)力，而不論這種權(quán)力是私人權(quán)力還是政府權(quán)力。而且，法治是一種以自由、人權(quán)、民主、正義等價值理念為目標(biāo)的“良法”之治，是防止“人治”、促進社會正義的最佳方略。

法治主導(dǎo)型的發(fā)展模式，就是指政府和農(nóng)民等新農(nóng)村建設(shè)的參加者，都必須以法治原則與法律規(guī)范作為最主要的行為準(zhǔn)則，嚴格依法辦事，各司其職，相互監(jiān)督并相互配合。在施政手段上，政府要以法律手段為主，以行政、經(jīng)濟與道德等其他手段為次要的補充。就角色的配置而言，政府是服務(wù)者、農(nóng)民是本位者。農(nóng)民作為新農(nóng)村建設(shè)的主體，也必須依法行使自己的權(quán)利并履行自己的義務(wù)，不斷提高自己的身體素質(zhì)、文化素質(zhì)與科技素質(zhì)，以主人翁的意識與姿態(tài)，投入新農(nóng)村建設(shè)的實踐活動。

為了讓農(nóng)民真正成為新農(nóng)村建設(shè)的主體，我國需要不斷完善“三農(nóng)”法制，充分保障農(nóng)民的政治、經(jīng)濟、文化與社會權(quán)利。當(dāng)前最緊要的是，保證農(nóng)民真正享有完整的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利，進一步健全和完善村民自治機制。通過完善村務(wù)公開的制度架構(gòu)，真正賦予農(nóng)民話語權(quán)，讓農(nóng)民群眾現(xiàn)實地享有知情權(quán)、參與權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)，可以強化他們的村莊共同體觀念，調(diào)動他們的積極性。要搭建政府和農(nóng)民之間溝通的橋梁和紐帶。例如組建以農(nóng)村黨員、勞動模范、知識青年、致富能手等為主體的理事會，與政府共商新農(nóng)村建設(shè)的大計，使農(nóng)民群眾的創(chuàng)造熱情充分發(fā)揮。

最廣泛地發(fā)動與組織農(nóng)民，最大限度地支持與指導(dǎo)農(nóng)民，激發(fā)他們變革和創(chuàng)新的熱情，是政府的本職。各級政府必須依法行政，按照服務(wù)型政府的要求，強化社會管理和公共服務(wù)職能，切實維護社會公正、社會秩序和社會穩(wěn)定，為農(nóng)村政治、經(jīng)濟、文化與社會的全面發(fā)展，提供更多更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。在現(xiàn)階段，政府要盡的主要責(zé)任，是幫農(nóng)民解決那些農(nóng)民自己最無奈、最沒辦法解決的突出問題，包括基礎(chǔ)設(shè)施、教育、衛(wèi)生、社會保障等。當(dāng)然，中央政府與地方政府，在新農(nóng)村建設(shè)中的角色定位，也應(yīng)有所差異。中央政府應(yīng)該把自己的角色定位在大環(huán)境的建設(shè)上，在工作指導(dǎo)上突出地方政府解決不了的制度性問題和公共財政問題，例如，土地制度改革、農(nóng)村金融體制改革、政治體制改革以及公共事業(yè)建設(shè)(基礎(chǔ)設(shè)施、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老保障等)。各級地方政府應(yīng)該立足于小環(huán)境的建設(shè)，在農(nóng)民培訓(xùn)、村鎮(zhèn)環(huán)境治理、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、精神文明建設(shè)等小環(huán)境方面還要進行相關(guān)的配套改革，因地制宜，創(chuàng)造性地開展工作，形成自己獨特的發(fā)展道路和發(fā)展模式。

三、結(jié)論

我國社會主義新農(nóng)村建設(shè)，是一次意義重大的社會實踐。由于合國情、順民心、利社會，經(jīng)過舉國上下的長期努力，它必將獲得最終的成功，預(yù)期目標(biāo)一定可以實現(xiàn)。就其路徑而言，它應(yīng)該由目前的政府主導(dǎo)型盡快邁向法治主導(dǎo)型的模式。政府與農(nóng)民作為兩個最主要的實踐者，應(yīng)當(dāng)在法治的基礎(chǔ)與軌道上各行其事，相互制約、相互配合，共同推進新農(nóng)村建設(shè)。

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