網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)，通常是指需要固定網(wǎng)絡(luò)來(lái)傳輸服務(wù)的公共基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)，如電力、電話、煤氣、自來(lái)水等。近段時(shí)間以來(lái)，隨著我國(guó)政府一系列政策法規(guī)的出臺(tái)，對(duì)網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)進(jìn)行民營(yíng)化已提上了議事日程，這成為經(jīng)濟(jì)學(xué)界討論的熱門(mén)話題之一。

一、自然壟斷與網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)：理論簡(jiǎn)述

所謂自然壟斷，是指當(dāng)一個(gè)企業(yè)能以低于兩個(gè)或更多企業(yè)的成本為整個(gè)市場(chǎng)供給一種物品時(shí)，這個(gè)行業(yè)就被稱(chēng)為自然壟斷。Sharkey（1982）定義了大型企業(yè)的自然壟斷是指企業(yè)的成本函數(shù)具有嚴(yán)格的次可加性，C（∑qⁱ)＜∑C(qⁱ)，qⁱ是i企業(yè)的產(chǎn)出向量。這就是說(shuō)，自然壟斷性企業(yè)能以其總成本低于任何其它企業(yè)聯(lián)合體的成本的前提下來(lái)滿足整個(gè)市場(chǎng)對(duì)商品或服務(wù)的需求。Farrer(1902）總結(jié)了自然壟斷的典型特征：1、規(guī)模經(jīng)濟(jì)；2、資本密集；3、無(wú)法以物資儲(chǔ)存應(yīng)對(duì)需求波動(dòng)；4、地域特性帶來(lái)的地域租金；5、生產(chǎn)社會(huì)所需的生活必需品；6、與消費(fèi)者有直接連接關(guān)系。網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)完全符合Farrer所說(shuō)的上述6個(gè)特征，另外由于網(wǎng)絡(luò)的重復(fù)建設(shè)將增加市場(chǎng)供給的總成本，因此我們可以推斷網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)基本上符合自然壟斷的定義。

二、我國(guó)網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)民營(yíng)化改革：歷史沿革與現(xiàn)狀分析

改革開(kāi)放以前，我國(guó)的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)幾乎為零。而從20世紀(jì)80年代開(kāi)始，情形則逐漸有了改觀，為我國(guó)網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)進(jìn)行民營(yíng)化改革奠定了資金基礎(chǔ)。從1981－1999年主要年份我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)建設(shè)的資金來(lái)源結(jié)構(gòu)來(lái)看，我國(guó)國(guó)家預(yù)算內(nèi)投資份額從1981年的54.28％遞減到1997年的5.96％（1998、1999年的反彈是由于國(guó)家為拉動(dòng)“內(nèi)需”，增發(fā)1000億元財(cái)政債券和增加1000億元銀行貸款定向用于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域而造成的）。而在外資利用上則年均達(dá)到12.50％（1999年降幅較大是由于1998年?yáng)|南亞金融危機(jī)造成投資風(fēng)險(xiǎn)性太大，導(dǎo)致外國(guó)資本“惜投”的結(jié)果），民間資本所占比重則極小。因?yàn)樵谖覈?guó)改革開(kāi)放初期，民間資金沒(méi)有形成一定的規(guī)模，政府首先考慮的是引進(jìn)外資來(lái)緩解基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中建設(shè)資金的短缺。然而，經(jīng)過(guò)20多年經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，我國(guó)民間資本已形成比較大的資金規(guī)模。政府適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的要求，又出于啟動(dòng)民間投資的考慮，在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中引入民間投資就顯得順理成章。

網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)基本上屬于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，它必將與其它基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目一樣在民間資本的參與下得到快速發(fā)展。由以上分析我們可以得出結(jié)論：目前我國(guó)網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)的民營(yíng)化“禁區(qū)”已被打破，民間資本規(guī)模已經(jīng)具備，網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)民營(yíng)化經(jīng)營(yíng)已成為歷史趨勢(shì)。

三、我國(guó)網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)民營(yíng)化改革需解決的幾個(gè)問(wèn)題

（一）公用事業(yè)民營(yíng)化中政府的角色定位問(wèn)題。

政府的角色定位問(wèn)題，即政府是否應(yīng)該充當(dāng)規(guī)制者的角色。歷史上，對(duì)具有自然壟斷性質(zhì)的網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)，各國(guó)政府曾采取了以下四種不同的態(tài)度：1、直接國(guó)有化。由于網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)的自然壟斷性質(zhì)，政府以社會(huì)福利最大化為目標(biāo)，對(duì)其直接進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，并以極低廉的價(jià)格向社會(huì)公眾提供服務(wù)。然而，這直接造成了以下不良后果：其一，由于向公眾收取服務(wù)的價(jià)格不足以彌補(bǔ)生產(chǎn)的邊際成本，造成國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)加重；其二，由于國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)原因，又導(dǎo)致對(duì)網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)投資不足，而投資難以為繼又造成網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)缺乏創(chuàng)新，反過(guò)來(lái)又直接影響對(duì)社會(huì)公眾提供服務(wù)的水準(zhǔn)；其三，由于對(duì)網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)實(shí)行國(guó)有化經(jīng)營(yíng)，造成產(chǎn)權(quán)不清晰而直接影響其經(jīng)營(yíng)效率。2、無(wú)所作為。與直接國(guó)有化相比，無(wú)所作為是政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)采取聽(tīng)之任之、放任自由的態(tài)度。由于網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)本身自然壟斷的性質(zhì)，決定了它由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)、政府又無(wú)所作為的情況下，其提供的服務(wù)勢(shì)必是高價(jià)而又低效率的，這在經(jīng)典壟斷理論中已得到驗(yàn)證，這里不再展開(kāi)論述。3、實(shí)行政府管制。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，既然網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)是自然壟斷性質(zhì)的，政府在其中就該有所作為，如對(duì)價(jià)格、廠商的進(jìn)入與退出進(jìn)行管制等。然而，施蒂格勒認(rèn)為：“管制通常是產(chǎn)業(yè)自己爭(zhēng)取來(lái)的，管制設(shè)計(jì)的實(shí)施主要是為受管制產(chǎn)業(yè)的利益服務(wù)的。”實(shí)際中經(jīng)常是政府被廠商“俘虜”，為網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)廠商的利益而施行管制政策。4、競(jìng)爭(zhēng)。指政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)引入競(jìng)爭(zhēng)。由于網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)自然壟斷性質(zhì)，當(dāng)市場(chǎng)中只有一個(gè)廠商時(shí)才能達(dá)到規(guī)模經(jīng)濟(jì)，過(guò)多廠商的進(jìn)入會(huì)造成過(guò)度投資，導(dǎo)致社會(huì)資源的不合理配置。從上面論述中我們可以得出如下結(jié)論：國(guó)有化與無(wú)所作為都是不可取的，政府在網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)民營(yíng)化中應(yīng)該充當(dāng)規(guī)制者的角色，并在適當(dāng)?shù)牡胤揭敫?jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

（二）政府制訂規(guī)制政策應(yīng)注意的問(wèn)題。

既然政府在網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)民營(yíng)化中應(yīng)該有所作為，那么以下幾個(gè)問(wèn)題就不能不引起政府（規(guī)制者)的注意，進(jìn)行深入研究并妥善加以處理。1、關(guān)于企業(yè)方面的資產(chǎn)專(zhuān)用性問(wèn)題。我們知道，網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)中所用資產(chǎn)專(zhuān)用性比較強(qiáng)，企業(yè)一旦形成資產(chǎn)投入，這部分資金就“固定”在了該網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)上，很難改作其它用途?；诶硇越?jīng)濟(jì)人假設(shè)，民營(yíng)資本在進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)時(shí)會(huì)考慮到這個(gè)問(wèn)題。如果企業(yè)認(rèn)為政府的原規(guī)制政策具有持久性和可信性，企業(yè)就會(huì)形成合理的投資規(guī)模和投資結(jié)構(gòu)。反之，則極易造成投資不足。2、規(guī)制者這一方的有限理性問(wèn)題。民營(yíng)資本一旦進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)，它相比較政府而言擁有信息優(yōu)勢(shì)，而政府（規(guī)制者這一方）則處于信息劣勢(shì)，即它要獲得關(guān)于企業(yè)選擇的信息是不完全的，且成本高昂。我們?cè)诖朔Q(chēng)規(guī)制者是有限理性的。因此，規(guī)制者有必要嚴(yán)格制定網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)信息披露制度、價(jià)格與服務(wù)聽(tīng)證制度等。3、規(guī)制者與被規(guī)制者雙方的機(jī)會(huì)主義問(wèn)題。機(jī)會(huì)主義問(wèn)題在這是指在規(guī)制者與被規(guī)制者簽訂合約以后，合約雙方各自采取的行動(dòng)可能給對(duì)方帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。具體說(shuō)來(lái)即為規(guī)制者（政府）的機(jī)會(huì)主義問(wèn)題與被規(guī)制者（民營(yíng)化公用事業(yè)）的機(jī)會(huì)主義問(wèn)題。規(guī)制者（政府）的機(jī)會(huì)主義主要表現(xiàn)為：其一，規(guī)制者迫于公眾壓力或自身利益考慮，提前結(jié)束雙方的合約。由于公用事業(yè)資產(chǎn)專(zhuān)用性的問(wèn)題，民營(yíng)投資主體無(wú)法收回投資，從而造成巨大損失。這里舉一個(gè)相近的例子：國(guó)內(nèi)某民營(yíng)企業(yè)家投資承包了幾千畝山林，初始合同經(jīng)營(yíng)年限足以讓他嘗到自己播下的種子所結(jié)出的累累碩果。然而，由于當(dāng)?shù)卣賳T的更換，承包合同被提前終止，承包的山林被收回，承包合同也變成了一紙空文，民營(yíng)企業(yè)投資成果被政府剝奪。其二，規(guī)制者以制定公平合理價(jià)格為由，拒絕企業(yè)因經(jīng)營(yíng)成本上升而提高價(jià)格的申請(qǐng)，并以行政性手段加以強(qiáng)制實(shí)施。被規(guī)制者（民營(yíng)化公用事業(yè)）的機(jī)會(huì)主義則主要表現(xiàn)為隨著經(jīng)營(yíng)合同的即將結(jié)束，公用事業(yè)投資主體停止或減少對(duì)該企業(yè)的投資，這樣做很可能使后繼經(jīng)營(yíng)者（如果它本身不再經(jīng)營(yíng)的話）難以在接手該企業(yè)后向公眾提供服務(wù)，或者造成本國(guó)網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)的技術(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于它國(guó)（由于缺乏投資）。這種情況在英國(guó)的民營(yíng)化過(guò)程中已經(jīng)得到驗(yàn)證。

那么，如何避免雙方的機(jī)會(huì)主義行為呢？英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，如果無(wú)法為私有制（即民營(yíng)化）制定可行的規(guī)制合同，終究會(huì)導(dǎo)致不可避免的公有制。但除了制定可行的規(guī)制合同以外，我認(rèn)為民營(yíng)化的公用事業(yè)要想健康發(fā)展，還依賴(lài)于以下條件：其一，政府公信制度的建立。簡(jiǎn)單說(shuō)來(lái)，就是政府的行為要言而有信。要做到這一點(diǎn)，又必須滿足以下條件。首先，要明確界定產(chǎn)權(quán)，切實(shí)保障私有產(chǎn)權(quán)。其次，要保證政府政策的連貫性。這一點(diǎn)我國(guó)比英國(guó)更具有優(yōu)勢(shì)。大家知道，英國(guó)由工黨、保守黨輪流執(zhí)政且雙方有敵對(duì)的政治傳統(tǒng)，政策容易變動(dòng)。而我國(guó)在一黨專(zhuān)政的條件下，上下保持高度一致，政策極易得到傳承。最后，要保證司法的獨(dú)立性。獨(dú)立的司法體系可以保證法律的公正實(shí)施。當(dāng)規(guī)制者與被規(guī)制者產(chǎn)生合約糾紛時(shí)，雙方的利益都能夠得到尊重。其二，要增大規(guī)制者與被規(guī)制者雙方違約的潛在成本。當(dāng)雙方違約的潛在成本足夠高時(shí)，機(jī)會(huì)主義行為就會(huì)自動(dòng)終止。

（三）網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)民營(yíng)化改革中引入競(jìng)爭(zhēng)與政府規(guī)制的邊界問(wèn)題。

即網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)改革在哪里引入競(jìng)爭(zhēng)以及在哪里政府又要進(jìn)行規(guī)制。一條結(jié)構(gòu)改革的規(guī)律是：在所有可能的地方引入競(jìng)爭(zhēng)，只在不可避免的地方實(shí)行規(guī)制。如在電力行業(yè)，實(shí)行發(fā)電與輸電業(yè)務(wù)分離。在發(fā)電方面實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)，而在傳輸業(yè)務(wù)方面則實(shí)行政府管制。城市自來(lái)水供應(yīng)亦可采用類(lèi)似做法。隨著技術(shù)創(chuàng)新不斷應(yīng)用于網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)，一些原來(lái)屬自然壟斷性質(zhì)的業(yè)務(wù)已經(jīng)發(fā)生變化。而政府要做的是適應(yīng)這種創(chuàng)新，并以這條結(jié)構(gòu)改革的規(guī)律去應(yīng)對(duì)。

對(duì)網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)進(jìn)行民營(yíng)化改革是一個(gè)歷史趨勢(shì)，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中已顯得日益緊迫。政府在這種改革中應(yīng)明確其角色定位，并在改革過(guò)程中認(rèn)識(shí)到企業(yè)方面的資產(chǎn)專(zhuān)用性、規(guī)制者這一方的有限理性、規(guī)制者與被規(guī)制者雙方的機(jī)會(huì)主義問(wèn)題，并科學(xué)地處理民營(yíng)化改革中引入競(jìng)爭(zhēng)與政府規(guī)制的邊界問(wèn)題。

(作者單位：北京工商大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院)