中國(guó)低收入者熱望的個(gè)人所得稅改革再次難產(chǎn)的背后。

近半年來(lái)的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃令人應(yīng)接不暇，但所有動(dòng)輒萬(wàn)億的方案加起來(lái)也不如一個(gè)似有還無(wú)的“個(gè)人所得稅起征點(diǎn)上調(diào)”傳聞更吸引民眾的目光——在刺激內(nèi)需的政策背景下，個(gè)稅改革不出意外地成為2009年“兩會(huì)”代表、委員們議論的焦點(diǎn)。

這一快速燃起的熱情由全國(guó)政協(xié)委員、財(cái)政部副部長(zhǎng)廖曉軍在3月7日掀起高潮。他說(shuō)，目前尚無(wú)上調(diào)個(gè)稅起征點(diǎn)的計(jì)劃。此舉遭到很多人大代表的質(zhì)疑。三天后，廖即澄清說(shuō)這是一個(gè)誤會(huì)，個(gè)稅起征點(diǎn)是否調(diào)整，將會(huì)征求代表、委員的意見，并召開聽證會(huì)。

并非偶然。自1980年決定開征之后，在接近30年的個(gè)人所得稅歷史上，起征點(diǎn)經(jīng)歷過(guò)兩次正式的調(diào)整，一次在2006年，起征點(diǎn)由800元上調(diào)至1600元；另一次是兩年后的2008年3月，由1600元上調(diào)至2000元。但兩年內(nèi)的兩次調(diào)整反而開啟了對(duì)個(gè)稅“不患寡而患不均”的討論。

此輪熱議發(fā)軔于去年12月份。重慶市政府宣布，個(gè)人住房按揭貸款可按相關(guān)規(guī)定抵扣個(gè)人所得稅。這引發(fā)了各界對(duì)個(gè)稅起征點(diǎn)在全國(guó)范圍內(nèi)的調(diào)整預(yù)期。2月8日，包括吳敬璉在內(nèi)的5位著名學(xué)者一致表示，當(dāng)下正是推行包括上調(diào)個(gè)稅起征點(diǎn)在內(nèi)的一攬子個(gè)稅改革方案的最佳時(shí)機(jī)。而在此前，國(guó)家信息中心發(fā)布的一份報(bào)告表示，應(yīng)該進(jìn)一步提高個(gè)人所得稅起征點(diǎn)至3000元。經(jīng)濟(jì)學(xué)家茅于軾則更大膽地建議，起征點(diǎn)應(yīng)該提到8000元。

幾乎每個(gè)人都有其認(rèn)為“理所當(dāng)然”的個(gè)稅起征點(diǎn)，但這似乎卻是一個(gè)偽命題。廖曉軍指出，個(gè)人所得稅起征點(diǎn)提高，低收入群體只會(huì)減少幾十元的稅款，而因納稅人群的減少個(gè)稅總額會(huì)大大減少，從而限制通過(guò)稅收補(bǔ)貼低收入人群的功能——很顯然，受益者是富人；而深圳市地稅局副局長(zhǎng)章家壽表示，如果起征點(diǎn)提高至3000元，很多中西部省市個(gè)人所得稅將面臨絕收；但對(duì)于大城市來(lái)說(shuō)，起征點(diǎn)調(diào)整至3000元以上反而較為合理。

那么這一平衡財(cái)富分配的標(biāo)尺到底該定在哪個(gè)高度?“就起征點(diǎn)來(lái)說(shuō)。目前東部地區(qū)還有適當(dāng)提高的空間?！敝袊?guó)稅務(wù)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)人民大學(xué)教授安體富對(duì)《環(huán)球企業(yè)家》說(shuō)。但他強(qiáng)調(diào)，起征點(diǎn)并不是個(gè)稅改革的所有問(wèn)題。甚至，也不是最重要的問(wèn)題。

個(gè)稅占中國(guó)稅收收入比重僅在7％左右，而美國(guó)為46％。以美為鏡，在新富階層快速壯大的中國(guó)，個(gè)稅必然會(huì)持續(xù)加大在整體稅收中的比例，而不是縮小。既然這是長(zhǎng)期的趨勢(shì)，從稅收“取之于民、用之于民”的本意上看，無(wú)“取”就無(wú)“用”，與其關(guān)注起征點(diǎn)的一時(shí)高低，遠(yuǎn)不如評(píng)價(jià)取用是否公平。

答案很難樂(lè)觀。中國(guó)現(xiàn)行個(gè)人所得稅名義上是一個(gè)稅種，但實(shí)際上是由工薪所得稅、勞務(wù)所得稅、稿酬、利息所得稅等11類分向稅構(gòu)成。每類分項(xiàng)稅稅率不同，征收部門也各自獨(dú)立。但近年來(lái)，11類劃分法遠(yuǎn)跟不上民眾收入渠道的拓展，這造成了收入來(lái)源單一的工薪階層繳稅較多，而收入來(lái)源多元化的高收入階層則有部分收入置之度外；而即使是確認(rèn)的總收入相同，也會(huì)有巨大的差異。例如薪金收入部分，按照5％到45％共分9級(jí)計(jì)稅，而停征前，利息收入則統(tǒng)一按照20％，個(gè)體工商戶、獨(dú)資和合伙經(jīng)營(yíng)者年所得超過(guò)起征點(diǎn)5萬(wàn)元部分，適用35％的稅率；而一個(gè)更現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題是，以個(gè)人為征稅主體的制度，也未考慮到家庭負(fù)擔(dān)。這造成一些個(gè)人收入高，但因家庭成員并無(wú)收入，家庭平均收入水平實(shí)際上并不符合征稅的原則。

若上述種種問(wèn)題沒有得到解決，單一提高起征點(diǎn)恐怕只會(huì)加劇不公。這才是隱藏在公眾熱議起征點(diǎn)背后的個(gè)稅改革的核心問(wèn)題。

體制之難

事實(shí)上，個(gè)稅是近年來(lái)討論最充分，改革方向最為明確的稅種之一。但之所以遲遲不能打開局面，社科院財(cái)政研究室主任楊之剛認(rèn)為，自1994年中國(guó)分稅制改革以來(lái)形成的地稅征收、中央地方共享的體系是其中一個(gè)重要障礙。

彼時(shí)，為了調(diào)動(dòng)地稅的征收積極性，同時(shí)也因個(gè)稅在總體稅收中所占比重小、征收范圍廣因此個(gè)人所得稅被劃為各地方地稅局征收，然后與中央分成。近幾年來(lái)，中央與地方的分稅比例大致維持在3：2的比例。在國(guó)家對(duì)于個(gè)人的收入情況不明晰，納稅申報(bào)體制尚不完善的初期，這提供了極大的便利。分類制征收方式繞過(guò)了向個(gè)人征繳的眾多困難。采取的是向稅源直接扣繳的方式。例如其中的一項(xiàng)、在2008年停征的利息稅，就是直接從銀行扣繳；工資、薪金的應(yīng)稅部分也是直接通過(guò)公司扣繳。但現(xiàn)在卻是阻礙個(gè)稅公平與效率的屏障。

“各地區(qū)有自己的利益考慮，東部發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)于個(gè)稅征收監(jiān)管相對(duì)較寬松，而中西部地區(qū)反而更加嚴(yán)格?！必?cái)政部財(cái)科所稅收政策研究室主任孫鋼對(duì)《環(huán)球企業(yè)家》說(shuō)。

一位不愿具名的地方稅務(wù)官員向本刊透露，為了增加財(cái)政收入，地方不可避免地想辦法將應(yīng)與中央分成的個(gè)人所得稅轉(zhuǎn)移到其它稅目，從而完全滯留在地方。一位長(zhǎng)期從事地稅工作的業(yè)內(nèi)人士向本刊透露，比較常用的辦法是將私營(yíng)企業(yè)主等的應(yīng)稅部分轉(zhuǎn)入教育費(fèi)附加等等地方稅費(fèi)項(xiàng)目。而由于國(guó)稅和地稅系統(tǒng)的不對(duì)接，中央無(wú)法對(duì)這種做法進(jìn)行有效監(jiān)控。而同時(shí)，這種掣肘也決定了任何一次個(gè)稅起征點(diǎn)的調(diào)整亦需中央與地方充分博弈。

可以提供借鑒的是，國(guó)際上個(gè)稅征收方式還有另外兩種：二元制和綜合制。綜合制即對(duì)同一納稅人的各種所得，作為一個(gè)總體對(duì)待，進(jìn)行綜合征收。二元制則是綜合制和分項(xiàng)制的結(jié)合體。

“有關(guān)部門早已定了要實(shí)行二元制個(gè)稅制度?！必?cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康對(duì)《環(huán)球企業(yè)家》說(shuō)。實(shí)際上，這種綜合與分類相結(jié)合的個(gè)稅體制改革早已寫入了十七大的規(guī)劃中?；镜母母锓较蚴牵Y本利得部分繼續(xù)分類征收，而其它部分可以全部統(tǒng)一征收，同時(shí)減少累進(jìn)稅率制度的層級(jí)，從而較好地達(dá)到公平和增收的目的。但在安體富看來(lái)，這種二元混合的征收制度也只能是過(guò)渡手段，最終必然還將發(fā)展到綜合制征收?！安蝗缫徊降轿?，直接向綜合制改革?！敝袊?guó)社科院財(cái)政研究室主任楊之剛說(shuō)。綜合制的另一層含義是，以家庭為主體統(tǒng)一征收個(gè)稅、而不是按個(gè)人。本刊采訪的專家均表示，這一步是科學(xué)而且必須的改革。

但如何才能防止地方利益沖動(dòng)?一個(gè)大膽的建議是，將個(gè)人所得稅移交國(guó)稅機(jī)關(guān)征收，維持目前中央和地方政府對(duì)該項(xiàng)稅收的分成比例不變，這樣地方政府不會(huì)有太大阻力。表面上看，這需要中央財(cái)政承擔(dān)該稅的征收經(jīng)費(fèi)，增加了國(guó)稅系統(tǒng)的征收成本。但個(gè)稅移交國(guó)稅征收以后，將有效杜絕地方政府違規(guī)“調(diào)庫(kù)”等人為改變稅種，截留中央收入的現(xiàn)象發(fā)生。借助國(guó)稅系統(tǒng)全國(guó)垂直管理、政令統(tǒng)一的優(yōu)勢(shì)和先進(jìn)計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)、成熟的征收管理系統(tǒng)、統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，更能保證綜合稅制順利推進(jìn)，將大大強(qiáng)化所得稅的收入調(diào)節(jié)功能，從而使其真正成為中央政府調(diào)節(jié)收入分配的重要杠桿。

不過(guò)，無(wú)論是由誰(shuí)來(lái)征收，要實(shí)現(xiàn)綜合制征收，納稅人需要統(tǒng)一的稅號(hào)，且收入能夠完全貨幣化，這在中國(guó)仍是一條難以逾越的鴻溝。要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，稅務(wù)部、金融、工商三大系統(tǒng)需要全面聯(lián)網(wǎng)。“這需要中央層面的領(lǐng)導(dǎo)下決心，通過(guò)人大立法，強(qiáng)制推進(jìn)才行?！卑搀w富說(shuō)。