無論是養(yǎng)老、醫(yī)療、還是教育，其核心的問題都會(huì)涉及到三個(gè)關(guān)鍵詞：地區(qū)分割、政府職能、公共財(cái)政。這三個(gè)詞糾纏在一起，像一團(tuán)解不開的亂麻

或許將來有一天，在提到社會(huì)保障的時(shí)候，人們會(huì)很吃驚地說：“這個(gè)問題有什么好討論的！”因?yàn)槟菚r(shí)，每個(gè)中國(guó)人都可以享受到非常完善、貼心的社保服務(wù)，社會(huì)保障是一個(gè)理所當(dāng)然的事情，就象每天需要吃飯睡覺一樣。但是現(xiàn)在，社會(huì)保障還是一個(gè)高度關(guān)注的社會(huì)焦點(diǎn)，中國(guó)的社保體系離“完善”還有很大的差距，對(duì)政府來說，讓每個(gè)中國(guó)人都可以平等地享受社保是一個(gè)空前巨大的挑戰(zhàn)。社會(huì)保障自然一如往年，將成為2007年度“兩會(huì)”上的熱點(diǎn)話題。

養(yǎng)老保險(xiǎn)的流動(dòng)性限制

我們通常所講得的社保包括養(yǎng)老、醫(yī)療和低保等方面，其中養(yǎng)老是最難解決的問題，主要表現(xiàn)為覆蓋面窄和流動(dòng)性受到限制。

覆蓋面窄是中國(guó)社會(huì)養(yǎng)老體系首先必須面對(duì)的難題。上世紀(jì)90年代初國(guó)家開始實(shí)施個(gè)人賬戶式的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，到90年中期又將城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度確定為個(gè)人賬戶與社會(huì)統(tǒng)籌相結(jié)合的模式。中國(guó)人民大學(xué)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)問題專家楊立雄認(rèn)為，在農(nóng)村這一塊，養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革仍然是任重道遠(yuǎn)。因?yàn)?5年后的今天，占中國(guó)人口60%的農(nóng)民絕大多數(shù)都沒有加入社會(huì)養(yǎng)老體系之內(nèi)，其老年生活仍然主要依靠土地和子女。

另外，中國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)的領(lǐng)取是以“本地城鎮(zhèn)戶口居民”為前提的，針對(duì)的是在正規(guī)部門就業(yè)的職工，因此外來人口很難被納入社保體系。2億非正規(guī)就業(yè)人群中有一半多游離于城市養(yǎng)老保險(xiǎn)之外。以農(nóng)民工為例，國(guó)家決心為1.2億進(jìn)城農(nóng)民工辦理社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，這確實(shí)是一個(gè)令人鼓舞的消息。但是每到年關(guān)，農(nóng)民工的退保熱潮就會(huì)讓一些省市的勞動(dòng)和社會(huì)保障部門感到尷尬。據(jù)《中國(guó)商報(bào)》報(bào)道，率先在全國(guó)推廣農(nóng)民工保險(xiǎn)的廣東省頻頻出現(xiàn)退保高峰，退保率竟高達(dá)95%以上。農(nóng)民工排隊(duì)退保的“熱鬧”場(chǎng)面已經(jīng)不是什么新鮮事了。

廣東比較積極地將農(nóng)民工納入社保體系，但是為什么農(nóng)民工卻不領(lǐng)情呢？因?yàn)榘凑宅F(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，城市中的農(nóng)民工每月上繳的養(yǎng)老金占到工資的8%，而且需要在一個(gè)地區(qū)連續(xù)繳納15年才能受益。問題的關(guān)鍵就在于這個(gè)“在一個(gè)地區(qū)連續(xù)繳納15年”的限制。對(duì)于在一個(gè)地方的平均工作時(shí)間僅為2至3年的農(nóng)民工來說，這樣的規(guī)定實(shí)在有些讓人哭笑不得。既然不太可能享受到養(yǎng)老保險(xiǎn)，對(duì)這些無力承受風(fēng)險(xiǎn)的農(nóng)民工來說，顯然把錢拿在手里更妥當(dāng)，他們自然就沒有積極性參加養(yǎng)老保險(xiǎn)。

就發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來說，一個(gè)國(guó)家的社保體系不應(yīng)該對(duì)勞動(dòng)市場(chǎng)的流動(dòng)性造成障礙。中國(guó)社科院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所社會(huì)保障研究室張展新副研究員從事了大量關(guān)于社會(huì)分層問題的研究，他在接受《經(jīng)濟(jì)》專訪時(shí)稱，現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制所產(chǎn)生的流動(dòng)性限制，不僅限制了外來人口的就業(yè)，也限制了本地居民的遷移。

外來人口分兩部分，一部分是外來市民，一部分是外來農(nóng)民。張展新認(rèn)為，外來市民平均受教育水平要高于本地市民，但是他們中間的社保覆蓋率卻低于本地居民，這實(shí)際上限制了他們的就業(yè)選擇。再者就是，本市的一些工作技能較低的居民寧愿選擇待在本地享受低保而不外出，因?yàn)樗麄兊酵獾責(zé)o法領(lǐng)取低保，如此則增加了他們對(duì)于本地的福利依賴。所以，目前的體制不僅對(duì)于外來人員的流動(dòng)是個(gè)限制，對(duì)于本市居民的流動(dòng)也是個(gè)限制。張展新說，目前城市中出現(xiàn)了一批“啃老族”，如果我們不能提供一個(gè)良好的勞動(dòng)市場(chǎng)環(huán)境，他們可能還會(huì)“啃”城市。

醫(yī)療和教育的改革傷痕

中國(guó)的醫(yī)療衛(wèi)生曾經(jīng)創(chuàng)造過輝煌的歷史，新中國(guó)成立之后的醫(yī)療衛(wèi)生發(fā)展被全世界公認(rèn)是一個(gè)非常成功的典范。當(dāng)時(shí)的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)由政府主導(dǎo)，由于衛(wèi)生資源非常缺乏，政府將醫(yī)療衛(wèi)生工作的重點(diǎn)放在預(yù)防和消除傳染病等基本公共衛(wèi)生服務(wù)方面，以“預(yù)防為主”和“把醫(yī)療衛(wèi)生工作的重點(diǎn)放到農(nóng)村去”。同時(shí)采用低成本的醫(yī)療服務(wù)體制，在城鎮(zhèn)逐步建立了公費(fèi)醫(yī)療和勞保醫(yī)療制度，醫(yī)院由政府和企業(yè)舉辦；在農(nóng)村推廣以集體經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的農(nóng)村合作醫(yī)療，從而使得在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高的條件下保證大部分人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。

接下來上世紀(jì)80年代，國(guó)家對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生體制進(jìn)行了改革，將醫(yī)療衛(wèi)生推向市場(chǎng)。但是到2005年8月，中國(guó)青年報(bào)社會(huì)調(diào)查中心通過央視資訊，進(jìn)行了一項(xiàng)對(duì)醫(yī)療體制改革的民意調(diào)查，結(jié)果顯示90%的民眾對(duì)中國(guó)10年來醫(yī)療體制的變化感到不滿意。世界衛(wèi)生組織 2000年對(duì)全球191個(gè)成員國(guó)的衛(wèi)生總體績(jī)效進(jìn)行了排序，中國(guó)被排在188位。

為什么會(huì)這樣？長(zhǎng)期從事醫(yī)改研究的北京大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究中心李玲教授2006年撰文表示，主要原因是政府主管部門失職和市場(chǎng)失靈。上世紀(jì)80年代以后，政府主管部門對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生的重視和投入減少，衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)占國(guó)家財(cái)政支出的比重不斷下降。目前，中國(guó)衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)主要來自地方財(cái)政，而不是中央財(cái)政。這就決定了各省人均衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)的高低取決于其財(cái)政實(shí)力以及對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生的重視程度。在實(shí)際工作中，各級(jí)政府過分追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率、GDP 和財(cái)政收入增長(zhǎng)等指標(biāo)，而忽視或者故意輕視了對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生的投入。

在醫(yī)院方面，八十年代以后，國(guó)家只是給醫(yī)院政策，醫(yī)院自負(fù)盈虧，財(cái)政經(jīng)常性補(bǔ)償只能勉強(qiáng)維持醫(yī)療機(jī)構(gòu)的人頭開支。醫(yī)院要生存和發(fā)展，就必須自己想辦法增加收入，結(jié)果就造成了多檢查、多開藥、多收費(fèi)的情況。這種激勵(lì)機(jī)制造成老百姓看不起病乃至有病不敢看的情況也就見怪不怪了。

李玲教授認(rèn)為，醫(yī)療衛(wèi)生有很多特殊性——公共品、外部性、不確定性、信息不對(duì)稱以及壟斷——會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)失靈，從而使市場(chǎng)不能有效地配置醫(yī)療衛(wèi)生資源。國(guó)際上目前主要有兩種醫(yī)療衛(wèi)生體制模式。一種是市場(chǎng)主導(dǎo)型，另一種模式是政府主導(dǎo)型。美國(guó)是市場(chǎng)導(dǎo)向的醫(yī)療衛(wèi)生體制的代表。政府除了嚴(yán)格監(jiān)管外，只負(fù)責(zé)為窮人、老人醫(yī)療買單和提供公共衛(wèi)生服務(wù)。市場(chǎng)主導(dǎo)的結(jié)果是，醫(yī)療服務(wù)越來越好，但醫(yī)療價(jià)格也越來越高，導(dǎo)致美國(guó)有近5000萬人沒有醫(yī)療保險(xiǎn)，占總?cè)丝诘?0％。美國(guó)的醫(yī)療衛(wèi)生投入遠(yuǎn)高于其他發(fā)達(dá)國(guó)家，但其醫(yī)療衛(wèi)生結(jié)果指標(biāo)，如平均預(yù)期壽命、嬰兒死亡率均排在發(fā)達(dá)國(guó)家的最后。

政府主導(dǎo)模式在發(fā)達(dá)國(guó)家中比較常見。英國(guó)是全民醫(yī)療服務(wù)體系，公立醫(yī)院由政府全額投入，老百姓看病是免費(fèi)的。同時(shí)社會(huì)上有一些面向富人的私立醫(yī)院。在這種模式下，英國(guó)實(shí)現(xiàn)了全民免費(fèi)醫(yī)療，普及面廣，費(fèi)用也較低。據(jù)李玲介紹，美國(guó)的醫(yī)療費(fèi)用占GDP的15％左右，而英國(guó)僅為7.7％左右。

與英國(guó)、加拿大等發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的醫(yī)療保障存在覆蓋面窄、費(fèi)用高等問題。2005年，我國(guó)衛(wèi)生總費(fèi)用占GDP 的比重近5.4％，但醫(yī)療保障只覆蓋了20％的人口。即使在這20%的人口中，患者支付的比例也相當(dāng)高，個(gè)人享受的醫(yī)療保險(xiǎn)并沒有起到真正的保障作用，以至于很多人還是在社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)之外購買商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)。

2002年，中國(guó)明確提出要逐步在全國(guó)建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。2006年2月21日公布的2006年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》的 “一號(hào)文件”提出了到2008年在全國(guó)農(nóng)村基本普及新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的目標(biāo)。截至2006年9月30日，中國(guó)已有4.06億農(nóng)民參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療，占全國(guó)農(nóng)業(yè)人口的45.8％。全國(guó)開展新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)的縣（市、區(qū)）達(dá)到1433個(gè)，占全國(guó)總縣（市、區(qū)）的一半左右。新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)工作在一定程度上緩解了農(nóng)民“因病致貧、因病返貧”問題。但是，試點(diǎn)工作還存在不少問題。建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是一項(xiàng)長(zhǎng)期復(fù)雜的艱巨工作。

廣義的社會(huì)保障除了養(yǎng)老、醫(yī)療和社會(huì)救濟(jì)也就是低保以外，還應(yīng)該包括教育。近幾年，我國(guó)逐步擴(kuò)大了農(nóng)村免費(fèi)義務(wù)教育的覆蓋面，同時(shí)在全國(guó)范圍內(nèi)治理亂收費(fèi)。這些措施為我國(guó)的中小學(xué)教育體系加了不少分。但是，問題仍然很多，主要凸現(xiàn)出來的，一是收費(fèi)高：高等教育收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)超出了很多家庭的承受力；二是機(jī)會(huì)不均等：城市中外來人口子女入學(xué)難、升學(xué)難，教育資源在全國(guó)范圍內(nèi)的分配嚴(yán)重不均。

香港地區(qū)在平衡教育資源方面做得非常好，他們把教育資源看成公共資源。香港同一級(jí)別的大學(xué)教師的待遇都是一樣的，不會(huì)因?yàn)樗趯W(xué)校的不同而不同。中學(xué)教師則是不斷地調(diào)動(dòng)，所以香港中學(xué)無所謂名校與非名校之分。學(xué)校不能自己設(shè)定收費(fèi)種類和標(biāo)準(zhǔn)。

地區(qū)差別之困

無論是養(yǎng)老、醫(yī)療、還是教育，其核心的問題都會(huì)涉及到三個(gè)關(guān)鍵詞：地區(qū)分割、政府職能、公共財(cái)政。這三個(gè)詞糾纏在一起，像一團(tuán)解不開的亂麻。

中國(guó)的社會(huì)保障體系目前是仍是地方負(fù)責(zé)制，社會(huì)統(tǒng)籌不是全國(guó)性的，甚至都不是省一級(jí)的，就像廣東，名義上是省里統(tǒng)一規(guī)定，實(shí)際負(fù)責(zé)的還是地市一級(jí)政府。中央目前的方針是不限制外來人口被納入社保體系。地方政府的考慮是很復(fù)雜的，一方面經(jīng)濟(jì)建設(shè)離不開外來人口，另一方面，確實(shí)存在資源競(jìng)爭(zhēng)的情況，地方財(cái)政有限，是否將外來人口納入地方財(cái)政是個(gè)問題。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，各地的情況不同，有些地方選擇遵循中央法規(guī)，將外來人口也納入社保體系。有些地方單獨(dú)立法，例如上海針對(duì)所有外來人口單獨(dú)立法，北京針對(duì)外來農(nóng)民工單獨(dú)立法。

《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》中已經(jīng)提出要積極創(chuàng)造條件、實(shí)行基本養(yǎng)老金基礎(chǔ)全國(guó)統(tǒng)籌。張展新在接受《經(jīng)濟(jì)》采訪時(shí)說，要實(shí)行社保特別是養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌，困難不在于中央政府的決心，而在于這些年來，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r差距太大，如果實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌，會(huì)面臨很多困難，例如：給付的標(biāo)準(zhǔn)怎么定？低保線怎么定？中央財(cái)政和地方財(cái)政按什么樣的比例分擔(dān)？

張展新所言反映了一個(gè)客觀現(xiàn)實(shí)。過去社保體系中，最大的不平等是城鄉(xiāng)分割，現(xiàn)在城鄉(xiāng)分割正在被弱化。很多地方例如石家莊和鄭州都進(jìn)行了戶籍改革，取消農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)別。北京、上海、杭州也都做出了一些改變。比如說兒童醫(yī)療和工傷保險(xiǎn)等方面，對(duì)本地居民無論是城市戶口還是農(nóng)村戶口都實(shí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，但對(duì)外來人口實(shí)行不同的政策。

今天，城鄉(xiāng)分割仍然存在，但是在富裕地區(qū)內(nèi)部，已經(jīng)大大縮小了。與之形成對(duì)照的是地區(qū)分割日益嚴(yán)重。其實(shí)隱藏在“戶籍標(biāo)準(zhǔn)”背后的就是地區(qū)發(fā)展不平衡。

中國(guó)長(zhǎng)期以來積累的發(fā)展不平衡情況，不是短期內(nèi)能夠解決的。如果完全放開，北京、上海、廣州等地根本就無法承受。但是中國(guó)確實(shí)到了解決地區(qū)不平等的時(shí)候了。香港中文大學(xué)政治與公共行政系教授王紹光曾說，中國(guó)的地區(qū)發(fā)展不平衡程度已經(jīng)超過了歐洲在戰(zhàn)后五六十年代經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇時(shí)期的水平，從而降低了國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)力。地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，流動(dòng)人口就會(huì)永遠(yuǎn)成為一個(gè)問題。

實(shí)現(xiàn)社?；鹑珖?guó)統(tǒng)籌還涉及到轉(zhuǎn)變政府職能的問題。英美等國(guó)家的地方政府只是負(fù)責(zé)公共事務(wù)，不參與促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而在中國(guó)，地方政府就是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)動(dòng)機(jī)，他們要為地方的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)負(fù)責(zé)。全國(guó)各地公務(wù)員的待遇差別很大，一些經(jīng)濟(jì)不太發(fā)達(dá)的地方，如果地方政府不促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，公務(wù)員的工資都成問題。

張展新認(rèn)為要實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，還需要理順中央和地方的財(cái)政關(guān)系，發(fā)揮公共財(cái)政的作用。以英國(guó)為例，全國(guó)性的社?；饋碓从诙愂?，屬于公共財(cái)政，而中國(guó)社?；鸬膩碓催€是個(gè)人和單位的交費(fèi)。一個(gè)“稅”，一個(gè)“費(fèi)”，差異就大了。張展新認(rèn)為，應(yīng)該有一部面向全國(guó)的社會(huì)保障法來解決中央和地方的關(guān)系，但是目前的條件還不成熟。