摘要：人民監(jiān)督員制度被定性為一項對檢察工作的外部監(jiān)督制度，但實踐中從制度設(shè)計、人民監(jiān)督員的選任和管理，到案件監(jiān)督程序控制及監(jiān)督結(jié)果處理，都是檢察機關(guān)自身在運作。為了使人民監(jiān)督員制度真正成為名副其實的外部監(jiān)督制度，許多地方檢察機關(guān)進行了人民監(jiān)督員制度外部化的嘗試，取得了一定成效，但也存在許多問題。本文在分析人民監(jiān)督員制度試點實踐中存在問題的基礎(chǔ)上，擬從人民監(jiān)督員制度外部化的理論依據(jù)與現(xiàn)實基礎(chǔ)、人民監(jiān)督員制度外部化實踐問題和實現(xiàn)路徑等方面進行探討，希望能對該制度的發(fā)展和完善略有裨益。

關(guān)鍵詞：外部化；人民監(jiān)督員選任；人民監(jiān)督員管理；法制化

中圖分類號：DF84 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-854X(2009)06-0137-04

隨著人民監(jiān)督員制度試點工作的不斷深入，人們發(fā)現(xiàn)人民監(jiān)督員制度沒有完全體現(xiàn)“人民性”，監(jiān)督的外部化程度不高。無法實現(xiàn)設(shè)立該制度的目標(biāo)。所以，許多基層檢察機關(guān)在同級人大常委會的支持下。進行了人民監(jiān)督員制度外部化的嘗試。

一、人民監(jiān)督員制度外部化的理論依據(jù)

1 人民監(jiān)督員制度外部化符合外部監(jiān)督原理

權(quán)力是為了維護和實現(xiàn)權(quán)利而產(chǎn)生，但權(quán)力本性又極難被駕御，因為它天然隱藏著腐敗，絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對腐敗，所以任何道德自律和內(nèi)部監(jiān)督都是靠不住的，只有外部監(jiān)督才能遏制住權(quán)力的貪欲，只有外部監(jiān)督才能論證一種權(quán)力的正當(dāng)性，這是一種政治常識。因此，外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督相比，具有天然的優(yōu)越性。這種優(yōu)越性主要體現(xiàn)在外部監(jiān)督的獨立性上。它使得監(jiān)督主體和監(jiān)督對象屬于互不隸屬的組織系統(tǒng)。易于排除系統(tǒng)內(nèi)部的長官意志、人情世故的干預(yù)，客觀公正地評判監(jiān)督對象的行為。并使監(jiān)督結(jié)論較少帶有利益色彩，能夠為社會公眾所接受。西方人不相信權(quán)力自我的監(jiān)督能力。他們談的監(jiān)督，與我們的指稱不同，其所謂的監(jiān)督，其實是公民和社會權(quán)利對政府權(quán)力的監(jiān)督，其實質(zhì)是一種外部監(jiān)督。這也正契合了我們?nèi)嗣癖O(jiān)督員監(jiān)督的性質(zhì)。有專家認(rèn)為人民監(jiān)督員監(jiān)督“目前基本上還是一種權(quán)利監(jiān)督，根據(jù)就是憲法規(guī)定的公民有批評建議的權(quán)利、有管理國家事務(wù)的權(quán)利等等。他們的一些意見只能起提示作用、提醒作用。并沒有法律意義上的強制作用，是一種權(quán)利監(jiān)督?！币虼?，筆者認(rèn)為，必須從外部監(jiān)督的優(yōu)越性、人民監(jiān)督員監(jiān)督性質(zhì)等方面來尋找人民監(jiān)督員制度外部化的理由。如果說，權(quán)力制衡理論是人民監(jiān)督員制度的理論基礎(chǔ)之一，那么外部監(jiān)督理論應(yīng)該是該制度外部化的重要依據(jù)。

2 人民監(jiān)督員制度外部化符合制度設(shè)立初衷

檢察機關(guān)查辦職務(wù)犯罪工作與公安機關(guān)刑事偵查工作相比。具有相對封閉性，主要體現(xiàn)為偵查、逮捕、起訴，都由檢察機關(guān)自己完成，缺乏必要的外部監(jiān)督制約。而以上環(huán)節(jié)中存在較大隨意性，容易發(fā)生權(quán)力的濫用和誤用，如果不加強監(jiān)督制約，檢察機關(guān)就難以做到嚴(yán)格遵守法律，維護法制、保障法律正確實施的作用也就難以有效地發(fā)揮。最高人民檢察院清醒地認(rèn)識到這一點，因此主動設(shè)計推出人民監(jiān)督員制度，并開展試點工作，這充分體現(xiàn)了檢察機關(guān)主動接受監(jiān)督的勇氣和胸懷。目前，各地檢察機關(guān)都在探索如何把這一制度變成“體外”制度。以東部某省為例，所轄13個地級市中。有4個地級市，38個縣區(qū)檢察院進行了外部化的嘗試。在進行外部化實踐過程中，都是各級檢察機關(guān)主動與同級人大聯(lián)系，在制度規(guī)定、人民監(jiān)督員選任等方面進行了初步探索。因此。人民監(jiān)督員制度外部化。也是檢察機關(guān)的內(nèi)在愿望。

3 人民監(jiān)督員制度外部化符合政策理論方向

首先。它有政策依據(jù)。國務(wù)院新聞辦公室2005年10月發(fā)布的《中國的民主政治》白皮書，把人民監(jiān)督員制度作為“加強司法民主建設(shè)。體現(xiàn)訴訟民主要求，保障人民的民主權(quán)利和公民合法權(quán)益的重要內(nèi)容”。2006年，中央下發(fā)的《中共中央關(guān)于進一步加強人民法院、人民檢察院工作的決定》(中發(fā)[2006]11號)明確指定：“深入推進人民監(jiān)督員制度試點工作，適時加以推廣，促進人民監(jiān)督員制度規(guī)范化、法制化?！敝泄彩鶎昧腥珪ㄟ^的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題決定》也提出“加強司法民主建設(shè)，健全人民監(jiān)督員制度”的要求。

其次，它有理論基礎(chǔ)。馬克思主義關(guān)于人民群眾監(jiān)督的基本理論認(rèn)為，在人民當(dāng)家作主的社會主義國家的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，需要有一個監(jiān)督其他國家機關(guān)和公民遵守法律的監(jiān)督機關(guān)(檢察機關(guān))，這個監(jiān)督機關(guān)在履行監(jiān)督權(quán)的同時，要接受人民群眾的監(jiān)督。顯然，這里的人民群眾監(jiān)督指的是對監(jiān)督機關(guān)進行的外部監(jiān)督。因此，將人民監(jiān)督員制度轉(zhuǎn)向體外，是符合馬克思主義監(jiān)督理論的。同時，它也有國內(nèi)法的理論基礎(chǔ)。我國的政權(quán)是以人民代表大會制度為核心的結(jié)構(gòu)，是人民主權(quán)原則的具體體現(xiàn)。我國憲法第2條明確規(guī)定： “中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)?！边@是人民主權(quán)原則的明確表述。在我國政治體制中，人民享有廣泛的參政權(quán)。人民參與各項社會管理活動，是人民應(yīng)有的權(quán)利，這其中也包括參與我國的司法管理活動。人民監(jiān)督員對檢察機關(guān)直接受理立案偵查案件進行監(jiān)督正是人民參與國家管理活動的一項具體體現(xiàn)。憲法第27條還規(guī)定：“一切國家機關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)?！庇纱擞^之，人民對國家機關(guān)和國家工作人員進行監(jiān)督是憲法賦予人民的一項法定的權(quán)利，國家機關(guān)和國家工作人員接受人民的監(jiān)督是其法定的義務(wù)，而這項法定的義務(wù)不是一般法律所規(guī)定的義務(wù)，而是國家之根本大法規(guī)定的基本義務(wù)。

4 人民監(jiān)督員制度外部化符合制度本身需求

由于人民監(jiān)督制度是檢察機關(guān)自行設(shè)計并啟動試點的，因此，從制度本身來看就必然帶有許多“體制內(nèi)”的明顯特征，比如接受監(jiān)督的案件范圍，就是由檢察機關(guān)自己制定的《關(guān)于人民檢察院直接受理偵查案件實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定(試行)》和《最高人民檢察院關(guān)于人民監(jiān)督員監(jiān)督“五種情形”的實施規(guī)則(試行)》中予以明確，只有檢察機關(guān)查辦職務(wù)犯罪過程中的擬撤案、擬不起訴和不服檢察機關(guān)逮捕決定“三類案件”和應(yīng)當(dāng)立案而不立案或者不應(yīng)當(dāng)立案而立案，超期羈押，違法搜查、扣押、凍結(jié)等“五種情形”才交由人民監(jiān)督員進行監(jiān)督。此外，根據(jù)最高人民檢察院的《人民監(jiān)督員制度試點工作方案》要求，實際試點中，檢察機關(guān)內(nèi)部設(shè)立了人民監(jiān)督員辦公室作為人民監(jiān)督員的辦事機構(gòu)，并由專職的檢察干部負(fù)責(zé)；人民監(jiān)督員開展監(jiān)督工作所需的經(jīng)費，由檢察機關(guān)提供，在檢察機關(guān)業(yè)務(wù)經(jīng)費中列支；對人民監(jiān)督員所提出的申請回避，其決定權(quán)由檢察長行使：人民監(jiān)督員的監(jiān)督時限，計算在檢察機關(guān)的辦案期限中，檢察機關(guān)不得因人民監(jiān)督員的監(jiān)督而超過法定的辦案期限；人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見并不具有確定的法律效力，它只能啟動相關(guān)的檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督程序。這些特征不僅與“外部監(jiān)督”名不副實，還為質(zhì)疑此項制度的人提供了非議的借口。因為，制度本身存在的體制內(nèi)特征，需要進行徹底的外部化改造，使其名副其實。

5 人民監(jiān)督員制度外部化符合國家政體要求

從實踐來看，人民監(jiān)督員制度外部化主要是通過人大來實現(xiàn)的。筆者認(rèn)為，通過人大實現(xiàn)人民監(jiān)督員制度的外部化，是符合我國人民代表大會制度的國家政體要求的。首先，我國政權(quán)的組織形式是人民代表大會制度。人民代表大會是國家的權(quán)力機關(guān)，包括檢察機關(guān)在內(nèi)的國家機關(guān)都由它產(chǎn)生并對它負(fù)責(zé)。人民代表大會的監(jiān)督權(quán)力與人民監(jiān)督員監(jiān)督權(quán)利，均來源于人民。雖然根據(jù)我國憲法和《人民檢察院組織法》的規(guī)定，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)接受人民的監(jiān)督，人民監(jiān)督權(quán)利的行使需要國家權(quán)力的確認(rèn)和保障。人大作為國家權(quán)力機關(guān)的地位，決定了人民監(jiān)督員經(jīng)人大確認(rèn)，更具有監(jiān)督檢察機關(guān)的權(quán)威，監(jiān)督權(quán)的行使才有更為有力的保障。其次，人大選任人民監(jiān)督員符合我國憲法規(guī)定的基本原則和精神。憲法第2條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民?！薄叭嗣褚勒辗梢?guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)?！钡?條規(guī)定：“國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督?！比舜筮x任人民監(jiān)督員，既充分彰顯了民意，又使憲法規(guī)定的“紙上的權(quán)利”變成了現(xiàn)實的權(quán)利。

二、人民監(jiān)督員制度外部化的主要問題

1 外部化實踐中的主要問題

一是人民監(jiān)督員制度外部化模式不統(tǒng)一。從目前外部化的探索來看，主要有以下幾種模式：(1)由人大常委會主任會議確認(rèn)人民監(jiān)督員資格的模式；(2)由人大常委會確認(rèn)人民監(jiān)督員資格的模式；(3)由人大常委會任命人民監(jiān)督員的模式；(4)由人大常委會或人大主任會議確認(rèn)人民監(jiān)督員資格，再由檢察機關(guān)聘任。人民監(jiān)督員資格證書有兩種情況：由人大確認(rèn)或任命，并頒發(fā)資格證書：人大確認(rèn)后由檢察機關(guān)頒發(fā)資格證書。

二是人民監(jiān)督員制度外部化確認(rèn)文件的名稱不統(tǒng)一。在外部化探索過程中，各級各地人大對于人民監(jiān)督員制度外部化文件的名稱比較雜亂，缺乏嚴(yán)肅性。有的使用“辦法”，如《人民檢察院人民監(jiān)督員管理暫行辦法》，有的使用“決議”，如《某市人大常委會關(guān)于加強全市檢察機關(guān)人民監(jiān)督員制度試點工作的決議》，有的使用“意見”，如《某市人大常委會關(guān)于深化檢察機關(guān)人民監(jiān)督員制度試點工作的意見》，有的使用“決定”，如《某市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于在檢察機關(guān)推行人民監(jiān)督員制度的決定》，等等。

三是人民監(jiān)督員制度外部化中的選任和管理制度不統(tǒng)一。目前，人民監(jiān)督員的選任和管理，有四種模式：一種是由本級檢察院自行選任和管理，自行組織自己的人民監(jiān)督員進行案件監(jiān)督，第一屆人民監(jiān)督員基本上適用這種模式；第二種是上級檢察院(一般是市級院)統(tǒng)一選任和管理。由市級檢察院統(tǒng)一選任人民監(jiān)督員，統(tǒng)一對全市案件進行監(jiān)督，各基層檢察院不再選任人民監(jiān)督員：第三種是由外部同級人大選任和管理，即由各級檢察機關(guān)的同級人大來選任和管理其人民監(jiān)督員：第四種是由外部上級人大統(tǒng)一選任和管理，即由上級檢察機關(guān)(一般是市級)的同級人大來統(tǒng)一選任本地區(qū)的人民監(jiān)督員，各基層(縣區(qū))檢察機關(guān)的同級人大不再選任人民監(jiān)督員。此外，在選任程序上，也十分混亂，有的在禮會公開選拔，有的是人大負(fù)責(zé)組織推薦考察，有的是由檢察機關(guān)負(fù)責(zé)組織推薦考察。在組織機構(gòu)設(shè)置上，也同樣五花八門，有少數(shù)地方在人大機關(guān)設(shè)置了專門負(fù)責(zé)人民監(jiān)督員工作的辦事機構(gòu)。大部分辦事機構(gòu)仍設(shè)在檢察機關(guān)內(nèi)部，但有的是有獨立機構(gòu)編制，有的則掛靠檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)的辦公室、研究室等其他部門。

2 實現(xiàn)外部化的主要障礙

一是人大的接受度問題。從日前實踐來看。人大并非十分支持這項工作。在人民監(jiān)督員制度外部化嘗試過程中，全國人大法制工作委員會于2008年1月29日給江蘇省人大常委會的甬(法工委[2008]4號)中明確指出“人民監(jiān)督員制度涉及檢察機關(guān)的組織和職權(quán)，涉及國家訴訟制度，按照立法法第八條的規(guī)定，有關(guān)人民檢察院組織法和訴訟制度的事項。只能制定法律。因此，請地方人大常委會不要就上述事項制定地方性法規(guī)或者作出決定?！苯K省人大常委會辦公廳于2008年6月13日以“蘇人辦發(fā)[2008]26號”通知轉(zhuǎn)發(fā)了此文件，并進一步明確“全省各級人大常委會不要就檢察機關(guān)人民監(jiān)督員制度制定地方性法規(guī)或者作出決議、決定，也不要以人大常委會以及有關(guān)委員會的名義辦法人民監(jiān)督員證書。”另外，從人大機關(guān)本身來考慮，人民監(jiān)督員制度外部化帶來了大量額外工作，也是他們考慮是否接受此項工作的一個影響因素。

二是檢察機關(guān)的實際態(tài)度問題。已經(jīng)有人提出，檢察機關(guān)推行人民監(jiān)督員制度其實際上的意圖則是試圖通過這一制度的實施來吸收和化解社會公眾對檢察院司法現(xiàn)狀的失望與不滿，這種策略更多的還是基于一種政治性的考慮。行使公共權(quán)力的國家機關(guān)通過引入外部監(jiān)督，向公眾證明自身的清白和提升權(quán)力的公信力，通過將自身置于某種監(jiān)督體制中向公眾尋求對自身的信任，這本無可厚非，但關(guān)鍵是我們還要看是否具有真心實意接受外部監(jiān)督的態(tài)度和勇氣。從目前檢察機關(guān)執(zhí)法現(xiàn)狀看，還真的讓人擔(dān)憂：一方面執(zhí)法環(huán)境的不盡人意，影響檢察機關(guān)公正執(zhí)法、規(guī)范辦案的各種干擾因素依然存在；另一方面，檢察機關(guān)的執(zhí)法辦案能力水平與人民群眾的期待和形勢發(fā)展需要還有很大差距。因此，以檢察機關(guān)目前的執(zhí)法抗干擾能力及執(zhí)法水平和辦案質(zhì)量，要真正實行人民監(jiān)督員的外部化監(jiān)督，確實需要相當(dāng)?shù)臍舛扰c膽最。

三、實現(xiàn)人民監(jiān)督員制度外部化的途徑

1 人民監(jiān)督員制度的外部化

任何具有很強操作性的制度僅有憲法上的依據(jù)是不夠的，其法律地位的不確定性往往容易引發(fā)諸多問題，只有將其具體化、法律化，才真正有助于憲法的實施。筆者認(rèn)為，制定《人民監(jiān)督司法法》不具有可行性，因為人民監(jiān)督員制度與人民陪審員制度。有根本性的不同。這種不同主要體現(xiàn)在，人民陪審員行使審判權(quán)，而人民監(jiān)督員并不行使檢察權(quán)。地方立法同樣違背了相關(guān)法律規(guī)定，因為《立法法》第八條第(二)項的規(guī)定：“下列事項只能制定法律：各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)?！比嗣癖O(jiān)督員制度涉及檢察機關(guān)的組織和職權(quán)，涉及國家的訴訟制度，應(yīng)當(dāng)通過制定法律給予明確。此外，筆者認(rèn)為，“先通過修訂《人民檢察院組織法》和《刑事訴訟法》等法律，對該制度作出原則性的規(guī)定，肯定其法律地位。對于一些運行中的具體環(huán)節(jié)與規(guī)則，可授權(quán)最高人民檢察院作出具體規(guī)定?！边@種做法同樣不可取，理由是人民臟督員不行使檢察權(quán)，南檢察機關(guān)就制度運行中的具體環(huán)節(jié)與規(guī)則作出規(guī)定，與“外部監(jiān)督”還是名不副實。人民陪審員制度可以有基本法律作出原則性規(guī)定，再由最高人民法院作出具體規(guī)定，那是因為人民陪審員在參加案件審理時享有與法官同樣的職權(quán)，人民法院可以對其進行管理，而人民監(jiān)督員不享有檢察官的職權(quán)，行使的是對檢察官的監(jiān)督權(quán)，由被監(jiān)督者來制定監(jiān)督者的行為規(guī)則，顯然有違正常邏輯。因此，綜合比較以上人民監(jiān)督員制度的法制化路徑選擇，筆者認(rèn)為可以作如下考慮：一是由全國人大制定《人民監(jiān)督員法》，不僅明確制度法律地位。還應(yīng)對人民監(jiān)督員的選任、管理及案件監(jiān)督程序等作出詳盡規(guī)定；二是先通過修訂《人民檢察院組織法》和《刑事訴訟法》等法律，對該制度作出原則性的規(guī)定?？隙ㄆ浞傻匚弧τ谝恍┻\行中的具體環(huán)節(jié)與規(guī)則。由各地人大結(jié)合本地方特點制定地方性法規(guī)。

2 人民監(jiān)督員選任的外部化

在部分地區(qū)外部化的探索中。存在形式外部化問題，即所有人民監(jiān)督員的推薦、考察等程序仍舊是由檢察機關(guān)負(fù)責(zé)。而只是在最后環(huán)節(jié)通過人大文件形式進行身份的確認(rèn)。這種形式主義的外部化，無法完全排除檢察機關(guān)在選任過程中可能存在的一定傾向性，有違制度本意。筆者認(rèn)為，在解決好人民監(jiān)督員制度法律地位的前提。真正實現(xiàn)人民監(jiān)督員外部化選任，首當(dāng)其沖?？偨Y(jié)各地的實踐經(jīng)驗，就人大及其常委會主持選任人民監(jiān)督員提出如下程序構(gòu)想：(1)確定名額。人民檢察院根據(jù)辦理案件的實際情況并結(jié)合上級人民檢察院要求的人民監(jiān)督員名額數(shù)量，擬定本院人民監(jiān)督員名額，提請本級人大常委會確定。(2)發(fā)布公告。人大在人民監(jiān)督員選任工作開始前一個月。向社會公告所需選任的人民監(jiān)督員的名額、選任條件、推薦(申請)期限、程序等相關(guān)事項，以便有關(guān)單位或社區(qū)推薦人選和公民提出申請。(3)報名推薦。公告結(jié)束后一周內(nèi)，公民所在單位或社區(qū)征得本人同意后，可向人大推薦其擔(dān)任人民監(jiān)督員。戶籍所在地或者經(jīng)常居住地在本地的公民可以個人向人大直接提出擔(dān)任人民監(jiān)督員的申請。被推薦人或者申請人要向人大提供有關(guān)身份證明材料復(fù)印件，填寫并提交《人民監(jiān)督員人選推薦表》或者《人民監(jiān)督員人選申請表》一式三份。(4)綜合考察。人大對被推薦和本人申請擔(dān)任人民監(jiān)督員的公民，按照人民監(jiān)督員的條件，進行嚴(yán)格審查。(5)明確人選。人大常委會根據(jù)綜合考察結(jié)果及人民監(jiān)督員的名額，研究確定人民監(jiān)督員的人選。確定時，應(yīng)當(dāng)注意吸收社會不同行業(yè)、不同性別、不同年齡、不同民族的人員。(6)人大任命。經(jīng)審核的人民監(jiān)督員人選，由人大常委會任命，并由人大常委會主任頒發(fā)任命書。此外，還有兩個問題值得注意，一是在確定人民監(jiān)督員名單后，提交人大常委會討論通過前，最好征求相關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察部門的意見，以避免剛選出來的人民監(jiān)督員卻因為職務(wù)犯罪而被查處。二是上級人大(一般指地市級)統(tǒng)一選任所轄地區(qū)人民監(jiān)督員問題，實踐中不僅縣區(qū)人大提出質(zhì)疑，認(rèn)為剝奪了其權(quán)力，而且無法解決跨地區(qū)監(jiān)督時人民監(jiān)督員監(jiān)督時間和交通的保障問題。因此，筆者還是傾向于由同級人大選任本級檢察院的人民監(jiān)督員。

3 人民監(jiān)督員管理的外部化

人民監(jiān)督員管理的外部化主要涉及人民監(jiān)督員辦事機構(gòu)設(shè)置、人民監(jiān)督員教育培訓(xùn)和經(jīng)費保障等方面。制度試點之初，這三個方面同樣遭到了批評和質(zhì)疑。有人提出“人民監(jiān)督員制度的設(shè)立無疑增加了國家財政的開支，人民檢察院從這一司法改革中不僅僅是獲取了政治收益，而且還獲得了額外的財政補貼及其他人事利益”，而檢察機關(guān)為了規(guī)避“監(jiān)督者培訓(xùn)被監(jiān)督者”、“監(jiān)督者花錢請人監(jiān)督自己”的嫌疑，在實踐中規(guī)定對人民監(jiān)督員的培訓(xùn)不叫“培訓(xùn)”，而叫“學(xué)習(xí)、交流”，支付人民監(jiān)督員的報酬不叫“報酬”，而叫“交通、通訊補貼”。這充分反映了名義“外部監(jiān)督”與實質(zhì)“內(nèi)部監(jiān)督”的矛盾。對于人民監(jiān)督員的組織管理，目前有兩種意見：一種意見認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)形成以轄區(qū)為范圍的人民監(jiān)督員群眾團體，由轄區(qū)司法行政部門遴選聘任人員，并由相關(guān)的司法行政部門作為管理機構(gòu)。另一種意見認(rèn)為，由人大常委會機關(guān)明確其一個機構(gòu)，具體負(fù)責(zé)人民監(jiān)督員的選任、培訓(xùn)、考核、獎懲、履職、保障的組織管理。比較兩種建議，筆者認(rèn)為，第二種意見更好。檢察機關(guān)性質(zhì)是法律監(jiān)督機關(guān)，肩負(fù)查辦國家工作人員，尤其是國家機關(guān)工作人員職務(wù)犯罪的使命，再由國家行政機關(guān)負(fù)責(zé)組織人民監(jiān)督員對檢察機關(guān)查辦職務(wù)犯罪工作進行監(jiān)督，有違監(jiān)督的程序要求。檢察機關(guān)對人大及其常委會負(fù)責(zé)并接受其監(jiān)督，人大及其常委會和人民監(jiān)督員對檢察機關(guān)的監(jiān)督權(quán)具有同源性，因此，由人大常委會負(fù)責(zé)人民監(jiān)督員的組織管理工作。更符合憲法精神。但筆者認(rèn)為，在人大常委會確定其內(nèi)設(shè)機構(gòu)負(fù)責(zé)管理的條件，檢察機關(guān)沒有必要再設(shè)置專門機構(gòu)負(fù)責(zé)此項工作，可由辦公室或案件管理部門兼管。但這里需要解決好人民檢察院、人民監(jiān)督員、人大之間的角色關(guān)系問題。

4 人民監(jiān)督員監(jiān)督的外部化

人民監(jiān)督員監(jiān)督的外部化主要是指案件監(jiān)督的程序控制和監(jiān)督結(jié)果信息公開的外部化。從實踐操作來看，從是否有案件需要監(jiān)督、是否啟動監(jiān)督程序，到組織人民監(jiān)督員聽取案件情況、反饋案件最終處理結(jié)果等，整個過程都由檢察機關(guān)掌握和控制。這樣的程序控制容易產(chǎn)生以下問題：一是按規(guī)定應(yīng)當(dāng)進入監(jiān)督程序的案件是否無一遺漏地全部進入了監(jiān)督程序，人民監(jiān)督員無法掌握，特別是“五種情形”案件，完全依靠檢察機關(guān)是否主動提出；二是檢察機關(guān)案件承辦人對于不同的監(jiān)督意見產(chǎn)生排斥心理，而出現(xiàn)向檢察長或檢察委員會闡述時把重點放在監(jiān)督意見難以成立的理由闡述上，從而影響監(jiān)督意見被采納的可能性；三是檢察機關(guān)可能會基于某種考慮，為讓擬處理意見得以實現(xiàn)，由人民監(jiān)督員辦事機構(gòu)人員事先做好人民監(jiān)督員工作，影響最終表決意見。實踐中，還出現(xiàn)了人民監(jiān)督員第一次表決意見與擬處理意見不一致時，檢察機關(guān)再次甚至多次反復(fù)組織人民監(jiān)督員進行監(jiān)督，直至同意擬處理意見的情況。因此，為實現(xiàn)人民監(jiān)督員制度的真正意圖，充分體現(xiàn)監(jiān)督效力，在人大機關(guān)設(shè)置人民監(jiān)督員辦事機構(gòu)的條件下，筆者建議，一要建立體外的案源信息公開制度，改變過去由檢察機關(guān)啟動案件監(jiān)督程序的做法，而規(guī)定人大的人民監(jiān)督員辦事機構(gòu)通知人民監(jiān)督員啟動案件監(jiān)督程序。檢察機關(guān)除了按規(guī)定將應(yīng)該交付監(jiān)督的案件交付監(jiān)督外，還必須定期將相關(guān)業(yè)務(wù)工作情況及統(tǒng)計報表，通報外設(shè)的人民監(jiān)督辦事機構(gòu)。二是要建立外設(shè)人民監(jiān)督員辦事機構(gòu)人員參與案件監(jiān)督過程制度，改變過去由檢察機關(guān)人民監(jiān)督員辦事機構(gòu)人員參與案件監(jiān)督過程的做法。但要注意的是，只是參與案件監(jiān)督過程，了解和掌握整個案件監(jiān)督進展，不能發(fā)表任何意見，參與不干預(yù)。三要建立人民監(jiān)督員主持人列席檢察委員會制度，根據(jù)人民監(jiān)督員制度現(xiàn)有規(guī)定，人民監(jiān)督員一旦作出與檢察機關(guān)不同的監(jiān)督意見，就會使被監(jiān)督的檢察機關(guān)啟動檢察長審查程序、檢察委員會討論決定程序，甚至還可能引起上一級檢察機關(guān)的復(fù)核程序。但這種最終的檢察委員會討論或上一級檢察機關(guān)復(fù)核程序，具有相對封閉性，影響人民監(jiān)督員對最終討論結(jié)果接受度。因此，建議由人民監(jiān)督員案件監(jiān)督主持人列席檢察委員會或上級案件討論會議，并就意見形成的理由發(fā)表相應(yīng)說明。

責(zé)任編輯 劉龍伏