阮　卿

摘 要：憲法雖然規(guī)定城市土地所有權(quán)屬全民所有，但人民的這一權(quán)利并沒有得到具體的體現(xiàn)。本文中經(jīng)濟(jì)的角度提出了城市土地所有權(quán)的實現(xiàn)對策。

Abstract:Although the Constitution claims that Urban Land-Ownership belongs to all people,but the right has not been a specific embodiment. This paper puts forward the countermeasures of realisation of urban land-ownership in economic sense.

關(guān)鍵詞：城市土地所有權(quán) 實現(xiàn)對策

Key words:Ownership of urban land；Countermeasures

【中圖分類號】F299 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A 【文章編號】1004-7069（2009）-06-0060-01

一、中國城市土地所有權(quán)實現(xiàn)的現(xiàn)狀

現(xiàn)行城市土地產(chǎn)權(quán)制度在明確土地的國家所有基礎(chǔ)上，實行所有權(quán)與使用權(quán)分離，即土地使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓制度。這一制度的實質(zhì)是土地所有者與土地使用者權(quán)利的分割，土地所有者將土地所有權(quán)中的占有權(quán)、使用權(quán)、部分收益權(quán)和部分處分權(quán)分離出來，僅保留部分收益權(quán)和部分處分權(quán)，組成土地所有者權(quán)利束。而土地使用者獲得占有權(quán)、使用權(quán)和部分收益權(quán)、部分處分權(quán)，組成土地使用者權(quán)利束。這一制度的確立，比較明確規(guī)定了我國城市土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的基本內(nèi)容和土地所有者和使用者的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，改變了過去單一劃撥土地模式，促進(jìn)了我國地產(chǎn)一級出讓市場和二級轉(zhuǎn)讓市場的發(fā)育，土地使用權(quán)進(jìn)入了市場流轉(zhuǎn)，推進(jìn)了城市土地的優(yōu)化配置和城市建設(shè)。但是，在現(xiàn)階段國家作為城市土地的產(chǎn)權(quán)主體——全民所有權(quán)主體的代表, 在其內(nèi)部, 有幾個層次的委托——代理關(guān)系: 全體人民委托給人民代表大會, 人民代表大會再委托給中央人民地方政府——具體落實到某一地方政府部門。這種層層委托——代理方式而形成的城市土地產(chǎn)權(quán)主體的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)還不能很好適應(yīng)城市土地利用方式的轉(zhuǎn)變。

二、中國城市土地所有權(quán)實現(xiàn)存在的問題

地方政府能否代表全民？我們認(rèn)為，地方政府并沒有很好地代表全民，使得土地所有權(quán)沒有得到更好的實現(xiàn)。

改革開放以來，我國關(guān)于土地的立法進(jìn)入了一個新時期。通過進(jìn)一步完善建設(shè)用地法律制度，確立城市土地國家所有制，頒布《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》，以及進(jìn)一步修改《土地管理法》，基本確立了我國土地法律體系的基本框架。

但是在不斷完善立法的過程中，當(dāng)前城市土地在利用時出現(xiàn)了很多問題。（一）土地未得到充分利用。例如：1.國內(nèi)很多城市仍然實施通過大量占用郊區(qū)和農(nóng)村土地的發(fā)展模式，土地浪費嚴(yán)重。2.地方地方政府為了獲取土地增值收益，“圈而不用”現(xiàn)象較為普遍。3.城市土地利用結(jié)構(gòu)不合理，各類用地比例失調(diào)，產(chǎn)業(yè)用地比例過高，生活用地比例偏少。城市人均用地水平偏高，目前我國的城鎮(zhèn)人均用地為133平方米，超出國家標(biāo)準(zhǔn)（100平方米）33%。（二）收益權(quán)不真正為居民所有。對于城市土地，居民到現(xiàn)在也沒有實現(xiàn)自己在經(jīng)濟(jì)上的所有權(quán)，在居住用地方面（全民在經(jīng)濟(jì)上能夠?qū)崿F(xiàn)土地所有權(quán)的最直接之處），居民在購買居住房的時候支付了房地產(chǎn)商加在房價中的地租。

三、城市土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上實現(xiàn)的對策

鑒于全民、國家、地方政府在城市土地上是代理關(guān)系，全民的收益權(quán)的實現(xiàn)有一個重要的基礎(chǔ)，即國家的收益權(quán)的實現(xiàn)，國家收益權(quán)的實現(xiàn)又以地方政府對城市土地的收益權(quán)的實現(xiàn)為基礎(chǔ)。

首先應(yīng)該考慮的是地方政府對城市土地的收益權(quán)的實現(xiàn)的優(yōu)化。這個階段的優(yōu)化可以考慮從如下幾個方面來進(jìn)行：

第一，健全土地價格評估制度；對于不同用途的土地制定更加細(xì)致合理的價格評估制度。對于城市土地，居民到現(xiàn)在也沒有實現(xiàn)自己在經(jīng)濟(jì)上的所有權(quán)，所以在給土地定價時，應(yīng)該按土地的實際用途區(qū)別定價。這里我們主要考慮居住用地，因為這是全民在經(jīng)濟(jì)上能夠?qū)崿F(xiàn)土地所有權(quán)的最直接之處。第二，合理確定土地供應(yīng)年期；第三，嚴(yán)格界定劃撥制的范圍，一切營利性的土地均應(yīng)納入有償使用軌道；第四，建立競爭性的土地供應(yīng)形式；第五，建立規(guī)范合理的收益體系；第六，建立城市土地增值回收制度；第七，建立土地資產(chǎn)流失的責(zé)任制度。

其次應(yīng)解決好各類委托代理關(guān)系

在土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)作用下作出合理有效的契約安排和制度安排。國家和全民、地方政府和國家之間的委托代理關(guān)系的優(yōu)化集中到一點就是委托代理關(guān)系中的激勵與約束問題。國家和全民之間的委托代理的優(yōu)化依托于一個良好的國家制度，我們著重研究用激勵和約束機制來優(yōu)化地方政府和國家之之間的委托代理關(guān)系。激勵可以分為如下幾個方法：1.政府官員的政績激勵。例如在對地方官員的政績測量方面加入連接城市土地和居民的一個指標(biāo)。2.建立一個對當(dāng)?shù)赝恋厥褂们闆r的居民滿意度調(diào)查體系，對做的好的地方政府及相關(guān)官員進(jìn)行頒獎鼓勵。在約束方面，可以從以下方面進(jìn)行：1. 引入“競爭”機制。果如一個地方政府在當(dāng)?shù)爻霈F(xiàn)多次浪費土地或是侵犯居民相關(guān)方面的利益，則這部分土地的處置權(quán)直接歸上一級，上一級管理不好就再歸上上一級。2.讓“調(diào)查體系”給與政府及政府官員輿論壓力。3.建立信息披露制，建設(shè)良好的信息溝通平臺，加快信息傳遞速度。4.相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)。

最后建立地租基金，并納入城市保障體系

要體現(xiàn)清晰全民收益權(quán)的實現(xiàn)，可以考慮將城市地租收入從龐雜的財政收支體系中單獨分列出來建立起城市地租基金體系。由于體系的對應(yīng)所有權(quán)人為全民，其運作將比一般基金復(fù)雜，可以考慮將其納入正在逐步健全的社會保障體系來統(tǒng)一運作管理。

為了使地租基金使用透明我們應(yīng)該首先采用先進(jìn)的技術(shù)措施建立全國統(tǒng)一的地籍信息系統(tǒng)，利用高科技手段對土地利用和管理活動進(jìn)行動態(tài)檢測，根據(jù)這些信息建立一個全國統(tǒng)一的地租基金管理系統(tǒng)，明晰收益來源與基金流向。這個系統(tǒng)也有利于對地方政府的政績進(jìn)行公正評價，更重要的是它明晰了城市土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)意義上的實現(xiàn)。

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