摘 要：鄧小平黨政分開的思想是20世紀(jì)80年代政治體制改革的指導(dǎo)思想，是對以前“以黨代政”，“黨政不分”的徹底否定，這一思想，不但在當(dāng)時(shí)具有巨大的歷史意義，而且在提倡科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的今天仍閃爍著智慧的光芒。

關(guān)鍵詞：鄧小平；執(zhí)政文明；黨政分開

中圖分類號：D2-0 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-1605(2008)02-0024-04

所謂執(zhí)政文明，就是指在政治文明的視野下政黨執(zhí)政以民主、法制、和平的方式，公正、合理、有效地運(yùn)用公共權(quán)力、推行公共政務(wù)，發(fā)揮公共職能的作用，推動國家經(jīng)濟(jì)、政治、文化的發(fā)展。執(zhí)政文明是政治文明的集中體現(xiàn)，是執(zhí)政黨提高領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政能力的重要法寶，也是當(dāng)今政黨所追求的執(zhí)政方式。

一、執(zhí)政文明視角下的黨政關(guān)系

一般來說，政黨一旦執(zhí)政，就有一個(gè)采取何種方式執(zhí)政的問題。就世界范圍來看，各國政黨執(zhí)政方式豐富多彩，大相徑庭。從不同的角度看政黨的執(zhí)政方式，有不同的類型。從法的角度看，可以分為人治與法治兩種類型；從權(quán)力配置、權(quán)力所及范圍來看，可以分為集權(quán)與分權(quán)，或稱為有限執(zhí)政和全面執(zhí)政兩種類型；從權(quán)力運(yùn)作，特別是政黨介入政權(quán)系統(tǒng)的方式、決策過程的程序來看，可分為專制和民主兩種方式。不同的執(zhí)政方式，體現(xiàn)了不同的執(zhí)政理念和執(zhí)政的文明程度。以法制、有限執(zhí)政、民主的方式執(zhí)政的政黨毫無疑問是文明程度較高的執(zhí)政方式，符合現(xiàn)代政范制度發(fā)展的趨勢，能真正贏得廣大民眾的支持，能增強(qiáng)政黨執(zhí)政的合法性。反之，以人治、全面執(zhí)政、專制的方式執(zhí)政的政黨顯而易見是文明程度較低的執(zhí)政方式，這種執(zhí)政方式往往會造成政黨執(zhí)政合法性資源流失，長此以往，政黨會不可避免的走上覆滅之路。由此觀之，一個(gè)政黨要保持長期的合法執(zhí)政地位，就必須采取文明的執(zhí)政方式，也就是要做到執(zhí)政文明。政黨執(zhí)政要做到執(zhí)政文明，首要的就是要處理好黨政關(guān)系。黨政關(guān)系，簡言之，就是政黨與國家權(quán)力之間的關(guān)系。資本主義國家的政黨由于實(shí)行多黨競爭、輪流執(zhí)政、三權(quán)分立的運(yùn)作模式，黨政關(guān)系不是很復(fù)雜。社會主義國家的政黨在憲法里就明確規(guī)定了共產(chǎn)黨為唯一合法的執(zhí)政黨地位，這種地位使黨政關(guān)系復(fù)雜化了。為了解決好黨政關(guān)系，馬克思主義政黨一取得執(zhí)政地位后就開始了艱辛的探索，這種探索既有成功，也有失敗。蘇聯(lián)共產(chǎn)黨執(zhí)政地位的喪失固然有多因素，但高度集權(quán)的蘇共領(lǐng)導(dǎo)體制破壞了黨與政權(quán)、黨與社會的正常關(guān)系，削弱了黨執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)是一個(gè)不可低估的重要因素。中國共產(chǎn)黨所遭受的十年“文化大革命”重創(chuàng)，也是和沒有處理好黨政關(guān)系有著莫大關(guān)系。

當(dāng)今世界已經(jīng)發(fā)生并正在繼續(xù)發(fā)生著重大而深刻的變化，政治多極化、經(jīng)濟(jì)全球化、文體多元化、科技網(wǎng)絡(luò)化也是不可阻擋的歷史潮流。民主也如托克維爾所說是“天意使然，事所必至”。順時(shí)而動，適時(shí)而變，與時(shí)俱進(jìn)，始終是中國共產(chǎn)黨永葆先進(jìn)性的根本。在新世紀(jì)、新階段，中國共產(chǎn)黨要始終做到“三個(gè)代表”、要始終走在時(shí)代前列、要實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興，就必須在執(zhí)政文明的視野下正確處理好黨政關(guān)系。執(zhí)政文明視野下的黨政關(guān)系，主要體現(xiàn)在政黨和政府要各自作好定位，明確自己的職能，做好份內(nèi)之事。政黨本身不是政權(quán)機(jī)關(guān)，它圍繞政權(quán)問題展開活動；政府作為政權(quán)機(jī)關(guān)、國家機(jī)器，直接行使統(tǒng)治和管理。在共產(chǎn)黨居于執(zhí)政黨的地位、掌握了國家政權(quán)之后，如果黨直接行使政權(quán)機(jī)關(guān)權(quán)力，實(shí)際上就把黨的性質(zhì)等同于國家政權(quán)機(jī)關(guān)本身。因此，在執(zhí)政文明視野下要正確處理好黨政關(guān)系，具體來說要做到以間接執(zhí)政代替直接執(zhí)政，以有限執(zhí)政代替全面執(zhí)政，以民主執(zhí)政代替專制執(zhí)政。在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)根本原則不動搖的情況下，真正做到降低執(zhí)政成本，提高執(zhí)政績效。反觀鄧小平黨政分開的思想，很多方面都體現(xiàn)了上述思想的最閃亮點(diǎn)。

二、鄧小平黨政關(guān)系的思想切合了執(zhí)政文明視野下間接執(zhí)政的要求

政黨獲取政權(quán)后，一般來說有兩種執(zhí)政形式。一種是以組織的形式掌握國家權(quán)力，被稱為直接執(zhí)政，是黨政不分、以黨代政的結(jié)果；另一種是選派黨的干部擔(dān)任國家職務(wù)，被稱為間接執(zhí)政，實(shí)行黨政分開。從執(zhí)政規(guī)律分析，除在非常特殊的政治情況下需要直接執(zhí)政外，在一般正常的情況下，則必須摒棄直接執(zhí)政的方式，實(shí)行間接執(zhí)政的方式。西方國家的政黨多數(shù)都是體制內(nèi)政黨，政黨只是作為獲取國家政權(quán)的一個(gè)工具，所以，在獲取政權(quán)后，政黨一般都退出公共權(quán)力，實(shí)行間接執(zhí)政。而社會主義國家的政黨與之有很大的不同。社會主義國家的政黨是體制外政黨，經(jīng)過暴力取得政權(quán)。執(zhí)政之初，都毫無例外地實(shí)行了直接執(zhí)政的方式。如果說直接執(zhí)政的方式在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下對于做到全國一盤棋，充分集中全社會的力量進(jìn)行建設(shè)起到較大作用外，那么在民主政治、市場經(jīng)濟(jì)體制下這種方式就萬萬不可了。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，直接執(zhí)政雖有一定的歷史必然性，也曾起到過相當(dāng)?shù)淖饔?。但同時(shí)所造成的弊端也是不可估量的。機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、效率低下、官僚主義、貪污腐敗等等都是對此最好的描述。間接執(zhí)政和直接執(zhí)政的最大區(qū)別就在于對政黨組織性質(zhì)的定位問題，間接執(zhí)政把國家、政府視為惟一的公共機(jī)構(gòu)，克服了直接執(zhí)政的根本弊端。間接執(zhí)政的科學(xué)性在于，執(zhí)政黨的職能與政府的職能，能夠作出明顯的區(qū)分，執(zhí)政黨的職能在于提出施政綱領(lǐng)，政府的職能在于將其轉(zhuǎn)化為國家的意志和政策，并加以實(shí)施、執(zhí)行。

鄧小平同志不僅從理論的高度認(rèn)識到必須實(shí)行黨政分開，而且還從現(xiàn)實(shí)的角度看到黨政不分的危害。早在抗日革命根據(jù)地時(shí)期鄧小平就充分認(rèn)識到以黨治國、黨政不分的危害。他在《黨與抗日民主政權(quán)》一文里全面闡述了共產(chǎn)黨如何正確處理好黨政關(guān)系，作出了許多突出的理論貢獻(xiàn)，這也是近40年后鄧小平提出黨政分開思想的來源。鄧小平在文中指出：“幾年來，以黨治國的思想曾經(jīng)統(tǒng)治了某些區(qū)域，甚至有些區(qū)域的領(lǐng)導(dǎo)同志還長期存在著這種頑固的思想，它所造成的惡果也不小，主要表現(xiàn)為：第一，這些同志誤解了黨的優(yōu)勢，以為黨員包辦就是絕對優(yōu)勢，不了解真正的優(yōu)勢要表現(xiàn)在群眾擁護(hù)上。把優(yōu)勢建筑在權(quán)力上是靠不住的。第二，這些同志誤解了黨的領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)解釋為‘黨權(quán)高于一切’，遇事干涉政府?。鹤鳎S便調(diào)動在政權(quán)中工作的干部；有的地方?jīng)]有黨的通知，政府法令行不通，形成政權(quán)系統(tǒng)中的混亂現(xiàn)象。甚至把‘黨權(quán)高于一切’發(fā)展成為‘黨員高于一切’者，黨員可以為非作歹，黨員犯法可以寬恕。結(jié)果黨員‘因黨而驕’，變得自高自大，盛氣凌人，自以為是?？傊渣h治國’的國民黨遺毒，是麻痹黨、腐化黨、破壞黨、使黨脫離群眾的最有效的辦法。我們反對國民黨以黨治國的一黨專政，我們尤要反對國民黨的遺毒傳播到我們黨內(nèi)來”。那么，究竟怎樣處理黨與政權(quán)的關(guān)系呢?鄧小平指出：“黨對政權(quán)是采取指導(dǎo)與監(jiān)督政策”。在論述黨團(tuán)運(yùn)作時(shí)，鄧小平明確指出：“黨團(tuán)沒有超政權(quán)的權(quán)力，沒有單獨(dú)下命令指示的權(quán)力，它的一切決議，只有經(jīng)過政府通過才生效力。要反對把黨團(tuán)變成第二政權(quán)的錯誤?！?956年，鄧小平在《關(guān)于修改黨的章程的報(bào)告》中指出，黨不能“直接去指揮國家機(jī)關(guān)的工作，或者是把各種純粹行政性質(zhì)的問題提到黨內(nèi)來討論，混淆黨的工作和國家機(jī)關(guān)工作所應(yīng)有的界限”。這些有關(guān)黨政分開和避免直接執(zhí)政的寶貴思想，在后來的實(shí)踐中遺憾地未能付諸實(shí)施。在1958年“大躍進(jìn)”中，提出了“書記掛帥”的口號，各級黨委書記分工把口，直接地、具體地領(lǐng)導(dǎo)各行各業(yè)的一切工作。在“文化大革命”期間，黨政關(guān)系更加混亂，黨政不分、以黨代政的現(xiàn)象更為加劇，達(dá)到極點(diǎn)。黨的十大強(qiáng)調(diào)要從思想上、組織上、制度上進(jìn)一步加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，從而使黨完全凌駕于國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)之上。

直至1978年黨的十一屆三中全會，鄧小平根據(jù)幾十年正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，重新提出黨政分開問題。他在為十一屆三中全會作的主題報(bào)告中說：“加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，變成了黨去包辦一切、干預(yù)一切；實(shí)行一元化領(lǐng)導(dǎo)，變成了黨政不分、以黨代政；堅(jiān)持中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，變成了‘一切統(tǒng)一口徑’?！编囆∑秸J(rèn)為，在社會主義建設(shè)新時(shí)期，這種領(lǐng)導(dǎo)方式早就過時(shí)，必須改革，實(shí)行黨政分開。1980年8月，在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》重要講話中，鄧小平論述了解決黨政不分、以黨代政的現(xiàn)象，他指出：“真正建立從國務(wù)院到地方各級政府從上到下的強(qiáng)有力的工作系統(tǒng)。今后凡屬政府職權(quán)范圍內(nèi)的工作，都由國務(wù)院和地方各級政府討論、決定和發(fā)布文件，不再由黨中央和地方黨委發(fā)指示、作決定?！痹凇敦瀼卣{(diào)整方針，保證安定團(tuán)結(jié)》中，鄧小平說：“從原則上說，各級黨組織應(yīng)該把大量日常行政工作、業(yè)務(wù)工作，盡可能交給政府、業(yè)務(wù)部門承擔(dān)，黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)除了掌握方針政策和決定重要干部的使用以外，要騰出主要的時(shí)間和精力，來做思想政治工作，做人的工作、做群眾的工作”。

鄧小平以上關(guān)于黨政分開的思想，切合了執(zhí)政文明下間接執(zhí)政的特點(diǎn)，表現(xiàn)了一位偉大政治家所具有的遠(yuǎn)見和洞察力。這些關(guān)于黨政分開的思想，為改革黨政關(guān)系奠定了科學(xué)的基礎(chǔ)。自此以后，黨對黨政分開的探索就再也沒有停止過，盡管有一些曲折。1982年，黨的十二大報(bào)告指出：“黨不是向群眾發(fā)號施令的權(quán)力組織，也不是行政組織和生產(chǎn)組織。黨當(dāng)然要對各方面的工作和各項(xiàng)生產(chǎn)建設(shè)事業(yè)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，……但是，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是思想政治和方針政策的領(lǐng)導(dǎo)，是對于干部的選拔、分配、考核和監(jiān)督，不應(yīng)當(dāng)?shù)韧谡推髽I(yè)的行政工作和生產(chǎn)指揮。黨不應(yīng)當(dāng)包辦代替它們的工作。”黨的十三大報(bào)告全面規(guī)定了黨政分開的原則和措施，報(bào)告指出，黨政分開即黨政職能分開。黨應(yīng)當(dāng)在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)，即政治原則、政治方向、重大決策的領(lǐng)導(dǎo)和向國家機(jī)關(guān)推薦重要干部，應(yīng)當(dāng)改革黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，劃清黨組織和國家政權(quán)的職能，理順黨組織與人民代表大會、政府、司法機(jī)關(guān)、群眾團(tuán)體、企業(yè)單位……做到各司其職，并且逐步走向制度化。1989年之后，黨政分開問題被擱置了，但對此的探索從來沒有中斷過。黨的十四大提出并確立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)理論后，為黨政關(guān)系問題的理論突破提供了強(qiáng)大的動力支持，為從根本上解決長期存在的黨政關(guān)系問題，為從制度上保證黨對國家公共權(quán)力的科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)，提供了內(nèi)在的動力源泉，奠定了理性的經(jīng)濟(jì)體制基礎(chǔ)。黨的十五大提出了“依法治國”新的治國方略，使我們黨得以站在全新的理論高度重新把握黨政關(guān)系問題，這個(gè)全新的理論高度就是，把黨政關(guān)系問題置放在執(zhí)政黨、國家公共權(quán)力和社會這樣一個(gè)大的系統(tǒng)中重新考量，并進(jìn)而把黨政關(guān)系放在執(zhí)政黨的執(zhí)政方式這樣一個(gè)全新的視角來深入考察。黨的十六大提出實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治國和人民民主的統(tǒng)一。改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，改革和完善黨的工作機(jī)構(gòu)和工作機(jī)制。十六屆四中全會提出了以改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制為重點(diǎn)，建設(shè)科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的執(zhí)政黨。這標(biāo)志我們黨在執(zhí)政方略、執(zhí)政體制、執(zhí)政方式上的重大進(jìn)步，標(biāo)志著我們黨對于執(zhí)政理念認(rèn)識上的升華和在執(zhí)政方略上的與時(shí)俱進(jìn)，實(shí)際上也是明確指出了解決黨政關(guān)系的根本方向。

三、鄧小平黨政關(guān)系的思想符合執(zhí)政文明視野下講求執(zhí)政績效的要求

政黨在獲取政權(quán)執(zhí)政后，就面臨著如何治理好國家的問題。王長江說：“政黨執(zhí)政作為一種公共服務(wù)，當(dāng)然也存在效率的問題”。政能力的高低可用執(zhí)政的效率來衡量。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度講，所謂效率就是投入成本和有效產(chǎn)出之間的比例。執(zhí)政的效率(通常稱為執(zhí)政績效)是指一定執(zhí)政成本支付下的效能和收益。執(zhí)政成本是為取得執(zhí)政預(yù)期目標(biāo)而支付的成本和能耗，它反映的是執(zhí)政的公共產(chǎn)出情況。重視成本理念下的執(zhí)政產(chǎn)出、重視實(shí)現(xiàn)執(zhí)政目標(biāo)的最大化，不僅僅是一種經(jīng)濟(jì)意義的考量，更是區(qū)別正義與非正義、是否真正立黨為公、執(zhí)政為民的分水嶺。執(zhí)政績效是決定一個(gè)政黨興衰沉浮的根本原因之一，世界上的許多政黨都是因?yàn)殚L期執(zhí)政處于低效率，甚至敗績而喪失執(zhí)政的合法性，最終導(dǎo)致執(zhí)政地位的喪失。蘇共亡黨亡國固然其原因眾多，但與執(zhí)政后期績效不高，經(jīng)濟(jì)停滯不前，人民生活得不到改善有很大關(guān)系。

眾所周知，一個(gè)國家的合法政府只有一個(gè)，如果黨政不分，以黨代政，政黨“領(lǐng)取由國家財(cái)政支出的經(jīng)費(fèi)、薪水，黨組織就是國家公共機(jī)構(gòu)，黨的干部隊(duì)伍就成為國家公務(wù)員隊(duì)伍。黨成為國家公共機(jī)構(gòu)后，作為政權(quán)系列的政府組織本身也并沒有因此而取消。這就造成一個(gè)國家、一個(gè)政府中，有相同的兩個(gè)政權(quán)機(jī)構(gòu)、兩套政權(quán)班子存在。在黨直接執(zhí)政的條件下，黨把自己的意志直接變成國家的意志，對政府發(fā)號施令，實(shí)際上起著第一政府的作用，而政府成為黨支配之下的第二政府。從國家管理的理論和實(shí)踐分析，當(dāng)然不需要存在第一和第二兩個(gè)政府。兩個(gè)功能互相同一、互相并存的機(jī)構(gòu)，其中必有一個(gè)是累贅多余的，在政府不可能取消的情況下，只有黨退出公共機(jī)構(gòu)的序列。這就是必須實(shí)行黨政分開的基本依據(jù)”。顯而易見，如果不實(shí)行黨政分開，在一國內(nèi)就可能有兩個(gè)政權(quán)機(jī)構(gòu)。這不但會造成機(jī)構(gòu)臃腫，冗員過多，財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重，而且還往往造成“人人負(fù)責(zé)，又無人負(fù)責(zé)”，推諉扯皮，互相掣肘等現(xiàn)象。黨政不分還容易造成黨政一把手鬧矛盾的比較普遍的“內(nèi)耗”現(xiàn)象，從而嚴(yán)重影響了黨的執(zhí)政效率，人為加大了黨的執(zhí)政成本，制約了黨的執(zhí)政能力充分發(fā)揮。長此以往，這種粗放式的，不計(jì)成本，不講執(zhí)政績效的執(zhí)政方式是難以為繼的。

早在1871年，馬克思在熱烈稱贊巴黎公社精神的同時(shí)，也曾深刻地指出，代表人民的政權(quán)，它的特質(zhì)應(yīng)該是低成本的“廉價(jià)”政權(quán)和“廉潔”政權(quán)。我們知道，所有馬克思主義政黨都不主張“三權(quán)分立”，其中一個(gè)最重要的原因就是它容易造成效率低下。但是，長期以來，不講執(zhí)政成本，忽視執(zhí)政績效，造成了執(zhí)政黨和政府運(yùn)作的高成本、低產(chǎn)出，已經(jīng)給我們黨的執(zhí)政帶來了很多問題。而造成執(zhí)政績效低下的一個(gè)最重要因素就是黨政不分。在黨內(nèi)，鄧小平是最早最清醒認(rèn)識到黨政不分和黨的執(zhí)政績效的領(lǐng)導(dǎo)人之一。他在《關(guān)于政治體制改革問題》指出：“效率不高同機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、作風(fēng)拖拉有關(guān)，但更主要的是涉及黨政不分，在很多事情上黨代替了政府工作，黨和政府很多機(jī)構(gòu)重復(fù)。我們要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，不能放棄這一條，但是黨要善于領(lǐng)導(dǎo)，搞四個(gè)現(xiàn)代化不講工作效率不行?！睆倪@句話可以看出，鄧小平已經(jīng)清醒認(rèn)識到要提高工作效率，提高執(zhí)政績效，只有實(shí)行黨政分開。黨政不分，必然使黨組織處于行政工作的第一線，很可能成為矛盾的一個(gè)方面，處于矛盾的焦點(diǎn)上，沒有時(shí)間和精力抓大事要事。黨政分開，就可以使黨處在超脫的、駕馭矛盾和總攬全局的地位，從而發(fā)揮“協(xié)調(diào)各方”的作用，才能更好地做到如胡錦濤同志所說：聚精會神搞建設(shè)，一心一意謀發(fā)展。

我們黨是立黨為公、執(zhí)政為民的政黨，提高執(zhí)政績效，降低執(zhí)政成本，是我們黨執(zhí)政的題中應(yīng)有之義。在強(qiáng)調(diào)科學(xué)執(zhí)政、可持續(xù)發(fā)展、建立和諧社會、建立節(jié)約型社會的今天，大力提高執(zhí)政績效、大力降低行政耗費(fèi)，實(shí)現(xiàn)社會代價(jià)與社會收益之間、執(zhí)政成本與執(zhí)政產(chǎn)出之間的平衡、實(shí)現(xiàn)執(zhí)政目標(biāo)和執(zhí)政績效的最大化將顯得更為重要和迫切。

責(zé)任編輯：黃 杰