耿道乾

2008年,劉家義審計長提出了審計“免疫系統(tǒng)”論,將國家審計的本質(zhì)定位在一個國家經(jīng)濟社會運行的“免疫系統(tǒng)”,明確國家審計既是民主法治的產(chǎn)物,也是推進民主法治的工具,起著預(yù)防、警示和抵御的作用?！懊庖呦到y(tǒng)論”是審計署黨組在新時期從戰(zhàn)略的高度對國家審計提出的精辟闡述,是對審計內(nèi)涵、本質(zhì)、功能的全新認識,是科學(xué)發(fā)展觀在審計工作中的具體落實和深刻體現(xiàn),為我們指明了審計工作的新方向、新內(nèi)容和新要求。

二十五年來,固定資產(chǎn)投資審計事業(yè)得到長足發(fā)展。在審計形式上逐漸從概預(yù)算執(zhí)行情況審計過渡到注重宏觀調(diào)控政策執(zhí)行效果檢查的效益審計;在審計模式上逐漸從事后審計過渡到事中審計;在審計項目的組織上,逐漸從對建設(shè)項目的單兵作戰(zhàn)過渡到整合審計資源,加大專項審計調(diào)查力度,注重宏觀層面的分析。

當前,在國際金融危機的背景下,中央經(jīng)濟工作緊緊圍繞“保增長、擴內(nèi)需”展開,突出強調(diào)要樹立發(fā)展意識、民生意識、服務(wù)意識。在現(xiàn)階段,我國經(jīng)濟仍然堅持以投資為主要拉動力的經(jīng)濟增長模式。從我國國民經(jīng)濟的發(fā)展歷程來看,始終處于固定資產(chǎn)投資“冷熱”的循環(huán)之中。這從根本上決定了固定資產(chǎn)投資審計更應(yīng)該關(guān)注投資的質(zhì)量和效益,把提高投資效益作為當前宏觀調(diào)控的主要內(nèi)容。對此,如何圍繞中心,服務(wù)大局,審時度勢,開展固定資產(chǎn)投資審計,是當前投資審計人員不得不思考的一個課題。

一、實行跟蹤審計的必要性

長期以來,對工程建設(shè)項目的審計主要是概(預(yù))算執(zhí)行情況審計和竣工決算審計兩種方式,但都是事后的靜態(tài)審計監(jiān)督方式,存在一定的局限性。重大投資建設(shè)項目由于投資大、建設(shè)周期長、參建單位多的特點,如果采取傳統(tǒng)事后靜態(tài)審計方式,不僅不能取得較好的審計效果,而且發(fā)現(xiàn)問題后已經(jīng)為時已晚,會造成難以彌補的巨大經(jīng)濟損失。而跟蹤審計則是動態(tài)審計,屬全新的審計方式,其責(zé)任重大,風(fēng)險也較大。受審計人力資源和經(jīng)費的限制,我國跟蹤審計工作剛處于起步階段。近三年來,審計署也僅僅組織了對諸如三峽工程、奧運會場館建設(shè)等少數(shù)重大建設(shè)項目嘗試跟蹤審計,并取得較好的效果。

《審計署2008至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》明確指出“積極探索跟蹤審計。對關(guān)系國計民生的特大型投資項目、特殊資源開發(fā)與環(huán)境保護事項、重大突發(fā)性公共事項、國家重大政策措施的執(zhí)行試行全過程跟蹤審計”。2009年,《審計署2009年度統(tǒng)一組織審計項目計劃》中安排了對四川汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建(約10 000億)、京滬高速鐵路(約2 200億)、金沙江向家壩水電站(約289億元)、西氣東輸二線(約1 400億元)等重大建設(shè)項目進行跟蹤審計。

所謂跟蹤審計,是指審計機關(guān)對建設(shè)項目的前期立項、設(shè)計、建設(shè)準備、施工、竣工等環(huán)節(jié),連續(xù)、不間斷地進行審計,即“事前參與、事中監(jiān)控、事后評價”的審計模式。

我國跟蹤審計還處于探索階段,采取的審計模式主要有兩種。一是全過程跟蹤審計模式。審計主體跟蹤建設(shè)程序,有計劃地從建設(shè)項目的立項、可行性研究、設(shè)計、征地拆遷、招投標、合同簽訂、工程價款結(jié)算、竣工驗收直至項目投產(chǎn)或使用進行審計監(jiān)督;二是階段性跟蹤審計模式。審計人員根據(jù)工程項目進展情況,從某個階段開始,甚至可以從某階段的某個環(huán)節(jié)介入。比如:(1)從開工時開始介入,跟蹤整個施工過程,直至竣工驗收;(2)從設(shè)計之后開始介入,跟蹤審計概算的執(zhí)行情況;(3)從施工合同簽訂后開始跟蹤,審計合同的履行情況等。

2008年底,中央出臺4萬億元擴大內(nèi)需的政策。2009年初,國務(wù)院出臺十大行業(yè)振興規(guī)劃。一批重大建設(shè)項目陸續(xù)開工建設(shè)。社會各界十分關(guān)注這些巨額資金的使用管理和投資效益情況。因此,對建設(shè)項目對資金、物資的籌集、分配、撥付、使用和效果實施全過程跟蹤審計很有現(xiàn)實意義。

二、跟蹤審計的內(nèi)容體系

(一)跟蹤審計的依據(jù)。

首先,要有選擇地開展跟蹤審計。對關(guān)系國計民生的重大項目或重點建設(shè)項目進行跟蹤審計,是提高建設(shè)項目審計時效性的重要手段和方式,也是對現(xiàn)行的固定資產(chǎn)投資審計監(jiān)督體系在方式方法上的完善和補充。與一般的建設(shè)項目階段性審計相比,跟蹤審計強化了對建設(shè)項目實施過程的連續(xù)性監(jiān)督,才能對整個建設(shè)項目經(jīng)濟活動作出全面客觀的評價。

隨著投資體制改革的逐步完善,投資審計逐漸把公共工程項目作為主要審計對象,側(cè)重于對使用國家財政資金的項目進行審計,這是投資審計內(nèi)容創(chuàng)新的基礎(chǔ)。一是要加大對財政投入較多的基礎(chǔ)性、公益性公共工程和重點建設(shè)項目進行審計,尤其是重大的投資項目,如三峽工程、奧運場館、西氣東輸?shù)?二是當前經(jīng)濟運行中出現(xiàn)的突發(fā)事件,急需解決的熱點、難點問題,如抗震救災(zāi)審計。

(二)組織方式。

由于重大建設(shè)項目具有投資大、工期長的特點,跟蹤審計必然要跨越多個年度。在審計組織方式上,可以抽調(diào)相關(guān)審計人員,建立專門的駐重大建設(shè)項目審計的臨時機構(gòu),進行“貼身”跟蹤。在審計人力資源不足的情況下,可以聯(lián)合內(nèi)部審計機構(gòu)、社會審計機構(gòu),整合審計資源。

(三)跟蹤審計的重點。

制定出一套跟蹤審計計劃,對建設(shè)周期較長的重大建設(shè)項目可以制定審計規(guī)劃,為開展跟蹤審計提供指導(dǎo)。首先要明確跟蹤審計的目標;再次要在審計計劃或規(guī)劃的基礎(chǔ)上,結(jié)合建設(shè)項目的進度,制定出重點突出、符合實際、科學(xué)合理的實施方案。防止無的放矢。對審計機關(guān)而言,跟蹤審計要消耗大量的人力、物力、財力,如果目標不明確,重點不突出,審計人員容易出現(xiàn)“越位”現(xiàn)象。

跟蹤審計重點內(nèi)容

(四)跟蹤審計的風(fēng)險控制。

雖然跟蹤審計強調(diào)服務(wù)功能,但是在跟蹤的任何環(huán)節(jié),審計監(jiān)督都不能代替項目管理。一是防止角色越位。通俗地說,審計人員不能混同于設(shè)計員、施工員、質(zhì)檢員、監(jiān)理員;二是要維護審計的獨立性。跟蹤審計中,審計人員可能常駐被審計單位,一定要維護審計的獨立性和嚴肅性,充分發(fā)揮監(jiān)督職能,只有這樣才能充分發(fā)揮審計免疫系統(tǒng)功能。

三、實行跟蹤審計的重大意義

(一)有助于規(guī)范管理,提高建設(shè)管理水平。

建設(shè)項目實行跟蹤審計,實行審計關(guān)口前移,實現(xiàn)事先控制,有利于提高項目論證的可靠性、投資決策的科學(xué)性和設(shè)計方案的合理性,從而在源頭上保證建設(shè)項目的投資效益。有助于提升投資決策的科學(xué)化程度,優(yōu)化設(shè)計方案。

(二)有助于提高建設(shè)項目的投資效益,保證資金的安全性、效益性。

跟蹤審計的實質(zhì)是建設(shè)全過程的綜合審計,包括經(jīng)濟性審計(造價審計)、效率性審計(工期審計)和效果性審計(管理制度審計、投資效益評價)。審計人員提前介入到項目建設(shè)的各個重要環(huán)節(jié),及時發(fā)現(xiàn)項目建設(shè)管理中的漏洞和問題,并提出審計意見和建議,從而能夠促進建設(shè)單位提高建設(shè)管理水平,避免決策失誤造成損失浪費。

(三)有助于預(yù)防腐敗,發(fā)揮審計免疫系統(tǒng)功能。

在跟蹤審計中,由于審計人員提前介入到項目建設(shè)的一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)中,形成了全過程、全方位、經(jīng)常性的監(jiān)督制約機制,更能起到將建設(shè)領(lǐng)域腐敗行為遏制在萌芽階段,體現(xiàn)審計免疫系統(tǒng)功能。

(四)實行跟蹤審計公告制度,有利于促進社會和諧。

由于重大投資項目普遍收到社會各界的關(guān)注和關(guān)心。因此,跟蹤審計過程中,定期公布審計結(jié)果,增強資金使用的透明度,有利于實現(xiàn)社會各界的知情權(quán)、參與權(quán),促進社會和諧穩(wěn)定。

四、結(jié)束語

跟蹤審計作為一種全新的審計模式,在我國還處于探索階段。但是卻體現(xiàn)出國家審計所具有五個基本特征:一是立足建設(shè)性,堅持批判性;二是立足服務(wù),堅持監(jiān)督;三是立足宏觀全局,堅持微觀查處和揭露;四是立足主動性,堅持適應(yīng)性;五是立足開放性,堅持獨立性。在今后的工作中要把科學(xué)發(fā)展觀作為指導(dǎo)審計工作的靈魂和指南,牢固樹立科學(xué)的審計理念,堅持“依法審計、服務(wù)大局、圍繞中心、突出重點、求真務(wù)實”的審計工作方針,加強重大建設(shè)項目跟蹤審計,充分發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”功能,為經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展這個黨執(zhí)政興國的第一要務(wù)保駕護航。

(作者單位:審計署駐蘭州特派員辦事處)